○ 1992년 공동농업정책 개혁(MacSharry Reforms)을 통해 도입된 직불제는 공동농업정책의 가장 중요한 정책수단으로 부상했다. 이후 EU 직불제는 1999년과 2003년의 공동농업정책 개혁을 거치면서 단순히 소득보전을 넘어 농업활동의 공익적 기능에 대한 사회적 보상의 의미를 한층 강화했다. 오늘 날 직불제는 유럽사회가 지향하는 지속가능사회를 실현하기 위한 중요한 정책수단으로 인식되고 있으며, 그에 부응해 지원방식도 생산과 연계하지 않은 방식으로 진화해 갔다.
○ 공동농업정책 주요 개혁시기마다 이루어진 직불제의 주요 변화 내용은 다 음과 같다.
2.1. Agenda 2000과 직불제: 2000~2006년
○ 1999년 공동농업정책 개혁(Agenda 2000)은 1992년 개혁의 연장선에서 역 내 농산물 가격지지 수준을 점진적으로 인하해 국제가격 수준에 접근시키 는 한편, 조방적 농업활동을 전제로 소득보전직불을 확대했다<표 1-2>.
○ 공동농업정책 구조를 개혁해 기존의 시장정책과 소득보전직불 분야를 제1 축으로, 신설된 농촌개발프로그램을 제2축으로 한 7년 단위(2000~2006)의 공동농업정책 프로그램이 탄생했다. 이후 공동농업정책은 7년 단위의 프로 그램으로 정착돼 공동농업정책의 목표와 정책수단, 예산계획 등을 담은 중 기 정책프로그램으로 발전하였다.
- EU 규정 1259/99은 농촌개발 부문을 제외하고 가격지지 인하에 따라 시행되는 모든 소득보전직불에 대해 ‘수평적 수단’을 마련하고, 환경보
호와 관련된 의무이행사항을 소득보전직불에 대한 이행조건으로 부과 했다(환경조건 의무이행, Eco-conditionalitē).
- 일부 직불시책은 2축의 농촌개발프로그램에서 시행하도록 하고, 기존 58.67유로/톤, 2001/2002년 63.00유로/톤임.
지원대상
분류 세부 내용
○ 1999년 공동농업정책 개혁에서 품목에 따라 지지가격을 15~20% 인하하는 대신 소득보전 차원에서 곡물 및 경종작물에 대해서는 면적 비례 직불금을, 우유 및 유제품은 생산량 비례 장려금을, 육우는 사육두당 장려금을 지급하 기로 했다.
- 면적 비례 직불금은 과거 특정 기간 기준수확고를 적용했기 때문에 회 원국과 지역별로 많은 차이가 발생했다. 농업 비경영체(자급자족을 위 한 경영체 등)를 배제하고 실제 농업경영주에게 직불금이 지원될 수 있 도록 지원 대상을 제한했다.
- 직불금 지원대상은 농업인사회보장제도에 가입한 농업경영주로서 최소 1ha 이상의 농지를 경영하는 자로 제한했다. 소득보전직불에 대한 환경 조건 의무이행은 주로 축산활동을 대상으로 사육밀도를 제한하는 것이 주된 내용이다.
2.2. 신리스본전략 이후 공동농업정책 개혁과 직불제: 2007~2013년
○ 1990년대를 거치면서 공동농업정책의 핵심 정책수단으로 부상한 직불제는 EU 외부와 내부로부터 새로운 도전에 직면했다.
- 외부적으로는 WTO 협상과정에서 EU의 직불제가 생산과 연계됨으로 써 교역기능을 왜곡한다는 비판이 국제사회로부터 꾸준히 제기됐다.
- 내부적으로는 EU의 장기발전전략인 리스본전략(Lisbon Strategy)이 2005 년 EU 정상회의에서 수정돼 ‘환경과 사회친화적인 방법을 이용한 삶의 질 향상’을 새로운 목표로 한 ‘신리스본전략'이 채택되면서, 공동농업정 책 또한 이러한 목표에 부합하는 정책수단이 될 것을 요구받는다.3
3 리스본전략은 EU가 미국을 겨냥해 2000년 3월 리스본 정상회담에서 채택한 EU의 장기
발전전략이다. 1990년대 중반 이후 EU 경제는 미국과의 격차가 확대되었고, GDP 증가
율과 노동생산성 증가율에서도 미국에게 역전당했다. EU는 1999년 단일통화인 유로화
출범을 계기로 ‘2010년까지 미국을 추월하여 세계에서 가장 역동적이고 경쟁력 있는 지
○ 2003년 공동농업정책 개혁(룩셈부르크 개혁)은 디커플링과 의무이행사항을 특징으로 한다<표 1-3>. 시장기능을 왜곡시키지 않도록 생산중립적인 방식 으로 직불제를 전환하는 한편(단일지불제), 환경보호, 농산물의 안전성과 품질, 지속가능개발에 대한 납세자의 관심과 기대에 더 적극적으로 부합할 수 있도록 농업활동에 대한 환경부과 의무이행을 강제하였다(의무이행사 항). 직불금은 재배면적이나 사육두수, 생산량 등 생산 규모와 더 이상 연계 되지 않고, 환경, 동물복지, 식품안전 분야의 19개 EU 관련 규정을 의무적 으로 준수하는 것을 전제로 지급되는 방식으로 전환되었다.
○ 생산연계직불이 완전히 사라진 것은 아니다. EU는 2003년 공동농업정책 개혁에서 모든 소득보전직불에 대해 완전한 디커플링을 추진했으나, 회원 국 간에 이견이 커 최종 합의과정에서 두 개의 직불유형(생산연계 및 생산 비연계직불)이 공존할 수 있도록 결정했다. EU는 회원국에 할당된 공동농 업정책 예산범위 내에서 회원국이 어느 정도 자율성을 가지고 두 개의 직불 유형을 조절(modulation)할 수 있도록 허용했다<그림 1-1>.
식기반경제를 만든다’는 목표를 가지고 리스본전략을 추진했다. 그러나 리스본전략이
착수된 지 5년이 지난 후 추진성과는 기대에 미치지 못하다는 평가를 받았다. 2000년대
들어서도 EU 경제는 저성장, 생산성 하락에서 경쟁력 하락으로 이어져 미국과의 경제
력 격차가 확대되었다. 2005년 3월 브뤼셀 정상회담에서는 2000년 리스본전략을 수정
하여 ‘신(new)리스본전략’을 채택하고, ‘환경과 사회친화적인 방법을 이용한 생활수준
향상’을 새로운 목표로 정해 신리스본전략을 추진하였다.
1축: 시장 및 직불정책 2축: 농촌개발정책(MAE 등)
<그림 1-1> EU 공동농업정책의 직접지원액 분포(2014)
주 1) EU 공동농업정책 예산은 416.8억 유로, 수혜 농민 수는 752만 명임.
2) 직접지원액은 1축의 생산연계 및 비연계 직불금과 2축의 조건불리지역 및 농업환경시책 관련 직불금 등 경영체에 직접 지원되는 모든 지원액이 합산된 것임.
3) 회원국별로 직접지원액이 표시돼 있으며, 단위는 10억 유로임.
4) 가장 아래 부분은 국가별로 국민 1인당 농업지원을 위해 지출하는 금액을 비교한 것으로서, EU 165유로, 미국 389 유로, 일본 434유로, 스위스 629유로, 노르웨이 957유로임.
자료: 프랑스 농림부(www.agriculture.gouv.fr: 2016. 8. 12.).
2.3. 2013년 공동농업정책 개혁과 직불제: 2014~2020년
정책수단들과 공조해 정책목표를 달성한다는 추진전략을 내세우고 있다.
분야 정책목표 정책수단
자료: DG Agriculture et développement rural(http://ec.europa.eu/agriculture/index.fr: 2016. 7. 11.).
<표 1-4> 2013 공동농업정책 개혁안의 정책목표와 수단
주요 내용
자료: DG Agriculture et développement rural(http://ec.europa.eu/agriculture/index.fr: 2016. 7. 11.).
<표 1-5> 2013 공동농업정책 개혁안의 직불제 주요 내용
○ EU는 공동농업정책의 가장 중요한 정책수단인 직불제를 분배형평성 개선, 녹색화(Greening)를 통한 목적성 개선, 그리고 행정의 단순화를 추진하는 방향으로 직불제 개편안을 마련했다<표 1-5>.
의무이행
가로 농가에 부과된 상호준수 의무이행도 예전보다 단순화해 행정비용을 줄인다는 계획이다.
○ 직불관련 예산 편성에 있어서도 회원국의 자율성이 확대됐다. 회원국들은 각국의 정책우선사항을 고려해 최대 10~15% 범위 이내에서 1축과 2축 간 의 예산비중을 조정할 수 있게 되었다.
- ha당 직불단가가 EU 평균의 90%에 미치지 못하는 회원국은 2축 예산 의 25%까지를 1축으로 이전해 사용할 수 있도록 했다.
- 회원국들은 취약생산 분야에 대한 생산연계직불, 자연제약지역에 대한 직불, 직불단가의 차이를 좁히기 위한 재분배직불 등을 일정 비율 이내 에서 자율적으로 도입할 수 있다.
- 영세소농을 위해 의무이행사항을 단순화해 소농을 지원할 수 있도록 했다.
가. 공동농업정책의 녹색화를 지원하기 위한 다층적 직불구조
○ 공동농업정책은 유럽농업의 환경적 지속가능성을 강화하기 위해 1축과 2축 의 다양한 직불제를 통합적으로 연계해 운용하면서, 다층적 구조의 직불제 를 운영하고 있다<그림 1-2>.
- 기본적으로는 공동농업정책 1축과 2축의 모든 직불금에 대해 이전보다 는 단순화된 형태의 의무이행사항을 이행하도록 하는 한편(기존 18개 법적의무사항을 13개로, 15개 우수환경농업조건을 8개로 단순화), 영구 초지유지, 환경민감농지보전, 작물재배 다각화에 필요한 생태보전 활동 들을 추가적으로 이행하는 농가에 녹색지불금을 추가 지급하고 있다.
∙의무이행사항: EU의 재정지원을 받는 모든 직불제(1, 2축)에 대한 의 무이행사항을 이행한다.
∙녹색직불(1축): 의무이행사항에 더해 영구초지유지, 환경민감농지보 전(surface d’intérêt écologique), 작물재배 다각화를 이행하는 농가들 에게 추가 지급한다.
∙2축의 농업환경기후시책, 유기농, 자연제약지역, Natura 2000, 산림환 경시책 등을 자발적으로 선택해 관련 의무사항(지역별로 환경요구 사 항 다양함)을 이행하는 농가에게 추가 지급한다.
∙농민들이 환경적 지속가능성에 관한 해법을 스스로 찾을 수 있도록 농업컨설팅, EU의 혁신파트너, 농업연구 분야를 결합해 지원한다.
<그림 1-2> 농업의 환경적 지속가능성을 위한 직불제의 구조(공동농업정책의 녹색구조)
자료: DG Agriculture et développement rural(http://ec.europa.eu/agriculture/index.fr: 2016. 7. 11.).
나. 공동농업정책 1축과 2축의 통합적 접근
○ 공동농업정책 목표를 실현하기 위해 공동농업정책 양 축 간의 정책수단들 이 보다 효율적이며, 상호 보완적으로 기능할 수 있도록 통합적인 접근을 강화했다<표 1-7>.
- 1축의 정책수단들은 지역여건에 보다 적합하게 설계된 2축의 자발적 수단들에 의해 보완되고 있다. 각 회원국이 처한 농업환경 및 사회경제
적 여건의 다양성을 고려하여 1축의 정책수단을 예산 측면에서 탄력적 자료: DG Agriculture et développement rural(http://ec.europa.eu/agriculture/index.fr: 2016. 7. 11.).
<표 1-7> 공동농업정책 1축과 2축 간 정책목표 공유
자료: DG Agriculture et développement rural(http://ec.europa.eu/agriculture/index.fr: 2016. 7. 11.).
<표 1-8> 공동농업정책 2축(농촌개발프로그램)의 6대 우선사항
2.4. EU 공동농업정책 수립 과정과 지출 구조
○ 유럽연합 집행위원회(European Commission)는 모든 이해당사자와 협의하 여 개편 초안을 작성한다. 이해당사자는 주로 자문 단체(advisory groups) 형태로 참여한다. 입법 과정에서 각 회원국의 농업 장관 이사회(the Council of Agriculture Ministers)와 유럽연합 의회(the European Parliament)가 초안을 평가하고 결정한다. 각 회원국은 공동농업정책 관련 일상 업무(day-to-day running)를 담당한다. 감사원(the Court of Auditors)에서 지출을 감독한다.
○ 공동농업정책 예산은 크게 3분야로 나누어 집행한다.
- 첫째, 농가소득지지와 지속가능한 영농방식 도입 지원(Income support for farmers and assistance for complying with sustainable agricultural practice)은 농업인이 식품안전성, 환경보호, 동물복지 등에 관한 엄격한 규정을 준수하는 조건하에 직접지불금을 지급한다. 유럽연합에서 모든 예산을 부담하고, 공동농업정책 전체 예산 중 약 70%를 할당한다.
- 둘째, 시장지지 정책(Market-support measures)은 시장 기능이 원활하게 작동하지 않을 때 발동한다. 예를 들어, 기후 조건이 좋지 않아 수급에 문제가 생길 때 이 분야 정책을 사용한다. 직접지불제와 시장지지 정책 을 ‘첫 번째 기둥(the 1st Pillar)’라고도 한다. 공동농업정책 예산 중 비중 은 10% 미만이다.
- 셋째, 농촌개발 정책(Rural development measures)은 농업 구조개선과 경쟁력 제고를 도모하면서, 동시에 환경보호, 영농다각화 장려, 농촌공
- 셋째, 농촌개발 정책(Rural development measures)은 농업 구조개선과 경쟁력 제고를 도모하면서, 동시에 환경보호, 영농다각화 장려, 농촌공