가. 전달체계 환경
⑴ 사회적 지리적 특성
영국은 유럽대륙의 서북쪽에 자리 잡고 있으며, 영국해협과 북해를 사이에 두고 유럽대 륙과 떨어져 있다. 인접국가로 남쪽에 프랑스, 동쪽에 네덜란드 덴마크가 있다. 영국을 이루는 섬 중 가장 큰 그레이트브리튼은 섬의 거의 2/3을 차지하는 남쪽의 잉글랜드(13만 440㎢)와 섬의 1/3에 해당하는 북쪽의 스코틀랜드(7만 8,770㎢) 그리고 서쪽의 웨일스(2만 760㎢)로 이루어져 있다. 얼스터라고도 불리는 북아일랜드는 면적이 약 1만 4,120㎢이며, 아일랜드 섬의 북부에 위치한다. 영국은 또한 수많은 작은 섬들과 3,080㎢에 달하는 내륙 수자원을 포함한다. 국토면적은 244,101㎢, 인구는 약 6,000만 명, 인구밀도는 약 242.4명 /㎢이다.
⑵ 정부구성 및 특성
1979년 집권한 보수당 대처정부는 강력한 정치력을 바탕으로 작고 강한 정부 라는 모토 아래 신자유주의 정책을 추진하였다. 대처정부의 이러한 정책적 처방은 과거의 경제위기에 대한 대응으로 해석할 수 있다. 영국의 정치체제는 의원내각제로서 집권정당의 내각을 통하 여 입법부 및 행정부의 기능을 통합하고 있다. 따라서 입법부가 행정부의 정책을 강력히 지원할 수 있는 제도적인 특징을 가지고 있다. 1988년의 Next Steps의 프로그램의 하나로 서 정책기능과 서비스전달의 집행기능을 분리하기 위한 책임운영기관이 도입되었다.
영국의 정부조직법은 명문화된 형태로 마련되어 있지 않기 때문에 각 부처 내의 조직변 경은 원칙적으로 해당부처의 권한으로서 각 부처는 단독으로 내부 행정권한과 하부부서의 기능을 조정할 수 있다.
1991년 ‘품질경쟁(Competing for Quality)’이라는 백서를 발간하여 경쟁과 민간참여를 공공서비스에 도입하였다. 1997년 집권한 노동당의 블레어정부는 정부현대화를 내걸고 e-Government 구축, 공공서비스의 대응성과 품질제고, 일선(front-line)강화 등을 강조 하였다. 1979년 보수당 정부에서 시작된 복지개혁은 복지와 고용의 연계 및 복지의존의 감소라는 기조하에 1997년 집권한 노동당 정부에 그대로 계승된다.
영국은 비광역지역과 광역지역 그리고 런던지역의 지방행정체계가 다르기 때문에 하나의 형태로 명확하게 파악하기 힘들다. 영국은 도(county), 군(district), 구(borough), 복합시 (unitary council) 그리고 런던특별시(City of London)의 5가지 지자체로 구성되어 있다.
영국의 지방정부의 체계는 [그림 4-1]과 같다. 지방정부 행정체계는 단층제(대도시군)와 2층제(비대도시군)로 구분되어 있으며, 잉글랜드를 제외한 전 지역은 단층제를 채택하고 있다.
비광역 지역 non-metropolitan
광역시 지역
(metropolitan area) 런던
주(county) 통합지방의회 런던자치구의회
구(district) 구(district) 런던시
구빈구(parish)
[그림 4-1] 영국 지방정부의 체계
자료: 이명훈(2009)에서 재인용.
영국의 행정구역은 32개의 런던특별시의회(Borough of Council), 36개의 대도시 구의회 (District Council), 1개의 런던시(City of London), 기타 47개의 지방의회(Non-Metropolitan)로 구성되어 있다. 영국은 외형적인 측면에서는 지방자치를 실시하고 있지만, 중앙정부가 지방정 부의 행정 및 재정적인 측면을 강력하게 통제하는 중앙집권국가의 형태라고 말할 수 있다.
재정적인 측면에서 영국의 지자체는 중앙정부에 종속되어 있는 형태이다. 중앙정부의 보조금은 지자체의 재정수입의 68%를 차지하고 있으며, 중앙정부는 정책의 통일성 등을
위해 보조금의 사용목적을 제한하고 보조금 집행계획서의 제출 및 승인 등을 통해 지자체 를 통제하고 있다. 영국의 경우 환경부 장관(부수상)이 지방정부에 대한 보조금지급 등을 담당하여 총괄적으로 관장하고 있다. 웨일스 스코틀랜드 및 북아일랜드는 중앙정부와 별 도로 연계를 가지고 있다.
영국의 지방정부의 기능은 정권에 따라 약간의 차이는 있지만, 대체로 ①교육, 개인복지 사회복지, 주택 등의 기초서비스(basic need service), ② 경찰, 소방, 소비자 보호 등의 보호서비스(protective service), ③도로의 건설 관리, 청소, 도시계획, 환경보호 등의 생활 쾌적 서비스(amenity service), ④도서관, 박물관, 레포츠 등의 생활편의 서비스(facilities service) 등을 제공하고 있다.
나. 주요 공공부조제도
영국의 사회보장급여는 사회보험, 사회부조, 보편급여로 구분된다. 사회보험은 보험료의 기부 자산조사 여부에 따라 기여형 급여(Contributory Benefit)와 비기여형 급여로 구분된 다. 사회부조와 보편급여는 비기여형 급여이다. 공공부조는 자산조사(means-test)를 통하여 제공되고, 소득지원(Income Support), 소득기초형 구직자 수당(Job-Seekers's Allowance : JSA), 가족소득공제(Family Credit/Working Families Tax Credit), 주거급여(Housing Benefit), 지방세금 공제(Council Tax Benefit), 사회기금(The Social Fund) 등이 포함되어 있다. 이하에서는 소득지원과 소득기초형 구직자 수당에 대해 알아본다.
⑴ 소득지원
소득지원은 저소득자들에게 최소한의 생활을 유지할 수 있도록 급여지급을 함으로써 안 전망 역할을 담당하고 있다. 소득지원은 자산조사를 통하여 일정한 수준 이하의 수입 자산 을 가진 18세 이상의 개인에게 지급된다. 재원은 중앙정부에서 100% 부담하고, 지급기한에 는 제한이 없다.
⑵ 소득기초형 구직자 수당
근로능력이 있는 저소득 실업자들은 1996년 10월부터 소득지원이 아닌 소득기초형 구직 자 수당을 지급받고 있다. 수급대상은 근로능력이 있는 자로서 18세 이상이며 연금수급 수령연령 이하(남성 65세 및 여성 60세 이하)로 근로활동을 하고 있지 않거나, 주당 평균근
로시간이 16시간 이하인 경우 수급 받을 수 있다. 소득기초형 구직자 급여는 급여수급의 조건을 만족하면 기간 제한 없이 지급되고, 자산기준은 소득지원과 동일하다.7)
다. 전달체계의 구성
영국의 사회복지전달체계의 특징은 사회복지 급여와 서비스를 집행하는 기관이 독립되 어 있으며, 중앙정부와 지방정부의 사회복지업무가 명확하게 분리되어 있다는 것이다.
⑴ 중앙정부
중앙정부는 공공부조제도의 기획 집행 등의 거의 모든 영역을 담당하고 있다. 즉, 중앙 정부는 공공부조를 위한 재원마련뿐만 아니라, 수급자의 선정 급여기준을 마련 운영하고 있다. 영국의 사회복지전달체계는 소득 보장적 성향이 있는 사회보장급여 사회복지서비스 담당조직으로 구분되어 있다.
2001년 6월에 설립된 노동연금부(Department for Work and Pensions)는 교육노동부 (Department for Education and Employment)의 노동부문과 사회보장부(Department of Social Security)를 통합한 것이다. 사회보장급여는 노동연금부의 지방사무소(Jobcentre plus office)를 통해 운영되고, 사회복지서비스는 지자체 사회복지서비스국(social services department)을 통해 제공된다. 지자체의 사회복지서비스국은 사회서비스법을 통해 1970년 에 설립되었고, 이에 따라 대인복지서비스는 공공부조에서 분화된 독자적인 전달체계를 갖추게 되었다. 공공부조는 중앙부처인 노동연금부에서 운영하고, 산하 책임기관(Executive Agencies)인 확대고용센터(Jobcentre plus)에서 일선집행업무를 담당하고 있다.
7) 소득기초형 수급자 수의 지속적인 감소추세 경향은 전반적으로 경제상태의 영향뿐만 아니라 제도의 성공 으로 평가되기도 한다.
⑵ 노동연금부
노동연금부의 주요 역할은 1) 아동, 취업자 및 실업자, 장애인, 돌봄노동자의 빈곤을 방 지하여 삶의 수준 제고에 기여하고, 2) 일하기를 원하는 국민이 노동을 할 수 있도록 도와주 어 경제적 생산성을 높이고, 사회복지에 대한 의존성을 줄이는 동시에, 3) 세금납부자 및 노동연금부의 도움이 필요한 사람들에게 맞춤형 서비스를 제공하는 것이다. 노동연금부 조직은 [그림 4-2]와 같다.
[그림 4-2] 영국 노동연금부 조직
자료: 강혜규 외(2008).
[그림 4-3] 노동연금부의 집행사무소 개요
자료: 이명훈(2009) 재인용.
노동연금부는 이러한 역할을 수행하기 위해 2개의 집행체계를 운영하고 있다. 하나는 확대고용센터로 실업수당, 장애급여, 수입지원, 고용 및 부양수당, 유족급여, 모성수당, 산업재해 급여, 사회기금 등을 집행하고 있다. 다른 하나는 연금서비스(Pension Service) 와 장애인 및 돌봄노동자서비스(Disability and Carers Service)로 구성된 연금, 장애인 및 돌봄노동자 서비스(Pension, Disability and Carers Service)이다. 연금서비스는 기초 연금과 연금크레딧(Pension Credit)을 지급하며, 이와 관련된 정보를 제공한다. 장애인 및 돌봄노동자 서비스는 장애인과 그들의 돌봄자에게 경제적 지원을 제공하고 있다.
이처럼 영국의 모든 공공부조 및 각종 사회보장급여 등의 사회복지급여는 노동연금부와 그 집행체계인 확대고용센터와 연금, 장애인 및 돌봄노동자 서비스의 각 지역사무소를 통 하여 운영되고 있다.
⑶ 지방정부
사회복지서비스는 주로 지방정부의 사회복지서비스부서(Social Services Department)를 통하여 제공된다. 1970년 지방정부 사회서비스법(Local Authority of Social Services act)이 제정됨에 따라, 지방정부에 사회서비스국(Local Authority Social Services Department)이 설립되었다. 이를 통하여, 여러 부서로 분산되었던 사회복지서비스 관련 업무들이 사회서비스 국으로 이관 통합되어 단일화된 사회복지서비스 전달체계가 마련되었다. 또한 지방정부 사회서비스법에 따라 각 지방정부는 사회서비스위원회를 설치하고, 그 위원회가 사회서비스 국장을 임명하게 된다.
라. 일선사무소의 기능과 특징
영국의 사회복지급여의 운영 및 전달을 책임지고 있는 사회복지전달체계의 일선사무소 는 확대고용센터이다. 확대고용센터는 일할 수 있는 사람에게는 일자리를, 일할 수 없는 사람에게는 지원서비스(work for those who can, and support for those who can not)를 제공하여, 모든 사람의 기회와 자립촉진이라는 정부의 목표를 이행하는 것을 목적으로 설 립되었다.
⑴ 확대고용센터의 기능
확대고용센터8)는 2002년 4월 당시 급여청(Benefit Agency)과 고용청(Employment Service)을 통합하여 설치되었다. 확대고용센터의 설치로 근로우선(work-first)윤리가 확 대되어, 근로가능연령을 대상으로 일할 수 있는 사람에게는 일자리를, 일할 수 없는 사람에 게는 지원서비스를 제공하는 것이 가능하게 되었다.
확대고용센터는 소득지원, 소득기초형 구직자 수당, 장애급여(Incapacity Benefit), 중증 장애수당(Severe Disablement Allowance), 산업재해수당(Industrial Injuries Disablement Allowance), 유족급여(Bereavement Benefits) 등을 지급하고 있다. 영국은 급여사무소와 고용사무소를 통합하여 전국을 11개의 확대고용센터 지역으로 구분하고, 이를 다시 90개의 구역으로 나누고 있다. 장기실업자 비중이 높은 지역은 Employment Zones라는 고용특구로 지정 운영하고, 공공 민간기관에 보다 많은 지원을 통해 고용의 향상을 도모하고 있다.
8) 확대고용센터는 고용지원을 중심으로 급여의 제공보다는 오히려 개별사례조언자(personal advisers: PA) 에 초점을 맞추어 수급자의 독립적인 생활이 가능하도록 지원하는 역할을 한다.
⑵ 확대고용센터의 구조
2008년부터 확대고용센터는 800개 Jobcentre(front-line service), 30개 Contact Centre, 75개 Benefit Delivery Centre라는 전국 네트워크를 구축하여 통합적인 서비스를 제공하고 있다. 확대고용센터는 근로가능연령층을 대상으로 급여의 제공보다는 고용지원 을 통한 수급자의 자활을 지원하는 역할을 담당한다.
과거에는 수급대상자는 거주지 근처에 위치한 급여담당 기관에 연락하여 급여와 관련된 모든 서류를 수기로 기재하고 일자리와 관련된 상담을 예약한 뒤에, 적절한 수급요건을 갖추었다고 판단되는 경우에 서류를 제출하였다. 그러나 새로운 체계는 급여대상자가 전화 로 요구사항을 이야기하면, 그 내용이 컴퓨터에 기록된다. 이를 바탕으로 상담 및 급여지급 여부 결정이 이루어진다.
마. 인력
⑴ 사회복지사무소의 인력배치 및 현황
2004년 노동연금부는 대대적인 인원감축을 시도하여, 2008년 현재에는 약 30,000명이 감축된 66,000명이 근무하고 있다. 인원감축은 이직, 혁신적 재배치 프로그램, 조기퇴직 등을 통해 이루어졌다.
⑵ 주요 인력의 역할
급여신청자와 확대고용센터 간의 초기 상담업무는 주로 전화상으로 이루어진다. 초기 상담업무는 맞춤형 급여 및 취업을 위한 개인정보를 수집하는 것으로 구체적인 정보가 이 러한 상담을 통해 수집된다. 수집된 정보는 고객관리시스템(Customer Management System)을 통해 처리되고, 확대고용센터의 최초연락담당자(First Contact Officer)가 급 여자격을 결정하고 부정수급을 방지한다. 또한 최초연락담당자는 근로중점인터뷰가 이루 어지도록 급여신청자와 개별상담자(Personal Adviser)를 연계하는 역할도 한다.
근로중점인터뷰가 이루어지기 전에 급여신청자의 급여지급과 관련된 상담은 재정평가 자(Financial Assessor)가 담당한다. 재정평가와 관련된 상담은 급여신청자가 신청서류를 작성하고, 증명서류를 제출한 이후 이루어지게 된다. 개별상담자는 급여신청자의 취업 시