사회서비스사업의 이용자중심적 요소

가. 사회서비스 바우처사업의 도입 배경 및 목적

최근 우리사회는 저출산과 고령화, 여성의 경제활동 증가, 가족구성의 변 화 등으로 가족 및 친지 등을 통한 비공식적 돌봄체계 내에서의 돌봄 제공 이 한계에 이르고 있다. 이러한 상황에서 기존 복지제도는 빈곤층 대상, 현 금급여 위주의 복지제도였기에, 증대된 다양한 사회서비스에 대한 요구에 대응할 수 있는 기반이 취약한 실정이었다. 더불어 특정기관에 국고보조금 을 지원하여 지역 내에서 사회서비스를 제공하도록 하는 기존 공급자중심 사회서비스 전달방식은 서비스 수요가 있더라도 보조금을 통한 서비스 제 공기관이 없는 지역은 만성적인 서비스 부족 현상을 보이며, 서비스 이용과 정에서의 수요자의 참여와 자기 결정권이 배제될 가능성, 서비스에 대한 모 니터링 및 질 관리의 어려움 등의 한계를 지니고 있었다.

이러한 시대적 요구와 기존 사회서비스 전달방식의 한계에 대응하기 위 하여 보건복지부는 사회서비스 시장형성, 사회서비스 품질제고, 사회서비스 확충을 통한 좋은 일자리 창출, 개인의 능력 함양 및 기회보장, 국민 삶의 질 향상을 목표로 사회서비스 확충 문제를 해결하고자 하였다(사회서비스바 우처 홈페이지 http://www.socialservice.or.kr). 이 과정에서 수요자의 선 택권 보장과 서비스 공급기관의 건전한 자발적 경쟁을 촉발하는 매개체로

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바우처를 통한 서비스 제공방식을 도입하였다.

결론적으로 바우처 제도 도입의 목표는 수요 측면에서는 개인의 서비스 선택권 강화와 효용 증대, 공급 측면에서는 공급 및 공급자의 확대를 유도 함으로써 공급자 간의 경쟁 제고와 이를 통한 질적 개선 및 효율성 제고라 는 효과, 수요 창출에 의한 공급 증대로 일자리 증대 효과를 얻는 것이라 하겠다(김종해, 2007).

나. 사회서비스 바우처사업 관련 이용자중심 개념 검토

국내에서 시행되고 있는 사회서비스 바우처사업을 이용자 측면에서 고찰 한 내용을 살펴보면, 이용자가 서비스를 제공하는 기관을 선택할 수 있는 가, 서비스 종류나 내용을 선택할 수 있는가, 또한 이용자가 이러한 선택이 가능하도록 얼마나 정보를 알고 있는가, 서비스 비용의 부담이 얼마나 되는 가 등이다. 요약하면, 서비스제공기관과 서비스에 대한 이용자의 선택권, 정 보의 접근성 등으로 이용자중심의 개념이 요약될 수 있다.

현재 시행되고 있는 사회서비스 바우처사업과 관련된 이용자중심 개념에 서의 논의들을 긍정적인 측면과 부정적인 측면으로 구분하여 구체적으로 살펴보고자 한다.

1) 긍정적 측면

사회서비스가 바우처로 제공되고 이것이 제도화되면서 가장 주목받았던 부분은 이용자들의 선택권이 강화된다는 것이었다. 실제 노인돌보미바우처 의 정책집행 과정을 분석한 사례연구(양난주, 2009)에서, 이용자는 서비스 시간과 종류, 서비스에 대한 본인의 욕구를 행사할 수 있었으며 돌보미와 제공기관을 변경하는 일을 보장받고 있음을 확인하고 있다. 더불어 수요자 지원방식의 바우처제도에서 돌보미의 수익과 제공기관의 수익에 직접적인 영향을 미치는 이용자 선택권의 보장은 이용자의 권한을 강화하였고, 강화

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된 이용자의 권한은 이용자에게 혜택이 되는 방향으로 서비스의 내용과 질 을 이동시켰다고 제시하였다(양난주, 2009). 장애인활동보조서비스 제도 분 석을 통하여 개선방안을 모색한 이동영(2010)의 연구에서도, 바우처 방식은 이용자에게 소비자로서의 가치와 기관 및 서비스에 대한 선택권을 부여한 다는 측면에서 의미가 있으며, 서비스제공기관에게 시민사회의 성숙 및 경 쟁을 통한 서비스의 질 향상, 운영관리의 효율화 등을 유발시키는 긍정적인 측면이 있음을 밝히고 있다. 또한 선별적으로 공급자를 제한하여 서비스 이 용자가 최적의 공급자를 선택할 수 있는 기회를 제공하는 긍정적 측면을 지닌다(김진, 2007)는 의견도 존재한다.

두 번째 긍정적 측면은, 이용자의 선택을 가능하게 하는 다수의 공급자 가 발생하였다는 것이다. 신창환과 강상경(2010)은 지역사회서비스투자사업 의 지역개발형 사업에서 가장 많은 영역을 차지하고 있는 ADHD아동 조기 개입서비스사업에 참여하고 있는 공급기관에 대한 설문조사와 인터뷰를 통 하여 국내의 바우처형 서비스 공급이 실제 어떻게 작동하고 있는지를 Cave(2001)의 바우처 작동기제 분석틀을 이용하여 살펴보았다. 그 결과 민 간영역에서 서비스를 제공하고 있던 영리 기관들이 바우처 사업에 참여함 으로써 '다수의 공급자 존재'라는 소비자 선택의 첫 번째 조건을 충족하고 있는 것으로 나타났다. 또한 지역 특성상 서비스를 이용하지 못하였던 지역 의 대상자들도 서비스를 이용할 수 있게 되어 긍정적인 변화가 일정정도 발생하였음을 확인하였다.

셋째로, 사회서비스 바우처사업으로 인하여 취약계층의 사회서비스에 대 한 기본 욕구를 보장해줌(김진, 2007)과 동시에, 대상자 기준이 확대되었고 이로 인한 접근성이 증대되었다는 것(배화숙, 2007)이다. 서비스 제공 대상 자를 선정하는 기준으로서 도시근로자 가구 평균소득 혹은 전국 가구의 평 균소득을 기준으로 사용하였다는 것은 빈곤의 상대적 개념을 사용하여 대 상자의 범위를 확대한다고 평가할 수 있다. 또한 바우처제도의 영향을 받는 대상자를 확대하는 과정을 통해 수요자 선택권을 강화하고 사회복지서비스 에 대한 접근성이 취약한 대상자들을 서비스 이용가능자로서 포함시킨 것

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은 매우 의미 있는 결과라 할 수 있다(배화숙, 2007).

2) 부정적 측면

이용자중심 관점으로 볼 때, 사회서비스 바우처사업의 부정적 영향에 관 한 주장들은 대체로 이용자 선택권의 제약 측면에서 다루어지고 있다. 양난 주(2009)의 연구에서는 노인돌보미바우처 정책집행분석 사례연구로 서울의 한 구를 중심으로 심층인터뷰와 참여관찰을 통해 일선 집행 현장에서 바우 처 논리인 소비자 선택과 제공자 경쟁이 실현되는지 여부와 그 양상을 분 석하였다. 이 연구에서는 이용자의 선택권은 크게 제공기관에 대한 선택과 서비스에 대한 선택으로 구분하였다. 그리고 서비스에 대한 선택에는 서비 스 시간과 서비스의 종류를 선택하는 것을 포함하여 돌보미를 교체할 수 있는 권리, 이의를 제기할 권리가 포함하였다. 이 연구에서 노인돌보미바우 처는 이용자에게 제공기관에 대한 정보가 제공되고 이용자의 선택을 강화 하는 방향으로 정책이 집행되기보다 이용자의 정보가 제공기관에 제공되어 제공기관에 의한 이용자의 선택이 이루어지는 방식으로 선택이 역방향으로 이루어졌음을 나타냈다. 즉, 바우처 정책논리에서 전제하는 이용자의 기관 선택의 기회는 구조적으로 배제되고 있음을 보여준다. 이러한 정보의 비대 칭으로 인한 이용자 선택권 제한의 문제와 관련하여, 현재 한국사회서비스 관리원에서 서비스 공급기관에 관한 정보를 제공하고 있지만 여기서 제공 되는 정보는 대부분 공급기관에 대한 일반적 시설현황에 관한 정보에 그치 고 있어 서비스 질과 관련한 이용 가능한 정보를 이용자가 직접 파악하는 데는 현실적으로 서비스 속성 상 불가능함을 지적하고 있다(신창환, 강상경, 2010).

이용자의 선택권이 제한되는 두 번째 요인은 서비스 공급자의 부족 문제 이다. 서비스 제공 인력을 포함하여 공급 기관이 충분하지 않을 때는 서비 스 이용자의 권리 향상이라는 것이 의미가 없게 됨이 몇몇 연구들(김종해, 2007; 배화숙, 2007 등)에서 주장되고 있다. 특히 대상자가 적은 농어촌지

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역은 수요의 부족으로 공급기관이 형성되지 않으며, 일부 영리기관에서는 농‧산‧어촌 등 거리가 멀어 서비스 수행이 어려운 지역에 대한 서비스를 꺼리는 현상도 발생하고 있다고 보고되고 있다(김기룡, 2009; 배화숙, 2007;

이동영, 2010; 최옥채, 2008). 또한 공급자와 관련하여, 서비스 이용자를 유 치하기 위한 제공기관들의 경쟁은 일어나지 않았으며, 이로 인하여 소비자 주권이 제한되고 서비스의 품질이 확보되지 못하는 부작용도 발생했음이 나타났다(신창환‧강상경, 2010; 양난주, 2009). 또한 전문적 지식과 경험을 요하는 서비스 제공인력이 서비스 품질을 좌우하는 서비스의 경우, 이용자 의 욕구에 따라 서비스가 결정되는 것이 아니라 공급에 따라 서비스가 결 정됨으로써 선택권이 실질적으로 제한되는 현상도 발생하게 된다(신창환, 강상경, 2010).

두 번째로 사회서비스 바우처사업의 비용지불과 운용방식 자체의 문제점 을 제기하는 주장도 존재한다. 배화숙(2007)은 사회서비스 바우처사업이 서 비스 행위당(시간당) 비용으로 지불하는 방식이며, 본인부담제를 도입하고 있으나 대부분의 비용을 제 3자가 지불하는 운용방식이 미칠 수 있는 문제 가 사회복지서비스가 필요한 대상자에게 통합적이고 연속성 있는 서비스가

두 번째로 사회서비스 바우처사업의 비용지불과 운용방식 자체의 문제점 을 제기하는 주장도 존재한다. 배화숙(2007)은 사회서비스 바우처사업이 서 비스 행위당(시간당) 비용으로 지불하는 방식이며, 본인부담제를 도입하고 있으나 대부분의 비용을 제 3자가 지불하는 운용방식이 미칠 수 있는 문제 가 사회복지서비스가 필요한 대상자에게 통합적이고 연속성 있는 서비스가