1.1. 연구 배경과 필요성
농업진흥지역 제도는 우량농지 확보와 농업생산성 향상을 위해 1990년 에 도입되었으며, 1992년 농업진흥지역이 지정되면서 본격화되었다. 이처 럼 농지보전과 관련하여 농업진흥지역 제도라는 합리적 제도 정비가 이루 어져 있지만, 현실적으로는 신규 농업진흥지역 지정 및 편입이 쉽지 않아 보전해야 할 우량농지 면적은 지속적으로 감소하고 있다(채광석·김홍상 2015). 농업진흥지역 지정 면적은 2004년 92만 2,000ha를 정점으로 계속 감소하여 2017년에는 77만 7,000ha 수준이다. 동 기간 전체 농지면적 중에 서 농업진흥지역이 차지하는 비중은 50.2%에서 47.9%로 감소하였다.
농업진흥지역 제도는 농지를 효율적으로 이용·보전함으로써 우량농지의 확보 및 농업생산성 향상을 도모하고 농업진흥지역 밖의 농지는 전용규제 를 완화하여 비농업적 토지 수요에 탄력적으로 대응하는 데 목적을 두고 있다(농림축산식품부 2017). 하지만 농업진흥지역 제도는 그간의 경제 여 건 변화에 따라 농지의 양적 및 질적 확보라는 목적에 충분히 기여하고 있 지 못한 실정이다. 현재 농지의 약 48%만이 농업진흥지역으로 지정되어 있고, 농업진흥지역 밖 농지는 개발 가능한 농지로 이해되면서 농지에 대 한 통합적 보전 관리체계가 부재하다.
농지는 ｢농지법｣에 의하여 지정된 농업진흥지역과 나머지 농지로 구분 할 수 있다. 농업진흥지역으로 지정되지 않는 농지는 ｢국토의 계획 및 이 용에 관한 법률｣에 의한 용도지역별 개발밀도 및 허용행위 관리를 따른다.
특히, 관리지역 내 농지는 토지적성평가를 통해 계획관리지역·생산관리지 역·보전관리지역으로 세분화되었으나, 계획관리지역에 필요 이상으로 많은 면적이 편입되어 있다. 현재 계획관리지역 내 농지면적이 49만 ha로 전체 농지면적의 29.1%이고, 전체 관리지역 면적의 56.3% 수준이다.
최근 채광석·서홍석·김용규(2017)의 연구 결과에 의하면, 2025년 식량자 급률을 달성하기 위해 필요한 경지면적은 약 165만 ha인 것으로 나타났다.
농촌경제연구원에서 KREI-KASMO를 이용하여 전망한 2025년 경지면적 은 약 160만 ha로 ‘식량 및 주요 식품의 자급 목표 설정·유지’ 등에 필요한 농지면적 확보 대책이 미흡한 상황에서 논농업 중심이 아닌 작물별 토양적 성도 등을 고려한 장기적 보전대상 농지의 지정·관리가 필요하다. 밭농업 의 중요성이 높아지고 있는 상황에서 변화된 여건을 반영하여 논농업 중심 의 집단화 기준 등 농업진흥지역 지정기준을 재검토하는 것이 필요하다.
지금까지 농업진흥지역 등 보전 대상이 되는 우량농지를 밭보다 논 위주로 지정하고 있다 보니, 전체 농업진흥지역 면적 중 논 면적이 87%로 치우치 게 되는 상황이 발생하게 되었다. 반면, 농업구조 측면에서 벼농사에 비해 상대적으로 소득수준이 높은 밭작물이 늘어나면서 밭이 농업의 핵심 자원 으로 부상하고 있지만, 밭은 논에 비해 효과적으로 관리되지 못하였다.
또한 농업진흥지역으로 지정되었다고 하더라도 일정 규모 이하의 농가 주택 및 농업용시설(축사 포함)에 대해서는 아예 규제가 없거나 혹은 신고 만으로 필지별 전용이 가능하여 난개발을 유발되고 있다. 특히, 농어업시 설 설치에는 전용허가 없이 신고만으로 전용이 가능한 사항들이 포함되어 있어 체계적인 사전·사후 관리가 이루어지지 못하고 있다. 계획 없이 들어 서는 축사, 창고, 농가주택, 가공시설, 공동편의시설 등의 설치로 인하여 진흥지역 내 우량농지 보전에 지장이 초래되고 있다. 따라서 농지의 효율 적 이용 측면에서 농업진흥지역의 용도별 세분화 필요성이 제기되고 있다.
최근 직접지불제 개편 논의가 진행되면서 쌀고정직불과 밭농업직불을 공
익형 직불제(가칭)로 통합하는 방안이 논의되고 있다. 공익형 직불제는 품 목별 시세에 따른 보상이 아닌 농업의 생태적·다원적 가치와 환경보전 역할 에 초점이 맞춰져, 공익적 가치를 수행하는 경작자에게 국가가 지원하는 형 태이다. 직불제도는 농지유지·관리뿐만 아니라 환경보호 등을 제고하는 방 향으로 농정 패러다임이 전환되고 있다. 따라서 농지보전 제도도 이러한 농 정 패러다임의 전환에 기여하는 방향으로 제도 개선이 이루어져야 한다.
하지만 농업진흥지역으로 지정되면 각종 행위제한 등으로 농업진흥지역 밖의 농지에 비해 자산가치가 하락하여 대부분의 농업인들은 자신의 농지 가 농업진흥지역으로 지정 또는 편입되는 것을 반대한다. 즉, 현재의 농업 진흥지역 제도는 규제 중심의 보전체계로서 농업진흥지역으로 지정된 농지 에 대한 우대지원 정책이 미흡하다(채광석·김홍상 2015).
농업진흥지역 제도 시행(1992년) 후 25년 정도가 지난 현 시점에서는 지 금까지 농지 보전정책, 특히 농업진흥지역 제도를 평가하고 향후 제도 개 선 방안을 모색할 필요가 있다. 본 연구에서는 농업진흥지역 재지정 또는 재조정 수준까지는 아니더라도 여러 지표를 활용한 시나리오 분석을 통해 중장기적으로 보전 대상 농지 수준과 보전적지에 대한 가이드라인 또는 참 고자료를 제시하고자 한다. 또한 농업진흥지역 제도가 실효성 있는 제도로 서 유지되는 데 필요한 각종 제도 개선 방안을 도출하고자 한다. 다만, 구 체적인 농업진흥지역 지정 및 재조정은 전체 농지에 대한 실태조사가 선행 되어야 하기 때문에 추후 연구과제로 고려한다.
1.2. 연구 목적
이 연구는 지금까지 단순히 집단화 기준 등을 고려한 농업생산성 중심의 진흥지역 관리에서 생산성·환경성·농촌공간계획 등을 융합한 농지의 질적 관리 체계로 전환하기 위해 필요한 제도 개선 방안을 도출하는 데 목적이 있다. 먼저, 농업진흥지역 지정기준을 검토하여 기존의 ‘논벼 생산성’ 중심 에서 ‘지목과 무관한 농지의 활용성(재배 적지)·환경성’ 등을 고려하여 기
준을 재정립하고, 농업진흥지역 밖의 농지도 적극적으로 보전·관리하는 방 안을 제시하고자 한다. 또한 농업진흥지역 운영 개선 방안으로 크게 농업 진흥지역 내 난개발 억제를 위한 토지이용 세분화 또는 별도 지구의 신설 등을 통한 허용행위 제한 방안과 농업진흥지역이 확대될 수 있도록 각종 세제 지원 방안 등을 제시하고자 한다.