외국교육기관 및 외국인학교 유치와 운영에 있어서 문제점: 면담조사 결과를 바탕으로

정부는 해외 우수 교육 프로그램 및 교육기관 도입을 위해 재정 지원에서 규제 완 화까지 다양한 정책들을 시행해오고 있다. 앞서 언급하였듯이, 외국교육기관의 입학 자격완화나 경자청의 초기 설립비용 지원 등과 같은 각종 인센티브 제공으로 인해 현재 운영 중인 해외 교육기관들이 유치된 것이다. 그러나 당초 유치 기관들의 예상 과 달리 유치 성과는 미진한 수준이다. 유치추진단과 학교 간의 MOU 체결 이후 설 립이 결렬되는 경우가 종종 발생하였으며 정보 부족으로 인해 해외 우수 교육기관 들이 한국에 그다지 큰 관심을 보이고 있지 않은 상황이다. 유치 이후에도 운영과정 에서 여러 가지 제약이 따르고 있는 것으로 나타났다. 이는 유치 당사자뿐 아니라 교육 프로그램을 수요하는 학생들과 이를 제공하는 학교들에게도 인센티브가 낮아 질 수밖에 없는 결과를 발생시킨다. 이번 장에서는 이러한 문제점들 중에서 해결되 어야 하는 사항들을 중점적으로 자세히 살펴보고자 한다. 특히 우리나라에 유치된 외국교육기관과 외국인학교, 유치 추진 관계자들을 직접 방문하여 유치 및 설립에서 운영까지 발생하는 애로사항들을 정리하였다.

(1) 유치 및 설립 과정에서의 비효율성

1) 정부 부처 간 커뮤니케이션 및 중앙 체재의 부재

경제자유구역이나 제주국제자유도시 내의 실무 부서와 지방자치단체, 교육과학기 술부와 지식경제부 등 7개의 정부기관이 공동으로 사업을 진행하는 과정에서 정부 간 이견이 발생하거나 커뮤니케이션 문제 등으로 인해 설립과정에서 효율성이 낮을 뿐 아니라 관련 규제완화를 위한 개정도 늦춰지고 있다. 통일된 하나의 중앙 컨트롤 체제가 없다보니 각 지방자치단체에서 유치 사업을 남발하여 예산을 낭비하고 있다 는 지적이 나오고 있으며 사업 진행과정에서도 정책의 방향성이 부재하여 혼선이 발생하였다.

실제 면담 조사에 응한 대부분의 경제자유구역과 제주영어교육도시 내의 학교들 은 이러한 정부 간의 이견이나 커뮤니케이션의 부족, 그리고 중앙 컨트롤 타워의 부 재 등으로 인해 설립 승인과 개교 과정에서 예산과 시간의 낭비가 심각하다고 지적 하였다. 또한 중앙정부에 제출한 설립 관련 서류가 커뮤니케이션 부족으로 반려되는 상황이 계속 발생하면서 한 경제자유구역에서는 이와 관련한 비용을 한 해 70억 가 량 낭비한 것으로 조사되었다.¹⁹⁾

또한 제주영어교육도시의 NLCS 등과 같이 국내 법인이 운영을 맡은 경우를 제외 하고는 외국 교육법인 자체가 설립 과정에서 업무 협의를 해야 하는데 매번 처리해 야할 많은 사안들을 각기 다른 정부부처와 논의하게 되면서 행정적인 비용이 발생 하는 것으로 나타났다. 이뿐 아니라 관련 정부 부처 간의 실제 상하관계가 존재하여 학교 운영 주체들이 세부 사항을 승인 받는 과정에서 이러한 보이지 않는 역학 관계 를 고려해야 하는 복잡한 상황을 거쳐야 한다는 점이 제약으로 나타났다.

2) 설립 승인 과정 복잡 및 체계화 미흡

조사한 대부분의 학교들이 설립과정에서 겪었던 애로사항 중 하나는 설립 심사 과정에서의 관련 서류 작성이 매우 복잡하고 심사 기준에서도 문화적 차이가 존재 하여 이 과정에서 어려움이 발생한 것으로 나타났다. 실례로 방문했던 한 외국교육 기관의 경우 요구하는 관련 서류와 승인 심사과정이 까다로워 승인까지 2년이 걸렸 다고 하며, 비영리라는 것을 증명하는 서류를 제출하라는 정부의 입장을 수용하기 힘들었던 경우가 있었다고 한다.

관련 시행령은 승인신청 이후 개교 시까지 구체적인 기간을 명시하고 있으나, 학 교 개교까지의 구체적인 시간을 담보하고 있지 못한 상황이다. 실제 한 초중고 외국 교육기관의 경우 이전에 학교설립 준비에 많은 부분을 투자한 후 승인을 받지 못해 엄청난 손실을 입었던 경우가 있어 승인 전까지는 개교를 위한 준비를 하기가 어려 운 점이 있다고 한다. 이와 관련하여 교과부에서 설립과정 간소화를 위한 작업을 추

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진 중이지만 아직까지 학교 운영자 입장에서 어려운 점들이 많이 발생한다. 특히 정 부 기관에서 승인 심사를 위해 필요한 서류 준비 과정에서 협의와 상담이 가능한 전 문인력 부족이 심각하다는 지적이 나왔다.

(2) 설립 초기 재정적 안정성 확보 부족

정부와 학교 운영자 입장에서 한국으로의 교육기관 진출 여부를 결정할 때 장기 적으로 지속적인 재정상태가 중요하기 때문에 그 과정에서 관련된 자금조달의 문제 가 발생한다. 실제 정부의 학교 설립 허가를 위한 심사 과정에서의 교과부 평가결과, 가장 큰 문제로 지목되었던 것이 자금조달이었던 것으로 알려져 있다. 학교 측에서 도 또한 초기에 자연스럽게 발생하는 적자 외에 장기적으로 재정적인 안정성을 확 보하는 것이 가장 중요하게 취급되고 있지만 사실상 이를 확보할 방안이 마련되어 있지 않다.

1) 영리법인 설립허용 및 결산상 잉여금 타 회계전출 불가

교육기관의 설립 및 운영을 담당하는 법인은 영리와 비영리법인으로 나누어진다.

비영리 법인의 경우 개념상 법인회계에서 발생한 수익을 학교회계에 다시 재투자해 야 하지만 영리법인의 경우 합명, 합자, 주식유한회사 등 상법상 회사로 설립되어 결산상 잉여금을 배당 등의 형식으로 배분할 수 있다.²⁰⁾ 현재 외국인학교와 경제자 유구역에 설립되는 외국교육기관들은 모두 비영리 외국학교 법인에 의해서만 설립 될 수 있다.

제주영어교육도시와 같은 경우 지난 2009년 제주특별자치도특별법 3단계 제도개 선안을 통해 비영리법인뿐 아니라 영리법인도 학교설립을 할 수 있도록 하였다.²¹⁾ 20) 곽영애(2000), 학교법인의 회계특성과 신용평가지표, Nice credit Special Report

21) 제주특별자치도법 3단계 개정을 통해 영리법인 학교 설립 허용과 더불어 학사운영에 지장이 없는 범위 내에서 회계법인의 감사 후 송금을 허용하고 송금 규모에 대한 비율 제한 등의 보 안 장치를 마련하여 송금을 허용하는 방안이 제시되었다(우수 외국 교육기관의 전략적 유치 방안).

하지만 타회계전출 문제²²⁾ 관련 일부 반대의견으로 법적으로 허용이 되어있지 않은 상황이다. 영리법인의 특성상 이는 학교회계에서 수익이 난 부분이 법인 회계로 갈 수가 없어서 학교에만 수익이전이 가능해져 버리는 상황이 되기 때문에 투자자 입 장에서 불리한 규제이다.

2) 비영리 학교법인 자금조달 문제

대부분의 비영리 기관들을 유치할 경우에는 과실 송금 문제는 해당사항이 되지 않는다. 실제로 싱가포르나 홍콩의 경우도 비영리 법인에 대해 과실송금이 허가되어 있지 않다. 장기적으로는 타회계전출에 대한 규제가 완화되더라도 외국교육기관들 이 이득을 가져갈 수 있는 방법들이 있다. 현재 대표적으로 이용되고 있는 방법은 로열티 지급이다. 대부분의 비영리 법인들이 한국에 진출할 때 교육 프로그램을 제 공하면서 이에 해당하는 로열티를 받아가고 나머지 초기 투자와 정부와의 업무 협 의와 관련해서는 제3자 혹은 JDC와 같은 유치 담당 지자체들이 직접 투자를 맡도 록 하는 방식을 선호하는 상황인 것이다.²³⁾ 하지만 금융위기 이후 프로젝트 파이낸 싱이 크게 위축되어 있으며 투자자 입장에서는 초기 설립비용과 운영과정에서 발생 하는 비용에 대해 투자한 자금을 실질적으로 회수할 수 있는 방안이 제대로 마련되 어있지 않기 때문에 자금조달이 어려워진다. 제주영어교육도시의 경우 3개의 시범 학교들에 한해 초기 투자비용을 지원해주지만 나머지 유치 학교들의 경우 투자자를 찾아야 한다. 실제 다른 기업들에게 투자유치 활동을 했었지만 투자자들 입장에서는 향후 수익성 문제에 대해 신중하게 접근하는 입장이기 때문에 대부분 관망하고 있 는 상황이다.

22) 일반적으로 과실송금허용이라는 용어로 자주 인용되고 있다.

23) 실제 경제자유구역청이나 제주영어교육도시 유치추진 관계자들은 BLT 방식의 운영을 계획 해왔는데 이는 민간이 자금을 들여 학교ㆍ도로 등 사회기반시설(SOC)을 건설(build)하고, 완 공 이후 소유권은 정부로 이전(transfer)하되, 정부는 민간사업자에게 임대료(lease)를 지불하 여 투자비를 회수할 수 있도록 한 공공사업 진행방식을 말한다. 2005년 1월 정부가 학교와 군부대 시설 등의 신축, 증ㆍ개축을 위한 재정 부족을 해결하기 위해 도입했다. 그러나 2008 년 이후 경기불황으로 자금난을 겪고 있는 금융회사들이 BTL에 대한 투자를 중단하면서 신 축 예정이었던 전국의 민자유치형 학교 건설이 전면적으로 중단되는 상태에 직면했다.

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(3) 교육서비스 수요자들을 위한 인센티브 부족

1) 내국인 유학 수요를 위한 인센티브 부족

① 외국인 교육기관의 내국인 입학 비율 문제

외국인 교육기관의 내국인 입학 비율 확대 방안의 실효성이 떨어지는 것으로 나 타났다.²⁴⁾ 현재 30%에서 50%까지의 내국인 정원 확대 방안은 교육감의 재량에 의 해 결정될 수 있다. 하지만 부정적인 여론과 결정으로 발생될 수 있는 문제에 대한 소지를 피하고자 20% 만큼의 정원 확대를 교육감의 재량에 의해 결정하는 것은 제 도적인 문제가 있다. 이 때문에 외국인 유학생 유치를 통한 시장 확대까지 학교 운 영이 어느 정도 자리를 잡고 졸업생들의 성과가 홍보되기 시작할 때까지 약 5년간 은 현재 직접적으로 존재하는 수요자들에 한하여 운영이 되어야 한다고 학교관계자 들이 지적했다.²⁵⁾ 또한 경제자유구청안의 허용 여부만을 고려했을 때 제주도는 100% 내국인 입학을 허용했음에도 불구하고, 인천이나 대구경제자유구역청의 경우 에는 50% 허용이 불가하다는 것은 형평성 문제의 소지가 있다. 따라서 수요․공급 의 관점에서 정원 확대는 정부 주도로 다시 제고해야 할 문제이다.

② (내국인 학생들의) 학제 통합의 문제

제주영어교육도시의 경우 사업 자체 시행목적이 다른 경제자유구역과는 달리 외 국기업들을 위한 정주환경 제공이 아니라 내국인 유학수요와 글로벌 인재 양성에 초점이 맞추어져 있다. 그렇기 때문에 조기유학생들이 이 지역에서 학교를 다니다가 일반 학교로의 편입이 가능한 제도가 마련되어야 하는데 이와 관련한 제도가 마련 되어 있지 않다. 특히 현재 국내 국공립 초중고교에서 통합정보시스템으로 운영되고 있는 NEIS 시스템과 제주영어교육도시에 위치한 학교들의 학제가 통합되어있지 않

24) 기존 대부분의 학교 운영상 국내학생 입학 허용 확대를 승인하지 않으면 학교가 운영이 되지 못하는 실정이다. 현재 대구국제학교의 경우 내국인이 174명 정도 되는데 220명 정도 되어야 안정적인 운영이 가능하다고 판단하고 있다.

25) 실제 개교한 학교에 내국인들을 중심으로 경쟁률이 매우 높은 것으로 나타났지만 학교 질 관 리상 어느 정도의 수학능력과 언어실력을 요구하고 있어 재학생들이 적은 것으로 나타났다.