○ 스위스는 직불제를 가장 앞서 도입･시행한 국가 중 하나이다. 오랜 기간 직 불제를 성공적으로 운영하고 있다는 평가를 받고 있지만, 여전히 문제점에 직면하고 이를 해소하려는 노력을 기울이고 있다.
- 직불제가 없으면 농가경영이 어렵다는 점, 제도 자체가 안고 있는 복잡함, 사회적 기대 변화에 대한 대응 등은 계속 과제로 남아 있다.
○ 1996년 국민투표는 농업의 ‘다원적 기능’을 인정하고, 사회가 ‘농업이 제공 하는 기능과 서비스에 대가를 지급하는’ 사례로 널리 알려져 있다. 농업이 GDP에서 차지하는 비중이 작아도 예산 책정 시 문제가 되지 않는다는 이야 기도 이런 맥락에서 이해할 수 있다. 합의에 도달하는 기나긴 과정 밑에는 사회적 인식이 깔려 있다는 점을 잊어서는 안 된다. 이 합의를 도출하는 과 정에 지름길은 없었다는 점을 면담자들에게서 공통적으로 확인할 수 있었 다. 지금 투표를 다시 하면 찬성률이 당시(77%)만큼 나올 것 같지 않다는 면담자의 의견에서도 확인할 수 있듯이 여건이 계속 변하고 있기 때문에 이 에 발맞추는 것 역시 중요한 과제이다.
○ 2014~2017년 농업 정책에서 몇 가지 변화를 꾀한 것도 여건 변화에 대응하 려는 노력의 일환이다.
- 한 예로 가축 직불금 지급 방식을 변경한 것은 기존 두수 연계 방식이 생산과잉을 초래했다는 문제점을 해소하려는 시도이다.
- 식량안보 직불제를 신설한 것도 자급률 확보라는 보다 큰 목표를 효과 적으로 달성하려는 시도로 볼 수 있다.
- 2014년 이전과 달리 이행직불제를 제외하고는 소득 수준과 상관없이 직불금을 받을 수 있도록 한 것도 획기적인 변화이다.
○ 이러한 변화에는 대가가 따른다. 직불제를 다양화하면서 농업인과 행정기 관의 부담이 늘어난 것도 사실이다. 이외에도 예기치 못했던 문제점이 발생 할 것이다. 한국에서도 거버넌스 문제를 다룰 때 고민해야 할 지점이다.
○ 직불금 수급 연령을 65세 이하로 제한한 점도 특기할 만하다. 그러나 이러 한 제도를 도입할 수 있는 배경에는 다양한 제도와 사회 시스템이 얽혀 있 다는 점을 간과해서는 안 된다. 연금을 받을 수 있는 등 은퇴를 해도 생계를 해결할 수 있는 안전망이 마련되어 있기 때문이다.
○ 단가 산정 방식에서 어떤 부문에 지출할지를 결정하는 과정을 선행한다. 단 가 결정 과정뿐만 아니라, ‘직불금으로 의무이행사항 준수에 따른 비용을 충당할 수 있어야 한다.’는 원칙과 지역별 특성을 반영한 단가 책정은 검토 해 볼 필요가 있다.
오스트리아 사례 조사 13
1. 포알베르그(Voralberg) 주 정부
1.1. 포알베르그 주 농업 개관
○ 포알베르그 주는 오스트리아에서 가장 서쪽에 있다. 경영체 수나 면적, 가 축 두수는 국가 전체의 2~3%로 작은 편이다. 산지 지역이 많고, 경종농업 규모가 작다.
○ 오스트리아는 EU 회원국 중 작은 나라이다. 유럽은 지리적으로 넓기 때문 에 키프로스에서 감자 수확하는 시기에 북유럽에서는 감자를 파종한다. 이 정도로 여건이 다르지만 전체를 아우르는 공동농업정책이 있다. 이렇게 광 대한 지역에 하나의 농업정책을 적용하는지를 이해하려면 그 역사와 맥락 을 알아야 한다. 보다 지역화된 정책이 필요하다고 생각한다.
13
2016년 8월 20~30일 동안 실시한 스위스, 오스트리아, 독일 출장 조사 결과를 토대로
작성하였다.
○ 브레겐트는 오스트리아에서 가장 낮은 지역(해발 400미터, 가장 높은 지역 은 북방 3,300미터)이다. 농사는 최대 해발 2,500미터까지 올라가서 짓는다.
고지대는 당연히 경사지가 많고, 낮은 지대에서는 토지를 둘러싸고 경쟁이 심하다.
○ 전체 농지 중 경사지가 절반이고, 평지와 목초지가 절반 정도이다. 경지는 3.6%에 불과하다. 경영체는 3,500호 정도이고 대부분 가족 경영체이다. 3/4 정도가 축산농가(소, 돼지, 말, 양, 염소, 가금류 순으로 많이 사육)이고, 15% 정도는 바이오 에너지를 생산한다. 경영체 중 약 70%가 산지 농업을 한다.
○ 지역에서 가장 중요한 품목은 우유다. 1,400호가 우유를 생산, 공급한다. 지 역 내에 가공공장 30개가 있고, 오스트리아 전체 공장의 30%를 차지한다.
우유 연간 생산량은 16만 5,000천 톤에 이른다. 치즈는 9,600톤 생산하고, 특히 포알베르그 산간 치즈가 유명하다. 젖소 한 마리의 착유량은 연간 7.2 톤 정도이다.
- 지역에 알펜(여름 방목 가능한 지역)이 525개 있다. 소 27,000마리, 말 3,500마리, 양 1,000마리를 방목한다. 관리 인력은 약 1,000명이다. 계절 에 따라 3단계로 이동하고, 이 과정에서 포알베르그 특산 치즈를 생산 한다. 각각 6, 2, 3개월 정도 머문다. 더워지면 고산지대로 옮기기 때문 에 비용이 많이 든다.
○ 산지, 중산간, 평지에 관계없이 모든 자식들이 농지를 상속받기 때문에 이 지역은 필지들이 작다. 이 지역의 특징이다.
1.2. 포알베르그 주 농업과 직불제
○ 1축 프로그램은 주로 면적과 관련되고, 아주 일부가 두수와 관련 있다. 2축 프로그램은 면적, 두수와 관련될 수 있고, 프로젝트 기반으로 움직이기도 한다. 면적 또는 두수와 관련된 프로그램은 농업회의소에서, 프로젝트 기반 은 지방농업청에서 관리한다. 포알베르그에는 매년 1,300만 유로 정도를 할 당한다.
- 1축 예산은 EU가 재원 전부를 부담하고, 2축 예산은 EU 50%, 연방 정 부(Bund) 30%, 주 정부(Land) 20%씩 분담한다.
- 독일은 완전 분권화되어 있지만, 오스트리아에서는 전국적으로 통일된 정책을 적용한다.
- 국가, 연방 수준 정책은 연방과 주가 6:4로 분담한다. 아주 소규모 직불 (축사 개선 등)은 주 정부가 부담한다.
○ EU 단일직불제(SPS) 도입 시 이전에 받았던 직불금을 고려하여 수급권을 적용하였다. 따라서 수급권 가치가 달랐다. 지금은 개편하여 2019년부터 동 일 금액을 받을 수 있도록 하고 있다. 경영체별로 받던 것을 통합하면 평균 280유로를 받게 되고, 경사지는 60유로 정도를 받게 된다.
○ 오스트리아에서는 2축 프로그램 비중이 매우 높다. 연간 오스트리아 전체 에 110억 유로를 할당한다. 포알베르그는 3,700만 유로를 받아, 1축 1,300만 유로의 약 3배에 달한다. 다른 회원국에서 보기 힘든 특징으로, 오스트리아 역사 등과 관계있다. 2축 프로그램은 혁신, 경쟁, 에코 시스템, 자원, 지역 경제 활성화가 키워드다.
○ ÖPUL(오스트리아에서 시행하는 환경 프로그램)은 2축 프로그램 예산 3,700만 유로 중 1,400만 유로를 할당한다. 22개 정책으로 구성되어 있는 데, 시비 조절, 생물을 고려한 영농방식, 동물 보호(동물 복지) 등이 중요하 다. 참여가 의무는 아니지만 포알베르그 주 농민은 거의 참여하고 있다.
○ 조건불리직불(Ausgleichszulage, ‘갖지 않은 것을 갖게 해주는 추가 지불’) 은 포알베르그 주에 매년 1,200만 유로를 할당한다(오스트리아 전체는 2억 5천만 유로/연). 토질, 경사, 기후 등을 고려하여 영농 난이도를 측정하고, 난이도가 높으면 직불금을 더 많이 지급한다. 축산농가 여부도 고려하고, 평지/경사지에 따라서도 단가를 차등화한다.
○ 포알베르그 주 환경 지역은 주 정부가 독자적으로 선정했었는데 최근 EU 규정을 제정하면서 통합되었다. EU 규정과 충돌하는 게 문제였기 때문에 이를 피할 수 있는 방안 모색 중이다.
- ÖPUL 지원 대상을 별도로 정하지는 않았고, 2축 중 하나다. 몇 가지 특정 활동을 하면 50~80%를 추가로 지불한다.
- EU 기본 방침상 직불금을 많이 주려면 단수 감소, 추가 비용 등의 증빙 자료를 제출하라고 요구한다. 중앙정부 계산 결과에 더해 포알베르그 주 자체 자료를 제공하면 중복 지급이라고 판단하였다.
○ 주 정부가 강조하는 정책 중 하나가 가축 건강이다. 주에서 모든 축산농가 가 수의사에게 검사를 받도록 하고 있다.
○ EU 수준 정책이 있고 중앙 정부도 정책을 정하지만, 주에서도 고유의 농업 발전 정책(‘농업 전략 2020-생태의 땅, 포알베르그’)을 수립하였다.
- 중요한 전략 목표는 삶의 질, 교육 관련, 농민경영대회 협동, 기업가 정 신 강화, 투어리즘 및 유통과의 연계 강화 등이다.
- 사람이 중요하다는 점을 계속 강조해 왔다. 예를 들어, EU 방침과 충돌 한 규정을 바꾸고 있는데, ha당 단가를 1인당 단가로 바꿔 계산해 재설 계하는 방안을 검토 중이다.
- 주 정부 전략을 주 예산만으로 집행하지는 않는다.
○ 포알베르그 주 농업의 특징은 다음과 같이 요약할 수 있다.
는 않는다. 개인적으로 의무이행사항은 이미 지켜오던 농민에게 힘든 일이 아니고, 공무원에게 힘든 일이라고 생각한다.
- 오스트리아에서 직불제가 들어오기 전부터 사회적, 환경적 인식이 높고 의무이행사항을 잘 지켰기 때문에 부담이 크지 않았다. 다른 나라나 사 회가 느끼는 부담은 다를 수 있다.
- 이 주는 가족농이 주를 이루는 지역이다. ‘착취적’ 농업이 아니라는 점 도 의무이행사항이 부담되지 않은 것과 관련이 있다.
- Greening 개념도 농민 입장에서 불편하지 않을까라는 의견이 있지만, 이 지역에 한해서는 부담이 없다. 이 개념은 경종과 관계가 크기 때문 에, 축산이 많은 우리 주에서는 큰 의미가 없고 부담도 크지 않다.
○ (질문) 자율성 강화를 원한다고 했는데, EU 대비인가, 연방 정책 대비인가?
사례가 있는가?
- 유기농을 강화시키고자 한다. 면적이나 농가 수를 2배로 늘리고 싶다.
추가 비용 등을 연방에서 계산한 결과 등을 보면 직불금 등 유인이 부 족하다고 생각한다. 이런 부분을 풀어 주었으면 한다.
○ (질문) 직불 단가를 2019년까지 통일한다고 했는데, 직불금 수령액이 늘어 나는/줄어드는 집단 간 이해관계가 갈리지 않는가?
- 단가를 차등화하던 시기에 경종, 집약적 축산이 단가를 높게 받았다. 따 라서 단가를 통일해도 손해 보는 사람이 이 지역에는 거의 없어 불만도 적다.