농업진흥지역 해제 지역의 토지이용 변화

2.2.1. 2007년, 2008년 농업진흥지역 해제 농지의 활용 현황

농업진흥지역은 농지만을 대상으로 지정되지 않기 때문에, 해제 시에도 농지로 활용되지 않는 필지도 포함하고 있다. 본 연구에서는 2007, 2008년 농업진흥지역에서 해제된 필지의 토지이용 변화를 살펴보고자 한다. 분석 대상은 농업진흥지역에서 해제 당시 지목상 전, 답, 과수원 필지이다. 다만, 효과적인 분석을 위해 광역시 단위의 해제지역은 분석에서 제외하였다. 그 결과 총 분석대상 필지는 약 74만 1,475필지이고, 면적은 약 8만 3,922ha 로 조사되었다(<표 4-3> 참조).

<표 4-3> 2007, 2008년 농업진흥지역 해제지역의 토지이용 현황(2018년 기준)

단위: ha, %, 건

구분 면적(백분율) 필지 수(백분율)

주거용 2,162(2.6) 19,980(2.7)

상업업무용 290(0.3) 2,325(0.3)

주상복합용 83(0.1) 742(0.1)

공업용 506(0.6) 3,889(0.5)

농업용 65,900(78.5) 525,288(70.8)

농업용시설 2,486(3.0) 17,894(2.4)

임야 689(0.8) 6,089(0.8)

특수토지 85(0.1) 537(0.1)

공공용지 등 3,394(4.0) 60,900(8.2)

기타 8,328(9.9) 103,831(14.0)

합계 83,922 741,475

자료: 농업진흥지역 해제 필지 원자료와 공시지가 원자료 결합 분석.

2007년과 2008년 농업진흥지역에서 해제된 지역 중 비농업적으로 활용 되고 있는 비율은 면적기준으로는 78.5%(농업용시설까지 포함 시 81.5%), 필지 기준으로는 70.8%(농업용시설까지 포함 시 73.2%)가 농업적으로 활 용되고 있는 것으로 나타났다. 즉, 농업진흥지역에서 해제되었지만, 대부분

농업적으로 이용되는 것을 알 수 있다.

농업진흥지역에서 해제된 지역의 농지이용률을 보기 위해서 농업경영체 DB 자료를 활용하였다.

이 중에서 2015년 기준 농업경영체 DB에 등록된 필지는 43.7% 수준인 32만 4,000필지이다. 경영체 DB에 등록되지 않았다는 것은 해당 필지가 비농업적으로 활용될 가능성이 높다는 것을 알 수 있다.

<그림 4-1> 2007~2008년 농업진흥지역 해제지역 중 농업경영체 DB 미등록률

자료: 저자 작성.

경영체 DB에 미등록된 비율을 살펴보면 <그림 4-1>에서 보듯이 서울 근 교지역의 경영체 DB 미등록률이 매우 높고, 다음으로 부산 인근의 남해안 지역 미등록률이 높게 나타났다. 이 그림을 통해 비농업 목적으로 활용되는 농업진흥지역 해제된 농지의 상당수는 대도시 근교지역임을 알 수 있다.

2.2.2. 토지이용 변경에 미치는 요인 분석

토지이용 변경은 다양한 요소에 영향을 받을 수 있다. 토지이용 변경을 포함하여 농지의 잠재적 가치를 나타내는 농지가격에 관한 국내 연구에서 는 농지가격은 농업적 가치보다는 농지의 비농업적 가치, 즉 개발가능성에 더 큰 영향을 받는다고 분석하였다(채광석 2007; 권오상 2008). 본 연구에 서는 앞선 농지가격에 관한 연구를 바탕으로 해제지역의 토지이용 변경에 미치는 요인을 농지의 농업적 가치과 비농업적 가치으로 구분하고 이들의 영향을 회귀분석을 통해 분석하였다.

본 연구에서는 대규모 농업진흥지역 해제는 2007~2008년 그리고 2016~

2017년에 행해졌다. 이 중 본 연구에서는 2007년과 2008년 해제된 농업진 흥지역 안의 농지(지목상 전·답·과수원)의 토지이용 변경을 분석하였다. 구 체적으로 2007년과 2008년 농업진흥지역 해제 농지 중 2015년에 비농업적 으로 활용되고 있는 필지를 토지이용이 변경된 필지로 간주하였다. 이는 토지이용변경이 단기간에 일어나지 않는다는 점에 비추어 볼 때, 2016~2017년에 행한 4차 농업진흥지역 정비에 포함된 농지로는 토지이용 변경에 미치는 농업적 가치와 비농업적 가치의 영향을 식별하는 데는 한계 가 있기 때문이다.

앞선 연구에서는 농지의 농업적 가치는 주로 작물의 생산성을 바탕으로 계측하였다. 하지만 우리나라에는 해제지역의 필지별 단수자료를 구축하는 것은 불가능하다. 따라서 본 연구에서는 농지의 농업적 가치를 나타내는 지표로는 앞서 언급한 토지 적성등급과 기울기를 생산성의 대리 변수로 이 용하였다. 농업의 비농업적 가치를 나타내는 지표로는 시·군별 생산가능인 구과 시·군별 생산가능인구의 2008~2015년 연평균 증가율, 필지의 도로조 건을 이용하였다.⁵ 분석에 사용된 변수의 기초통계량은 <표 4-4>와 같다.

5 도로조건등급은 공시지가 기준에 따라 12등급으로 나누었으며, 광대소각, 광개 세각, 광대한면, 중로각지, 중로한면, 소로한면, 소로각지, 세각(가), 세로(가), 세 각(불), 세로(불), 맹지의 순서로 등급을 매겼다.

<표 4-4> 토지이용 변경 요인 분석 기초통계량

변수명 평균 표준편차 최소값 최대값

토지이용변경 여부(1=변경, 0=유지) 0.03 0.17 0.00 1.00

2008년 시·군별 인구(1,000명) 65.76 71.37 11.44 676.40

2008~2015년 인구 연평균 증가율(%) -0.23 1.32 -2.27 7.57

토지적성등급 3.16 1.00 1.00 5.00

경사도등급 2.63 0.98 1.00 6.00

면적(㎡) 1,495.44 1,350.70 1.00 155,412.00

도로조건등급 9.82 2.03 1.00 12.00

지목

논 0.47 0.50 0.00 1.00

밭 0.52 0.50 0.00 1.00

과수원 0.01 0.10 0.00 1.00

자료: 행정안전부. 󰡔전국 주민등록인구현황󰡕 각 연도; 공시지가 원자료.

<표 4-5>와 <표 4-6>은 로짓 분석을 바탕으로 각 변수가 토지이용 변경 에 미치는 분석 결과와 한계효과를 분석한 결과를 나타낸다.

<표 4-5> 토지이용 변경 요인 분석 결과

변수명 전체 논 밭

2008년 인구(1,000명) 0.00034**(0.00017) -0.00060**(0.00027) 0.00110***(0.00023) 08~15년 연평균 인구 증가율(%) 0.09854***(0.01006) 0.14205***(0.01523) 0.05278***(0.01360) 토지적성등급 0.06528***(0.01421) 0.02623(0.02251) 0.07224***(0.01894) 경사도등급 0.04079***(0.01466) 0.02128(0.02205) 0.07660***(0.02077) 면적(㎡) -0.00031***(0.00002) -0.00020***(0.00002) -0.00047***(0.00002) 도로조건등급 -0.17905***(0.00471) -0.19960***(0.00685) -0.16485***(0.00667)

지목: 밭 -0.23200***(0.02216) -

-지목: 과수 0.53604***(0.08466) -

-상수항 -2.96883***(0.72262) -1.48100***(0.74480) -1.50231***(0.09023)

시·도 더미 Yes Yes Yes

관측치 수 366,079 172,652 189,811

Wald Statistics 3,714.67 2,410.69 1,800.26

Pseudo R² 0.0420 0.0539 0.0449

주: *** p<0.001, ** p<0.05, * p<0.01, ( )는 추정치의 표준편차임.

자료: 행정안전부. 󰡔전국 주민등록인구현황󰡕 각 연도; 공시지가 원자료.

<표 4-6> 토지이용 변경 요인의 한계효과

변수명 전체 논 밭

2008년 인구(1,000명) 0.00001**(0.00000) -0.00002**(0.00001) 0.00003***(0.00001) 08~15년 연평균 인구 증가율(%) 0.00271***(0.00028) 0.00409***(0.00044) 0.00137***(0.00035) 토지적성등급 0.00180***(0.00039) 0.00075(0.00065) 0.00188***(0.00049) 경사도등급 0.00112***(0.00040) 0.00061(0.00063) 0.00199***(0.00054) 면적(㎡) -0.00001***(0.00000) -0.00001***(0.00000) -0.00001***(0.00000 도로조건 -0.00493***(0.00014) -0.00573***(0.00021) -0.00428***(0.00018)

지목: 밭 -0.00639***(0.00062) -

-지목: 과수 0.02101***(0.00411) -

-시·도 더미 Yes Yes Yes

관측치 수 366,079 172,652 189,811

주: *** p<0.001, ** p<0.05, * p<0.01, ( )는 추정치의 표준편차임.

자료: 행정안전부. 󰡔전국 주민등록인구현황󰡕 각 연도; 공시지가 원자료.

우선 농지의 비농업적 가치를 나타내는 2008년 시·군별 생산가능인구와 생산가능인구의 2008년에서 2015년까지의 연평균 증가율은 농지의 토지이 용변경에 모두 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 하지만 논의 토지 이용변경은 2008년 시·군별 생산가능인구에는 부(-)의 영향을 받는 반면, 생산가능 인구의 연평균 증가율에는 정(+)의 영향을 받는 것으로 나타났 다. 이는 생산가능인구가 많은 지역일수록 개발수요가 높고 이로 인해 토 지전용이 많이 일어날 것이라는 직관과 일치하지 않는 결과이다. 하지만 논의 경우, 밭에 비해 경사도가 낮고 접근성이 좋은 곳에 위치해 있다. 따 라서 본 연구의 결과는 2008년 인구가 많은 시·군에 위치한 논은 이미 지 역 내에서도 개발수요가 적은 지역에 위치해 있어 추가적인 개발수요가 없 는 이상 토지이용변경이 일어나지 않을 수 있다는 점을 반영한 결과로 해 석할 수 있다. 도로조건은 토지이용변경에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 구체적으로 필지의 도로조건이 1등급 안 좋아질수록 토지이용변 경이 확률이 0.45% 감소하는 것으로 계측되었다. 이는 도로조건이 안 좋을 수록 농지의 비농업적 가치는 감소하고 이로 인해 토지이용변경이 감소하 는 것으로 해석할 수 있다.

재배적지 등급과 경사도와 같은 농업생산성 요소 역시 토지이용 변경에

부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 지목별 결과를 보면, 밭의 토지이 용변경은 재배적지 등급과 경사도에 부(-)의 영향을 받는 것으로 나타났다.

이러한 결과는 밭의 경우, 농지의 생산성이 좋을수록 농지의 토지이용변경 이 더 일어나지 않음을 의미한다. 하지만 논의 토지이용 변경은 재배적지 등급과 경사도에 통계적으로 유의한 영향을 받지 않는 것으로 나타났다.

이러한 결과는 논의 토지이용 변경이 논의 농업적 가치보다는 앞서 언급한 논의 비농업적 가치에 더 큰 영향을 받음을 의미한다. 따라서 논의 경우에 는 농업진흥지역 해제에 있어 생산성이 높은 논의 해제를 가급적 억제하고 생산성이 좋은 논은 지속적으로 농업적으로 이용될 수 있도록 하는 제도 개선이 필요함을 의미한다.

마지막으로 필지별 면적이 작을수록 토지이용 변경 확률이 높아지는 것 으로 추정되었다. 이는 농업진흥지역 해제농지가 대부분 개별 전용이 많이 이루어지다보니, 필지규모가 작을수록 농지의 타 목적 활용이 더 많이 일 어난다는 점을 반영한 결과이다.