정부는 한-미 FTA 협상이 타결된 이후 2007년 6월 28일 「한-미 자유무 역협정체결에 따른 농업분야 보완대책」을 발표하였다. 대책의 주요내용은 한-미 FTA로 인한 농업인의 불안감을 해소하고, 소득기반을 확충하여 한국 농업의 지속가능한 발전을 도모하기 위해 크게 4가지 주요 대책을 제시하 였다. 첫째는 수입 급증으로 인한 단기적 피해보전장치 마련, 둘째는 품목 별 경쟁력 향상 지원, 셋째는 농업구조 개선, 넷째는 농촌지역개발 및 복지 기반 확충이다. 여기서는 단기적 피해보전 대책에 대해 집중 분석한다.
5.1. 피해보상의 근거
정책 개혁은 효율적인 자원배분과 사회후생 향상 등의 긍정적인 측면을 유발하지만, 그 과정에서 피해를 입는 집단들이 발생할 수 있다는 부정적 인 측면도 있는 것이 사실이다. 따라서 합리적이고 적절한 보상은 정책 변 화를 촉진시키는 역할을 할 수 있다. 하지만 정책 개혁은 그 자체만으로 보상의 근거가 될 수는 없다. 경제는 기술진보와 다른 외부 영향에 의해 끊임없이 변하고 있고, 그 과정에서 이익을 얻은 집단과 피해를 입은 집단 이 불가피하게 발생하게 된다. 따라서 경제 변화에 의한 모든 불이익을 보 상하는 것은 불가능하며, 바람직하지도 않다. 보상은 자체적으로 효율성과 생산성의 향상을 이끄는 시장기능을 약화시켜서 장기적인 농업경제 성장 과 경쟁력을 약화시킬 수도 있다. 그럼에도 불구하고 보상은 여러 가지 측 면에서 필요한 정책수단이다.
정책 개혁 전략은 다양하다. 첫 번째 전략은 보상 없는 점진적인 개혁으 로 정부 개입은 시간에 따라 줄여 충분한 효과를 거두면서 저항을 피할 수 있도록 점진적으로 개혁을 시행(squeeze out)하는 것이다. 두 번째 전략은
장기간 단계적으로 기존 정책을 철폐하면서 피해 집단에 금전적 보상을 제 공하는 것(cash out)이다. 단기적 개혁은 단계적 시행기간 없이 즉시 기존 정책을 철폐하면서 보상은 있을 수도 있고 없을 수도 있다. 이러한 정책 전략은 상황에 맞게 선택되어져야 한다.
표 4-21. 정책 개혁의 전략
보상의 유무 개혁기간
장기 단기
있다 현금은퇴(cash-out) 보상폐업(buy-out)
없다 압박은퇴(squeeze-out) 퇴출(cut-out)
자료: Orden(2002)
EU의 CAP 개혁 시 지지가격 인하효과를 보전하기 위해 도입한 직접지 불제도는 cash-out의 사례이며, 호주의 2000년 낙농개혁정책도 개혁을 실 행하기 이전에 미리 개혁으로 인해 예상되는 가격하락을 추정하고 생산자 에게 보상해야 할 금액을 추산한 보상프로그램의 구체적인 사례이다. 네덜 란드의 1998년 돼지사육두수제한정책은 가축분뇨의 잉여문제를 해결하기 위한 정책으로서 정부는 농가의 돼지 생산쿼터를 사들여 양돈을 그만두게 하는 폐업보상을 실시하였다(OECD 2006).
5.2. 피해보전 직접지불제도
FTA로 인한 시장개방 대책으로 우리나라도 피해보전 직불제도와 폐업 보상을 제시하고 있다. 이번 한-미 FTA 타결로 정부는 급격한 가격하락 가능성에 대비하여 수입피해보전품목을 실질적으로 피해가 발생하는 모든 품목으로 확대(종전에는 키위, 시설포도 2품목)하고, 피해보전비율을 확대 (종전 80%에서 85%로)하기로 하였다. 따라서 한육우, 양돈, 양계 등 주요 축산물도 대상품목에 추가되었다. 또한 과거 가격 기준에서 조수입 기준으
로 하기로 방침을 정하였다. 지원기간은 한-칠레 FTA를 준하여 협정 발효 후 7년으로 한정하였다.
○ 정부의 지급 기준안:
(1) 당해년도 평균조수입(종전에는 가격)이 기준조수입[직전 5년 중 최고, 최저를 제외한 3년 평균에 일정 비율(위원회 심의사항, 현 재 80%)을 곱해 산출한 조수입] 미만으로 하락하고,
(2) 당년도 생산량 대비 해당 국가로부터의 수입량의 비율이 일정 비율(위원회 심의사항, 현재 10%) 이상으로 증가한 경우
(3) WTO 허용범위 내에서 매년 지급한다. 따라서 최소허용보조 (de-minimis)범위 내에서만 운영이 가능하다.
○ 산출방법
- 지급 금액=대상품목의 출하(도축)두수×두당 지급단가×조정계수 여기서, 지급단가=(기준조수입-당년도 조수입)×보전비율(85%) 기준조수입=직전 5년 중 최고, 최저를 제외한 3년 평균×80%
조정계수=WTO 허용범위 내에서 위원회의 심의사항 - 축산물의 경우에는 국립농산물품질관리원에서 매년 조사 발표하는
「축산물생산비」의 두당 조수입을 사용할 것으로 알려져 있다.
5.2.1. 가격기준을 조수입기준으로 바꾸는 문제
가격기준은 시장 가격이 기준 가격 대비 일정 비율 이하로 떨어지는 경 우 보전하는 방식으로 최근까지 가장 보편적으로 운영되고 있는 방식이다.
한-칠레 FTA 이후 운용된 FTA 법상의 소득피해보전대책과, 쌀농가소득보 전직불제, 미국의 CCP, 무역조정지원제도(TAA; Trade Adjustment Assistance) 도 모두 가격을 기준으로 하고 있다.
가격기준은 가격 하락 여부만 갖고 보전 여부를 결정하므로 실제 농가 수입이 는 경우에도 보조금이 지급될 수 있는 불합리한 면이 있다. 가격이
하락한 이유가 생산량이 늘어났기 때문이고, 이때 생산량 증대폭이 가격 하락폭보다 크다면 농가소득은 늘어날 수도 있으나 FTA 피해보전 직불금 은 지급된다.15 반대로 자연재해 등으로 생산량이 대폭 줄었으나 가격이 소폭 오르는 경우에는 농가소득은 감소되나 FTA 피해보전직불금은 지급 되지 않는다.
미국도 이러한 문제 때문에 2007 Farm Bill에서는 현재 CCP의 목표 가 격기준을 조수입으로 바꾸자고 제안하고 있는 상황이다. 옥수수․콩․밀 등 주요 작물의 경우 전 세계의 생산량과 비교하여 미국 내 생산량의 비중 이 높아 미국 내의 작황이 세계 가격(혹은 미국 내 가격)에 영향을 미치는 경우가 많다. 전통적인 미국의 가격지지정책은 평균 시장 가격이 목표 가 격보다 낮을 때 지급하지만, 사실상 과잉생산(단보당 수량이 좋아서)으로 시장 가격이 낮아졌다면 농가의 수입은 평년보다 낮아지지 않았을 수도 있 다는 사실을 고려하지 않는다.
아울러 가격을 기준으로 보전을 할 경우 WTO에서 감축대상 보조금액 이 매우 크게 계산될 우려가 있다. WTO 농업협정문(부속서 3)과 미국 면 화보조금에 대한 WTO 판정(2005. 3)의 해석상 가격차보조의 보조총액측 정치는 시장 가격지지효과를 기준으로 하여야 한다는 견해가 있다(WTO 협정상 가격 이외의 요소에 기초한 비면제직접지불은 재정지출을 사용하 여 보조총액측정치를 계산할 수 있다-부속서 3 제12항).
우리나라의 송아지생산안정제의 경우에도 우리는 품목특정적인 감축대 상보조의 비면제직접지불로 분류하여 재정지출액(2004년도 42억8,400만 원)만을 WTO에 통보하였는데, 다른 나라가 송아지생산안정제의 경우에는 가격 차이에 기초하는 비면제직접지불로서 고정참조 가격과 적용관리 가
15 농산물 수요가 비탄력적일 경우 일반적으로 생산량 증대폭보다 가격하락폭이 크다고 할 수 있으나, 외국으로의 수출비중이 높은 경우에는 국내 가격 하락 폭이 적을 수도 있다. 실제로 미국의 경우 2004년 옥수수 풍년으로 옥수수 가 격이 하락하였으나 농가 수입은 줄지 않았는데도 CCP가 지급되었으며, 반대 로 2005년도에는 가뭄으로 옥수수 수확이 줄어 가격이 올랐으나 농가수입은 줄었는데도 CCP는 지급되지 않았다(Babcock et.al. 2005).
격의 차에 관리 가격의 적용대상이 되는 생산량을 곱하여 전체 보조금액을 계산해야 하는 것이 아니냐는 질문을 한 바 있다. 하지만 현행 FTA법 상 의 소득보전직불제는 가격기준을 조수입기준으로 바꾼다 하더라도 WTO 에서 감축대상보조(품목특정적)로 분류되어 운영상 많은 제약이 따를 것으 로 예상된다. 다만 자격기준을 FTA 발효 당시의 농민의 경작면적(혹은 사 육두수)을 기준으로 한다면 새로운 블루박스에 포함될 가능성도 있다.
5.2.2. 80% 기준치 설정의 적정성
현재 정부가 제시한 FTA 피해보전소득직불제는 당년도 조수입이 한-미 FTA 협정 발효일 직전 5년의 연도별 조수입 중에서 최고, 최저를 제외한 3개년 평균(올림픽 평균)의 80%를 기준조수입으로 하고 있다.
채소계약재배안정화 사업에서는 기준 가격(5년간의 올림픽 평균)의 85%
를 손실보전 가격으로 설정하였고, 미국의 무역조정지원제도는 5년간 평균 가격의 80%를 기준 가격으로 하고 있다.
하지만 기준조수입을 올림픽 평균의 80%로 한다면 조수입이 20%까지 하락하는 것은 농가가 감수하라는 의미인데, 사실상 조수입이 20% 감소하 면 소득률이 낮은 축산부문은 소득이 훨씬 더 높은 비율로 감소16하게 되 므로 농가가 감내하기에는 너무 큰 손실이 된다.
5.2.3. 명목 조수입 사용 여부
조수입 차액 산정시 명목조수입을 사용하면 인플레 효과가 반영되지 않 아 그만큼 발동될 기회가 낮아진다. 2000년 GDP 디플레이터(deflator)를 100으로 할 때, 2004년 GDP 디플레이터는 112.3으로 4년 만에 실질 조수
16 조수입 감소에 따른 소득 감소율을 계산하기는 매우 어렵다. 한육우의 경우 번식농가와 비육농가의 사정이 다르며, 비육농가의 경우 송아지 입식비는 시 기별로 다르기 때문에 계산이 곤란한 부분이다. 이정환 등(2007)에서는 조수 입이 20% 하락하면 축산소득은 70% 감소한다고 주장한다.
입은 약 11% 감소하게 된다. 따라서 기준기간을 정해 올림픽 평균 조수입 을 정하면 당해연도 조수입은 명목 기준보다 실질 기준을 적용해야 농가에 게는 실질 소득이 보장되는 효과가 있다.
그림 4-6. 비육우의 연도별 조수입, 올림픽 평균 및 기준조수입 비교(명목)
0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000
1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 천
조수입 올림픽평균 올림픽평균의 80%
주: 여기서는 기준 조수입이 직전 5년간의 올림픽 평균의 80%로 매년 변동되는 것으로 가정하였으나, 현행 대책에서는 기준 조수입은 매년 변동되는 것이 아니라 FTA 발효
주: 여기서는 기준 조수입이 직전 5년간의 올림픽 평균의 80%로 매년 변동되는 것으로 가정하였으나, 현행 대책에서는 기준 조수입은 매년 변동되는 것이 아니라 FTA 발효