지역사회 보호와 가족주의 - 사회복지서비스의 이용자중심 제도 운영에 관한 연구

지역사회 보호(community care)는 애초에 제기되었던 60년대까지만 해 도 외진 곳에서의 대형 수용시설 중심의 보호에서 탈피하고 보다 소규모의, 일상생활에 가까운 지역사회내의 보호로 이동을 뜻하는 것이었으나 70년대 에 들어서면서 점점 더 지역사회, 즉 가족과 이웃에 의한 보호의 의미를 강조하게 되었다(Finch & Groves, 1980; Webb & Wistow, 1986, 1987). 지역사회(community)의 의미가 점차 지리적 공간으로서의 의미에 서 관계의 의미로 변해갔던 것이다. 실제 바클레이 보고서(Barclay, 1982 para. 13.6)에서도 “우리는 지역사회를 혈연, 공통의 이해, 지리적 근접성, 친교, 직업, 또는 서비스의 제공과 이용, 또는 이러한 것들의 조합에 의해 사람들이 연결되는 비공식적 관계에 의한 하나의 또는 다수의 네트워크로 정의한다”고 밝히고 있으며 이에 따라 사회서비스의 책임은 반드시 공공에 만 있지 않으며 사회적 돌봄도 비공식적인 지역사회의 돌봄과 공식적 공공 서비스의 돌봄을 모두 포괄한다고 규정하고 있다. 대처 정부의 지역사회 보 호 개혁을 권고했던 그리피스 보고서(Griffiths, 1988 para. 30)에서도 “만 약 지역사회 보호가 어떤 것을 의미한다면 그것은 책임을 개인과 그 개인 의 수발자에 가능한 가깝게 부여하는 것이다”라고 정의하고 있다.

마스랜드(Marsland, 1996)는 이러한 지역사회 보호가 국가 복지로 인한 의존 강화를 막을 수 있는 대안이라고 주장한다. 국가 복지서비스는 스스로 도울 수 없는 소수에게만 국한시키고 개인과 가족과 지역사회의 적극적이고 책임 있는 참여를 촉진시킴으로써 의존성의 뿌리를 제거할 수 있다는 것이 다. 따라서 지역사회 보호는 지역주의(localism), 자원봉사주의(valuntarism)적 특성을 지니며 자기신뢰와 가족의 책임의식을 바탕으로 국가의 과도한 주도권에 도전할 수 있다고 역설한다. 지역사회 보호와 함께 발달한 지역사회 사회복지실 천(community social work)에서도 가족과 지역사회가 돌봄을 제공할 수 있다 는 능력이 있다는 믿음을 공유하고 있다고 설명하고 있다(Butcher, 1986).

이러한 지역사회 보호 담론은 한편으로는 국가중심적이고 전문가 중심적

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인, 즉 공급자중심적인 담론에서 보다 이용자중심적인 담론으로의 이동을 뜻하는 것이기도 하였다. 즉 공급자와 이용자가 기존 일방적인 관계에서 보 다 협력적인 관계로 변화하는 것을 뜻하는 것이며, 이는 또한 기존에 중앙 집중적이고 경직된 상태에서 보다 이용자에게 반응적이고 유연하게 되기 위해서 분권화되고 참여적인 모델로 변화하는 것을 의미한다는 것이다 (Butcher, 1986). 따라서 집합주의적 입장에서도 보다 참여적이고 민주주 의적인 대안으로 이해하기도 하였다(Dalley, 1996). 하지만 그와 동시에 강 조되었던 것은 지역사회가 스스로의 문제와 욕구를 스스로 해결할 수 있는 능력과 자원을 가지고 있는 존재라는 인식이었다. 따라서 지역사회 보호는 관료주의와 전문가주의의 대안으로서 비공식 부문과 비영리 조직들을 강화 시키고 국가의 개입은 축소시키되 보다 효과적으로 만드는 접근 방식으로 이해되었다(Hadley, 1981).

따라서 많은 지역사회 보호에 대한 실증연구에서 이용자들이 기존 방식 에 비하여 지역사회 내에서 서비스를 제공받은 집단이 보다 덜 병원을 찾 게 되고, (정신질환) 증상이 완화되며, 사회통합이나 삶의 만족감이 더 높 아진다는 것을 보여주고 있다(Rushton, 1990). 하지만 비판적인 입장에서 는 결국 지역사회 보호는 이들에 대한 국가 책임을 방기하고 가족에게 부 담을 주는 결과를 빚고 있다고 주장한다. 굿윈(Goodwin, 1989)은 지역사 회 보호라는 것은 애초부터 정신질환자들을 위한 양질의 서비스를 위해서 추진되었다기보다는 늘어나는 욕구를 감당하지 못한 시설보호의 위기에서 비롯되었고 때문에 지역사회에 대한 제대로 된 지원 대책이 마련되지도 못 한 채 그 책임이 전가된 것이라고 지적한다. 스컬(Scull, 1986)은 일부 과 도한 수용에 의한 피해는 줄었지만 지역사회 보호로의 이전으로 인해 이를 감당하지 못한 가족들이 이사 가거나, 이혼하거나, 가족을 방치하는 결과가 일부 나타났으며 그것이 길거리를 떠도는 정신질환자들이 증가하는 현상으 로 나타났다고 지적한다. 또한 란간(Langan, 1990)은 90년대 지역사회 보 호 개혁 역시 서비스의 질 향상보다는 국가 책임 축소의 성격이 더욱 강하 다고 비판한다.

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간주하게 되는 것을 의미한다.

이러한 전통적 가족주의의 도덕이 범죄, 교육, 한부모 가족 등의 사회문 제를 해결할 수 있는 해법으로 강조되는 가운데 달레이(Dalley, 1996)는 이것을 소유적 개인주의(possessive individualism)이라고 규정한다. 의식의 독립적 중심으로 간주되는 개인, 자기 결정권, 프라이버시, 간섭으로부터의 자유에 기초한 이 소유적 개인주의에서 강조되는 것은 가족이며 결국 그 개인이란 아내와 자녀를 소유하고 가장으로서 이끄는 남성을 의미하는 것 이라고 주장한다. 이러한 개념을 기초로 특히 국가로부터의 개인과 가족의 자율성과 프라이버시를 강조되고 있으며, 이를 전제로 가족은 생산과 재생 산, 소비간의 전통적인 역할 분담을 통하여 부를 축적하고 자녀에게 이를 물려주는 자본주의의 가장 기초적인 단위가 된다고 설명한다.

3. 역량강화(empowerment) 담론

시봄 보고서 이후에 이루어진 사회서비스국을 중심으로 한 공공 사회서 비스의 성립이 한편으로는 공급자중심 사회서비스 제도의 확립을 의미했으 므로, 결국 사회복지사가 이용자를 위해 최선을 판단할 수 있고 이에 독점 적인 권위가 주어지는 관료-전문가주의 모델에 대한 비판으로 이용자의 역 량강화 담론이 대두되기 시작하였다. 그 핵심은 서비스가 개별적인 욕구에 대응할 수 있도록 보다 유연해져야 하며 보다 개개인들의 목소리가 서비스 공급에 반영되어야 한다는 것이었지만 좌우 입장에 따라 접근 방법에는 차 이가 있었다(John Harris, 1999). 즉, 보다 개인주의적 입장을 가지고 있는 우파에서는 국가독점이 아닌 다양한 공급자간의 경쟁 속에서 이용자는 소 비자로서 선택권을 행사하는 소비자주의적(consumerist)인 접근을 채택하였 고, 집합주의적인 입장에서는 그 보다는 서비스 전달과정에서 이용자의 참 여를 통해 목소리를 반영하는 참여민주주의(participatory democracy)적인 접근을 주창하였다. 다시 말해 역량강화 담론은 하나의 단일한 입장으로 이 루어진 것이 아니며 이 두 가지 서로 다른 접근은 서로 대립적이기도 해서,

Ⅲ‧ 이 용 자 중 심 사 회 서 비 스 에 대 한 관 점 및 영 국 사 례 분 석

이를 엄격히 구분할 필요가 있는 것이다. 그러면 이를 순서대로 살펴보도록 하겠다.

가. 소비자주의적 역량강화

소비자주의는 기본적으로 국가중심의 사회서비스 공급은 공급자중심으로 개개인의 차이와 욕구를 무시하고 이루어진다는 점을 비판하면서 상업 시 장과 같은 경쟁과 선택의 원리를 사회서비스에 도입하여 소비자로서의 선 택권을 행사하고 공급자간의 경쟁을 통해서 보다 질좋은 다양한 서비스가 개발될 수 있다는 믿음에 기초하고 있다. 이와 같은 관점은 90년대 보수당 정부의 시장화 개혁의 기반이 되었던 그리피스 보고서(Griffiths, 1988)에 잘 나타나 있다. 즉, 국가 독점 구조를 깨고 공급자의 다양화를 통해 선택 과 유연성, 혁신과 경쟁을 촉진시킴으로써 소비자에게 더 많은 이득을 가져 다준다는 것이다.

이는 다시 말해 공급자에게서 소비자에게로 권력이 재배분되는 것을 의 미하는 것이기도 하였다(McGrath & Grant, 1992). 기존 공급자중심 구조 에서 이용자는 주는 서비스를 받기만 하는 피동적인 존재였지만 이와 같은 경쟁 구도에서 이용자는 선택권을 행사하는 적극적인 소비자가 되는 것이 다. 이러한 관계를 통하여 공급자는 한편으로 서비스의 질에 대해서 또 다 른 한편으로 서비스의 보다 효율적인 운영에 대해서 책임을 지면서 보다 소비자를 중심으로 생각하게 된다는 것이다(Jordan & Jones, 1995). 그러 한 측면에서 경영학적 접근은 소비자주의와 동전의 양면을 이루었다. 신공 공관리(New Public Management, NPM)로 지칭되는 이러한 흐름은 기존 경직된 관료주의적 접근에서 벗어나 경쟁적인 환경에 맞게 보다 혁신적이 고 효율성을 강조하는 경영학적 기법을 적극적으로 도입하는 것으로 나타 났다(Beresford & Croft, 2004; Hunter, 1993).

하지만 반면에 이러한 흐름은 앞서 살펴본 지역사회 보호 흐름과 같은 맥락에서 이해되기도 하였다. 허드슨(Hudson, 1990)은 80년대 이후 도덕

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과 문화를 국가복지와 연관시키는 흐름은 복지를 축소시키려는 흐름으로 나타났으며 국가독점을 비판하면서 개인의 자유와 선택권을 주장하는 ‘경영 적 문화’는 가족의 책임을 강조하는 ‘전통적 가치’와 이를 기반으로 도덕의 회복을 주장하면서 제기된 ‘의존 문화’ 담론은 같은 맥락에서 제기되었다고 설명한다. 노스(North, 1993)는 또한 이러한 소비자주의 담론이 이용자를 시민이 아닌 탐욕적인 소비자로서 개념화시키면서 사회서비스를 시민적 권 리가 아닌 특권으로 규정하는 경향이 있으며 이로서 자원을 적절하게 배분

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