○ 공동농업정책 1축과 2축의 각종 지원시책에 대한 지원금 신청 및 상호의무 준수 사항에 대한 감독, 관리에 있어 핵심적인 역할을 수행하는 곳은 지불 청(Agence de service et de paiement: ASP)이다.39
○ 프랑스 지불청은 2009년 농업경영구조개선사업을 담당하던 CNASEA(농업 경영구조개선센터)와 단일지불제 도입 이후 직불금을 관리하던 AUP(단일 지불청, Agence unique de paiement)가 합병해 탄생한 조직이다.
- ASP는 농림부, 경제부, 산업 및 고용부 공동의 산하 공공기관으로 중앙 정부의 각종 공공정책과 관련된 보조금 지급 및 관리업무를 담당한다.
○ 농업 부문을 비롯해 수산양식, 산림, 수산, 고용, 교육 및 직업훈련, 사회통 합, 연대 및 사회활동, 국토정비, 지역 및 농촌개발, 환경보호, 지속가능개 발, 해외영토에서의 토지 정비 등 다양한 분야에 걸친 공공정책을 뒷받침하 고 있다.
- ASP는 EU 공동농업정책의 제1축(농업지도보증기금) 및 제2축(농촌개 발기금) 관련 예산을 관리하는 프랑스의 공식기관이다.
39
프랑스 국내에서 EU 공동농업정책 관련 예산을 취급하는 기관은 공동시장조직 분야는 FrnaceAgriMer가, 공동농업정책 1축 및 2축의 보조금은 지불청(ASP)이 관리한다.
FranceAgriMer는 기존의 5개 품목별 공동농업시장조직(Ofimer, Office de l'élevage 등)
을 합병한 조직으로서, 품목별 시장조직화 및 EU의 시장조절 규정관리, 품목별 조직화
및 기술협력 등을 촉진하는 임무를 수행한다. 이 밖에도 해외영토에 대해서는
Odēadom이, 콕스지역(Corse)에 대해서는 ODARC가 공동농업정책 예산을 관리한다.
○ ASP는 주요 기능은 다음 세 가지이다.
- 공적지원금에 대한 행정적, 재정적 관리
- 공공지원시책들에 대한 정보제공, 보조금 청구에 대한 예심, 적용조건 심사, 공공지원 수혜자가 지켜야 할 이행조건 준수여부에 대한 감독, 보 조금의 집행, 부당한 청구에 대한 회수 및 감사 등
- 새로운 공공지원정책 수립에 필요한 행정적, 기술적 서비스 제공 ∙ ASP는 지방 및 중앙정부, EU가 보조금 지급이 수반되는 새로운 공
공지원정책을 수립할 경우 ASP가 보유한 다양한 전문성 및 정보시 스템을 토대로 이에 대한 행정 및 기술 지원서비스를 제공한다.
∙ ASP는 이를 위해 관련 정보시스템을 개발해 운용하는 한편, 시스템 이용자들을 위한 교육과 기술지원 업무를 담당하고 있다(예를 들어, 공동농업정책 제1축과 관련된 Osiris 시스템).
- 공공지원정책에 대한 모니터링 및 평가
∙ ASP는 관련분야 공공지원정책에 대해 모니터링 및 평가도구를 개 발하고 시행하고 있다.
○ ASP는 리모쥬(Limoge)에 본부를 두고 있으며, 전국에 17개의 지역사무소 를 두고 있다.
- ASP 지역사무소는 농업, 직업교육, 환경 분야 등에서 공적 기능을 수행 하던 각 기관의 지역사무소들을 통합해 설립됐다. 2014년 현재 2,050명 의 직원이 일하고 있다.
- ASP의 연간 예산 규모는 2014년도에 189억 유로에 달했으며, 이 중 공 동농업정책 관련 예산은 1축의 77억 유로(EU의 FEAGA 예산)와 2축의 18억 유로(EU의 FEADER 예산과 프랑스 농림부 예산)를 합해서 모두 95억 유로였다.
- 연간 농업 분야 보조금 지급 관리감독 건수는 55,000건 이상이다.
<그림 5-7> 공동농업정책 시행체계도
자료: Bernard BACHELIER(2010). Pour une nouvelle politique agricole commune, fondapol.
가. ASP의 공동농업정책 정보시스템
○ ISIS
- 연간 77억 유로에 달하는 공동농업정책 1축의 각종 지원금을 관리한다.
- 36만 농업경영체를 대상으로 행정기관 종사자 4,000명이 이용한다.
- 단일지불금, 젖소유지 장려를 관리하고, 양 및 염소 지원과 리스크 관 리, 기타 생산연계지원을 수행한다.
○ OSIRIS
- 연간 18억 유로에 달하는 공동농업정책 2축의 EU 예산(FEADER)과 프 랑스 농림부 예산을 관리한다.
- 800여 개에 달하는 농촌개발프로그램 관계기관 및 단체의 7,000명이 이 용한다.
- 청년영농정착(DJA), 조건불리지역보상(ICHN), 방목지 유지(PHAE), 지 역농업환경시책(MAET), LEADER 프로그램 등을 지원한다.
○ TelePAC
- 농민들이 인터넷을 통해 공동농업정책 관련 각종 지원금을 신청할 수 있도록 한 공동농업정책 포털이다.
- TelePAC을 통한 신청률은 공동농업정책 지원시책별로 86~93%에 달한다.
나. 상호준수의무 사항에 대한 관리 감독(la Conditionnalitē)
○ 2003년 공동농업정책 개혁은 디커플링 도입과 함께 1, 2축의 모든 직불금 에 대해 의무이행사항을 이행토록 하고 있다. 상호준수의무는 EU의 환경관 련규정과 회원국들이 공동으로 정한 농업환경우호조건(Bonnes Conditions Agricoles et Environnementales: BCAE), 그리고 영구초지에 관한 규정을 토대로 의무이행사항을 정하고 있다.40
○ 의무이행사항이 지급조건으로 부과되는 지원시책은 1축의 단일지불과 생 산연계지불, 2축의 조건불리지역보상(ICHN), 농업환경시책(MAE), 농지의 산림화지원시책, 산림환경 직불 등이다.
- 의무이행사항은 기초의무와 추가의무로 구분되는데, 추가의무는 자발 적으로 MAE를 신청한 농가에 대해 부과된다.
40
EU의 동물식별(2005), 공중보건과 동물 및 식물건강(2006), 동물후생(2007), 영구초지의
유지(2005)와 관련된 규정을 말한다.
- 도입 당시 의무이행사항은 5개 분야 18개 규정에 달했으나, 2013년 개 혁에서 3개 분야 16개 규정으로 단순화되었다. 내용 면에서는 근본적인 변화가 이루어지지는 않았다.
○ 의무이행사항 감독은 지불청의 책임하에 감독 분야별로 감독주체를 달리해 이뤄진다.
- 현장 감독은 분야별 감독기관의 전문가 1~2인이 상시 담당한다.
다. ASP의 감독활동
○ ASP는 연간 55,000건 이상의 감독을 수행한다. 분야별 감독 주체는 다음과 같다.
- 환경: 도농업국
- BCAE/영구초지: 지불청(ASP) 지역사무소 - 건강/식물생산: 식물보호 지역사무소(SRPV)
- 건강/동물생: 수의사무국(DDSV), 동물식별은 지불청 지역사무소 참여 - 동물후생: 수의사무국(DDSV)
○ 각 기관의 감독관들은 농장 현장에서 의무이행 사항들에 대해 리스트화된 체크리스트를 통해 감독한다.
- 감독관들은 정부차원에서 준비된 안내서를 지참하고, 감독 대상 항목들 과 감독방식 등을 현장에서 적용한다. 감독 후 감독관들은 보고서를 작 성하고, 의무사항 이행실태 등에 대한 보고서를 작성하며, 농가의 의무 사항 미이행 또는 변칙이행 사항 등에 대해서는 농장주로 하여금 동의 여부를 확인하고 감독관과 농장주가 보고서에 함께 서명한다. 서명이 이뤄진 보고서는 도 농업국과 농장주에게 제출된다.
2007~2013(5개 분야, 18개 규정) 2014~2020(3개 분야, 16개 규정)
○ 의무사항 미이행 또는 변칙이행에 대해서는 그 정도에 따라 지원액 일부 또 는 전액 삭감 조치가 취해진다.
- 분야별 감독영역에 대해 전국적인 수준에서 미이행 또는 변칙이행 수 준을 정하고 있으며, 미이행 또는 불이행의 심각성과 크기, 지속성 등에 따라 삭감비율을 정하고 있다. 의도성이 강한 변칙행위(20%), 중대한 변칙행위(5%), 중요한 변칙행위(3%), 부차적인 변칙행위(1%) 등에 따 라 삭감률이 달라진다.
4. 시사점
○ 지난 50여 년 동안 여러 차례에 걸친 공동농업정책 개혁 속에서도 EU의 공 동농업정책은 유럽경제공동체의 설립정신과 가치를 계승하고 있다. EU의 헌법과도 같은 1957년의 로마조약에서 공동농업정책은 ‘소비자들에겐 적정 가격으로 식료품을 공급하고, 농업인들에겐 균형 있는 생활수준을 보장’하 는 역사적 임무를 부여받고 탄생했다.
○ 이를 위해 공동농업정책은 EU의 우선적 재정지원을 바탕으로 가격지지 정 책에 이어 소득보전 직불, 공익적 기능에 대한 보상 등을 통해 농업경영을 뒷받침해 왔다. 그 결과 자급자족을 넘어서 안전하고 품질 좋은 농산물을 유럽시민들에게 제공하는 것은 물론, 생물다양성과 아름다운 경관 등 다양 한 형태의 공공재를 생산함으로써 유럽시민들의 기대에 부응해 왔다.
○ 공동농업정책을 배경으로 각 회원국들은 자국의 농업부문을 근대화, 산업 화, 도시화의 진행 속도에 맞추어 다른 분야와 균형있게 발전할 수 있도록 다양한 정책수단들과 제도들을 도입했다. 농업, 농촌부문에 대한 균형발전 과제를 가장 체계적으로 그리고 중요한 정치적 과제로 도입해 장기간에 걸 쳐 일관성 있게 이끌고 간 나라는 프랑스일 것이다. 프랑스는 EU 공동농업
정책을 주도적으로 설계하고 진화시켜 나갔을 뿐만 아니라 공동농업정책과 의 연계 속에서 국내 정책 환경을 사전적으로 조성해 갔다.
○ 프랑스 국민들에게 존경받는 정치인인 샤를 드골의 집권 시기(1959~1969) 에 농업기본법이 제정되고, 공동농업정책이 시행에 들어갔다. 부모로부터 물려받는 유산으로서가 아니라, 선택가능한 직업의 하나로서 농직업을 새 롭게 설계하려는 청년농민단체 지도자들과 존경받는 우파정치인들이 힘을 합쳐 농업기본법을 설계하고, 농정을 공동운영했다.
○ 부부노동력 중심의 가족농 육성, 이용자 중심의 농지제도, 협동조합 중심의 생산자 조직화, 농업경영의 법인화, 농업인에 대한 균형 있는 사회보장 및 세제시스템 운영 등 많은 분야에서 정책과 제도혁신이 이뤄졌다.
- 그럼에도 산업화, 도시화의 물결 속에서 농가 수가 감소하고 청년층의 농업 진입이 더딘 것은 여전했다. 그렇지만 현재 남아 있는 농가들과 농 업에 새로 진출하고 있는 청년농업인들의 농업에 대한 직업적 만족도 와 농촌에서의 삶의 질에 대한 만족도는 우리가 상상하는 수준 이상이 다. 가족농들은 자녀세대들과 함께 보다 다각화된 농업활동을 수행하면 서 유동인구가 부쩍 많아진 농촌에서 새로운 활력소가 되고 있다.
○ 직불제는 유럽 농가들의 직업적 만족도와 삶의 질을 뒷받침하는 중요한 요 소로서 사회구성원들의 직업 간 균등발전과 지역 간 균형발전에 크게 기여해 왔다. 가격지지를 대신해 도입된 직불제는 농지제도, 농업활동에 대한 세제, 농업활동에 참여하는 농업인들에 대한 사회보장시스템 등 농직업을 규정하 는 다른 많은 정책 및 제도와의 연계 속에서 이해되고 추진돼야 한다.
○ UR 이후, WTO와 FTA로 이어지는 개방국면 속에서 어려운 농업부문을 위 한다는 차원에서 취해진 각종 사회적, 제도적 예외조치들을 그대로 두고서 는 직불제가 궁극적으로 가져야 할 정책목표, 즉 농업경영체의 지속가능성 을 담보하기가 쉽지 않을 것이다.