2.1. 미국의 소득안정 정책 개요 2.1.1. 융자 가격과 CCP
미국에서도 농가 소득안정은 중요한 정책 목표의 하나이다. 농가소득의 안전망(safety net) 개념으로 지원되는 정책은 주로 가격지지, 경기상쇄직 불(Counter Cyclical Payment), 작물보험, 긴급융자 제도, 재해 지원 등이 있는데 사실 많은 농가들은 이러한 지원을 받지 못하고 있는 실정이다. 품 목별 지원 정책은 미국 농가의 약 1/4만이 대상이 되며, 작물보험은 대상 품목이 광범위하고 주요 작물은 대개 보장이 되지만 일부 농가만 가입하고 있는 실정이다.
그림 5-1. 미국의 소득안정 정책
미국이 1996년 Farm Bill에서 UR 협정에 맞게 새로 도입한 생산과 가격 에 연계되지 않은 고정형 직접지불인 PFC(Production Flexibility Contract) 제도는 시장 가격이 하락할 때는 농가소득을 지지해 주지 못한다는 비판을 받아왔고, 미국은 2000～2002년까지 시장 가격과 연동된 Market Loss Assistance (MLA)를 추가로 지원하였다. 결국 2002년 Farm Bill에서는 MLA 대신에 CCP를 도입하여 목표 가격을 전액 보전하는 방향으로 정책을 다시 전환 하였다.
미국의 CCP는 목표 가격을 전액 보전한다는 점에서 목표 가격과 시장 가격 차액의 85%만을 보전하는 국내 쌀소득보전직불제와 다르다. 미국의 목표 가격은 대개 생산비 수준에서 결정되는 반면, 우리나라의 쌀 목표 가 격은 종전 평균 가격에 수매제의 효과까지 합한 금액이라는 점과 미국의 CCP는 경작면적의 85%에만 적용하지만 우리나라 쌀소득보전직불제는 경 작면적 전체를 대상으로 한다는 점에서 어느 제도가 더 소득보장 효과가 높다고 말하기는 곤란하다. CCP는 그동안은 목표 가격을 기준으로 하여 보조금을 결정했는데, 2007 Farm Bill에서는 CCP를 농가의 수입을 고려하 도록 행정부가 제안하고 있는 상태이다.
2.1.2. 미국의 작물보험/수입보험 현황
미국에서 농가들이 농장을 경영하면서 느끼는 불안의 중요도를 조사한 바에 따르면 품목별로, 또한 축종별로 다소 차이가 있지만, 생산량 감소와 가격 불안정, 그리고 정부정책의 변화에 대해 걱정을 많이 하는 것으로 나 타나고 있으며, 특히 축산부문이 전체 평균보다 경영불안이 높은 편임을 알 수 있다.
최근 미국에서는 생산량변동을 보장하는 작물보험(Crop Insurance)에서 수 입보험(Revenue Insurance)으로 많이 변환되고 있다. 수입보험은 1996년부터 도입되기 시작하였고, 2005년에는 옥수수, 콩, 밀 등 주요작물의 보험면적 중 60%가 수입보험 형태로 가입되었으며 작물별로 보험에 가입한다.
작물보험은 크게 생산량기준 보험과 수입기준 보험으로 나눠지며, 생산
량기준 보험에는 복합위험작물보험(Multiple Peril Crop Insurance), 그룹위 험플랜(Group Risk Plan)이 있으며, 수익보험에는 소득보호(Income Protection), 수익보장(Revenue Assurance), 작물수익보장(Crop Revenue Coverage), 그 룹위험 소득보호(Group Risk Income Protection) 등으로 나눌 수 있다.
수입보험은 생산량변동보험이나 가격 변동보험을 별개로 운영하거나 고 정된 금액을 지불하는 것보다 농가소득 안정에는 더 효과적이다. 생산량과 가격은 반대로 움직이는 경향이 있기 때문에, 즉 생산량이 많아지면 공급 이 많아져서 가격이 떨어지고, 흉년으로 생산량이 줄어들면 공급이 줄어 가격은 오히려 올라갈 가능성이 커지게 된다. 따라서 가격과 생산량을 동 시에 고려하면 자연적으로 위험회피(Natural hedge)가 될 수 있다. 그러나 이는 지역별 변동성이 적고 세계시장에서의 생산량 비중이 높은 품목에서 가능한 얘기이다.
표 5-4. 미국 농가의 농장경영 시 느끼는 불안감의 정도
불안 요인 평균 옥수수 과일 소 돼지 닭 젖소
생산량 감소 2.95 3.20 3.05 3.09 3.53 3.20 3.40
가격 불안정성 2.91 3.40 2.88 2.96 3.31 3.09 3.54
신기술 적응 능력 2.23 2.39 2.34 2.25 2.63 2.60 2.45
법률문제 2.26 2.03 2.39 2.36 2.70 2.32 2.36
소비자 기호변화 2.47 2.39 2.44 2.58 3.01 2.79 2.76
정부정책의 변화 3.02 3.15 2.97 3.03 3.23 3.34 3.31 주: 1=걱정 없음, 2=약간 걱정됨, 3=어느 정도 걱정됨, 4=매우 걱정됨.
자료: USDA/ERS(1999) “Managing Risk in Farming”
이 밖에 미국에서는 현재 농가단위수입보험(Whole farm Revenue Insurance) 의 일환으로 Adjusted Gross Revenue(AGR), Adjusted Gross Revenue Lite(AGR Lite)18 두 가지 형태의 시범사업을 하고 있다. 이 제도는 지난 5 년간 농가가 국세당국에 신고한 농가 평균수입(Gross Farm Revenue)을 기 준으로 75%와 90% 등 보장수준을 선택하여 보험에 가입할 수 있으며 실 제 농가수입이 보장수준에 미달할 때 차액을 보전받게 된다. 현재는 이러 한 농가수입보험은 작물보험이 적용되지 않는 품목의 농가에게만 허용되 고 있다. 그런데 이러한 시범사업의 규모는 연간 1천 건 내외로서 작물보 험이 연간 120만 건 내외인 규모에 비하면 매우 미미한 수준이다.
한편, 미국에서도 캐나다의 농가단위 소득안정계정과 유사한 농가 저축 계정(farm saving accounts)에 대한 논의가 있으며, 1998년과 그 이후 여러 번 제안된 바 있으나 아직 실시되지는 않고 있다.
2.2. 축산부문 소득안정 정책 2.2.1. 축산부문의 생산액 비중
미국에서 축산물 생산액은 경종보다 높다. 그러나 우유를 제외하고 소, 돼지, 닭에 대해서는 가격지지 정책은 시행하지 않고 있으며, 축산분야에 는 소득 지지도 별로 없고, 소와 돼지를 대상으로 가격보험에 관한 PILOT 프로그램이 실시되고 있다. 하지만 미국은 민간부분에서 선물시장제도 (Futures Market)가 발달하여 가격위험을 분산시키는 역할을 담당하고 있 으며 소와 돼지에 대해서는 선물거래가 활발하게 이루어지고 있는 편이다.
18 AGR은 각 농가별로 총 보험한도액을 650만 달러로 제한하며 축산부문 소득 이 전체 소득의 35% 이내로 제한하는 반면에 AGR Lite는 농가별 보험한도액 은 100만 달러이고, 축산소득 비중의 제한이 없음.
표 5-5. 미국에서의 농업부문 생산액 추이
단위: 백만 달러
2001 2002 2003 2004 2005
전체 농가 조수입 200,074 195,011 215,502 237,877 238,941 ㅇ농산물 93,365 101,041 109,864 114,250 113,961 - 식량작물 6,385 6,787 7,985 8,911 8,401 - 사료작물 21,455 24,040 24,747 27,432 25,255 - 유지작물 13,337 15,049 17,987 17,861 18,345 - 채 소 15,442 17,165 16,886 16,816 16,880 - 과일, 견과류 11,963 12,643 13,477 15,821 16,839 ㅇ축산물 106,708 93,960 105,637 123,627 124,979 - 소 40,540 38,095 45,092 47,506 49,208 - 돼지 12,394 9,602 10,618 14,332 15,037 - 우유 24,685 20,582 21,238 27,386 26,737 - 육계 16,694 13,437 15,214 20,446 20,901 - 산란계 4,398 4,232 5,273 5,239 4,000 자료: USDA/National Agricultural Statistical Service, Agricultural Statistics 2007
2.2.2. 가격지지 정책
미국의 농업법(Farm Bill)에서는 축산 부문에 대하여는 육류에 대해서는 별도의 지원제도가 없으며, 우유에 대해서만 최저 가격보장제도와 낙농품 수출인센티브프로그램(DEIP)을 통해 지원하고 있다. 2002년에 개정된 농 업법19에서는 낙농품에 대해서는 그동안 폐지 여부가 논의되던 시장 가격
19 전통적으로 미국의 농업법은 곡물 분야에 대해서는 많은 지원제도가 있는데, 생산과 연계되지 않고(decoupled), 고정된 단가를 지급하는 생산탄력지불제도 가 1996년도에 도입되었으며, 2002년에는 시장 가격에 탄력지불금액을 합한 액수가 목표 가격에 미달하는 경우 그 차액을 보전하는 경기순환상쇄 직접지 불제도(Counter Cyclical Payment)가 새로 도입되는 등 소득안정을 위한 정책
지지 프로그램이 2007년까지 연장되었으며, 우유에 대해서는 새로운 부족 불지불이 추가되었다.
즉, 우유의 톤당 최저 가격 218.3달러(9.90달러/cwt, 3.67% 유성분 기준) 를 유지하기 위해 미국상품신용공사(CCC)는 지속적으로 버터, 체다치즈, 탈지분유를 고시된 가격으로 매입하도록 하고 있으며, 우유 1톤당 목표 가 격인 373.5달러(고정)와 보스턴의 월간 class I(음용유)의 가격 간 차액의 45%에 상당한 금액을 매월 낙농가에 제공하는 새로운 우유소득손실계약 프로그램이 도입되었다. 이 프로그램의 연간지불은 농가당 우유 1,090톤 (젖소 약 135두의 산유량)으로 제한된다.
한편, 2002 농업법에서는 그동안 국내산 원유에 대해서만 부과해 오던 판매촉진부담금(자조금)을 수입유제품에 대해서도 원유로 환산해서 100파 운드당 15센트씩 징수하도록 새롭게 규정하였다.
2.2.3. 미국의 가축 가격보험(Livestock Revenue Insurance)
가. 가축 가격보험의 추진 경위
가축질병이나 자연재해 등에 대해서는 민간 보험회사들이 보험을 판매 하고 있으나 시장 가격 하락으로 인한 가축 사육농가의 손실을 보전하는 수입보험 형태로 판매되는 민간 보험은 없다. 따라서 연방정부 차원에서 가축 가격보험을 개발하고 시행할 필요성이 대두되었다. 이러한 필요성을 바탕으로 2000년 농업위험보호법(ARPA; Agricultural Risk Protection Act) 에서는 RMA(Risk Management Agency)를 통해 연방정부가 지원하는 가 축보험을 개발․판매토록 규정한다.
2001년 11월 15일 연방작물보험회사(Federal Crop Insurance Corporation)의 이사회에서는 가축위험보호보험(LRP; Livestock Risk Protection Insurance)
이 보강되고 있다.
과 가축총수입보험(LGM; Livestock Gross Margin Insurance)을 승인하였 다. LRP 보험 중 돼지에 관한 보험(LRP-swine)은 2002년 7월 8일부터 판 매를 시작하였고, 송아지 보험(LRP-feeder cattle) 및 비육우 보험(LRP-fed cattle)은 2002년 12월 18일부터 판매를 시작하였다.
큰 규모의 가축사육농가의 경우 정부가 지원하는 가축수입보험이 없어 도 선물거래시장(CME나 CBOT)을 이용하여 가격위험을 줄이는 경영전략 을 구사할 수 있으나 중소규모의 가축사육농가는 이러한 제도를 이용하기 가 어렵기 때문에 가축수입보험이 초점을 맞추는 것은 중소규모의 가축사 육농가이다.
나. 가축보험과 농작물 보험과의 관계
가축에 관련된 보험도 가축폐사 등과 같은 가축 자체의 손실을 보상하 는 재해보험과 가격하락 등 시장상황에 따른 가축사육농가의 수입하락에 대한 손실을 보상하는 가격보험으로 나눌 수 있으나 정부에서 제도적으로 지원하는 보험프로그램은 가축 가격보험이다. 질병과 자연재해 등으로 인 한 가축손실에 대한 보험은 전적으로 민간 보험사가 담당한다.
다. 가축 가격보험의 주요 내용
가축 가격보험은 두 가지 형태가 제공되고 있다. 가축 총수입보험(LGM;
Livestock Gross Margin Insuracne)과 가축위험보호보험(LRP; Livestock Risk Protection)이다. LGM은 LRP에 비해 대상 축종과 대상 지역이 훨씬 제한적이다.
가축 가격보험의 가장 큰 장점은 최소한 보장 가격 수준으로 판매 가격 이 보장된다는 점이다. 또 다른 장점은 선물시장을 이용할 때 부담해야 하 는 중개수수료를 부담하지 않아도 된다는 것이며, 정부가 13%의 보험료를 보조해 준다는 것이다.
1) 가축총수입보험(LGM; Livestock Gross Margin Insurance)
LGM은 2002년 아이오와주의 돼지 생산농가들에게 제공하는 시범적인 프로그램으로 시작하였다가 최근에는 소까지 확대되었다. LGM은 양돈농
LGM은 2002년 아이오와주의 돼지 생산농가들에게 제공하는 시범적인 프로그램으로 시작하였다가 최근에는 소까지 확대되었다. LGM은 양돈농