3.1. 스위스 농업 개관
○ 지리적 특징을 보면 평야, 구릉, 산간(Mountain Zone 1-4), 알프스 농업으로 구성된다. 산간지역이 전체 면적의 2/3이고, 이곳에 인구의 1/4이 거주한다.
두 산간지역 내 평야지역이 농업 적지이다. 산업 간에 땅을 놓고 경쟁이 심 하고 갈등 관계도 있다.
○ 산간 지역에 사는 사람이 적고, 이들은 도시나 평야 지역으로 이주하고 싶 어 한다. 인구 분산 유지(desettlement)를 헌법 제104조에서 강조하는 이유 중 하나이다.
- 원격지에서 농업을 유지하려는 것이 농정의 주요 목표 중 하나이다. 산 업적 측면 외에 균형개발 자체도 중요한 목적이다.
○ 국토는 농경지 24%, 알프스 여름 목초지 13% 등으로 이루어진다. 농업 생 산이 어려운 지역도 21%에 이른다. 전체 토지 중 초지가 71%이기 때문에 한국과 생산 구조가 다르다.
○ GDP 대비 1차 산업 비중은 0.7%에 불과하다. 이 때문에 99.3%를 차지하는 다른 산업이 정책 설계 시 더욱 중요하다는 주장이 나오기도 한다. 특히 FTA 등에 직면해서 이러한 주장이 강해졌다.
○ 고용 측면에서는 농업이 중요한 역할을 하고 있다<그림 2-14>. 전후방 연계 산업까지 고려하면 전체 일자리의 10% 가량이 농업과 관련되어 있다. 직불 제는 전방 연계산업에 영향을 주고 있다. 농가에 직불금을 주면 전후방 연 계로 영향을 미친다. 전방으로는 농가구입가격에, 후방으로는 농산물 가공 부문 등의 경쟁력이나 수출에 영향을 미친다.
<그림 2-14> 스위스 농업 및 전후방 산업 고용 규모
단위: 명
○ 농가 수는 감소하면서 호당 규모는 커지고 있다<그림 2-15>. 영국(호당 평 균 경지규모 80ha), 독일(호당 평균 경지규모 50ha)에 비하면 작은 편이다.
- 독일에서는 북부 규모가 크고, 남부 규모가 작아서 평균치는 큰 의미가 없다. 유럽 전반을 봐도 동유럽 등 일부 지역에 아주 크고 전문화된 농 가가 있는 반면, 대단히 작은 농가가 공존하기 때문에 평균이 의미 없을 수 있다.
- 스위스에서는 규모 차이가 다른 나라에 비해 크지 않다. 오히려 작은 농 가가 경쟁력이 높은 경우가 있다. 와인이나 친환경 농산물이 그 예이다.
스위스에서 규모만으로 경쟁력을 판단하기 어렵다.
<그림 2-15> 호당 경지면적(1996~2013)
3.2. 농업과‘다원적 기능’에 대한 국민 인식
○ 2012년에 사회에서 농업 부문에 기대하는 바를 조사하였다<그림 2-16>.11 식량 생산(식량가공산업과 가치사슬 전체를 지탱), 동물친화적 생산 시스템, 위기 시 식량안보 순으로 중시했다. 반면 한계지 인구 유지, 전통적 농업 생 활양식 유지 등에 대해서는 상대적으로 덜 중시하는 경향이 나타났다.
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비슷한 시기에 비농업 부문에 기대하는 바를 조사한 적이 있는지 물었으나, 유사한 조
사는 없는 것 같다고 응답했다.
<그림 2-16> 스위스 사회가 농업 부문에 기대하는 주요 기능(2012)
주 1) 5점 척도 기준임.
2) 표본 수는 720명임.
○ 잘 알려졌다시피 1996년 국민투표에서 투표자 중 76%가 헌법 제104조 도 입에 찬성했다. ‘다원적 기능’이라는 개념을 널리 받아들였다는 의미로 이 해할 수 있다. 그러나 이해집단에 따라 ‘다원적 기능’을 다르게 생각하는 경 향이 있다<표 2-1>.
- 경관 보전, 강화는 관광 산업과 밀접하게 관련이 있다. 경지가 숲으로 뒤덮이면 안 된다는 생각이 깔려 있기도 하다.
- 로컬푸드는 환경적인 이유로 일정 반경 내에서 생산하도록 장려한다.
- ‘다원적 기능’의 개념 자체가 농업과 밀접하게 관계가 있으므로, 상관관 계가 강하다고 볼 수 있다.
- 전통적인 영농 생활 유지, 한계지 인구 유지에 대해서는 상대적으로 가 치를 부여하지 않는다. 정부는 주변지 인구 유지(desettlement)를 강조하 지만 일반인들 인식과는 차이가 있다.
이해집단 식품생산
○ (질문) 1996년 국민투표 때 나온 비중과 비교하면 국민의 지지도가 20년 동 안 낮아졌다고 볼 수 있을까?
- 직접 비교하기는 어렵다고 생각한다. 지금 국민투표를 하면 그때와 다 른 사람들 다수가 참여할 것이다. 2012년 조사는 표본 조사 결과라는 점에 유념해야 한다. 전자는 투표장에 간 사람의 비중이고, 후자는 과학 적으로 표본을 뽑은 결과이다.
○ (질문) 연령별 지지도를 보면 유의한 관계가 나타나는가?
- 한 연구를 보면 통계적으로 유의한 차이가 나타나지는 않았다. 나이가 다르다고 생각이 크게 달라질 것 같지는 않다. 다음 농업 정책을 구상할 때 35세 이하 젊은 연령층을 대상으로 조사를 하고 토론을 하려고 한다.
3.3. 정부 층위별 정책 결정 과정
○ 스위스에서 면적당 직불금 단가는 다음과 같이 결정한다. 첫째, 의회에서 농업 부문 전체 예산 한도를 책정한다. 매년 35억 스위스 프랑 정도이다. 둘 째, 의회에서 식량안보, 생물다양성, 가축-환경친화적 생산 시스템별로 어떠 한 정책 수단을 사용할지 결정한다. 최근에는 식량안보 11억 8천만 스위스 프랑(33%), 생물다양성 3억 스위스 프랑(8%), 동물･환경친화적 생산 시스 템 4억 3천만 스위스 프랑(12%) 등으로 정했다. 셋째, FOAG와 연방이사회 (federal council)에서 분야, 정책 수단별 예산 한도를 결정한다. 넷째, 면적 당 단가가 최소 비용을 충당해야 한다는 원칙을 적용한다. 최소 비용은 다 음 비용의 합계이다.
- (EU보다 높은) 식품 생산 비용(식량안보, 경관가치 차원) - 단수 감소(생물다양성 차원에서 초지를 조방적으로 관리) - 노동 추가 투입(유기농산물 생산, 경관 다양성 확보 등) - 추가 투자비용(동물복지 축사 건설 등)
- 최소한의 순마진(minimal net margin, 다양한 직불제 참여 유인 부여)
○ 지역(평지, 구릉, 산지)에 따라 생산조건과 비용이 상이하기 때문에 면적당 단가 산정 시 지역적 차이도 당연히 고려해야 한다.
○ 정책을 설계할 때 연방(Confederation), 주(Kantone), 기초 자치단체(Gemeinde) 수준에서 다양하게 협력한다.
- 기본적으로 의회가 정한 농업법 틀 안에서 집단 지도체제와 그 안의 경 제부, 농업청 등에서 담당한다. 농림부와 연방이사회 등에서 설계하고, 주 단위에서는 자문 역할을 제한적으로 수행한다.
- 정책 집행은 주 정부가 주축이 되어 시행한다. 주 행정기관(농업, 환경, 수의학)과 행정 사무소가 주체이다. FOAG에서는 지원 기능을 담당한 다. 농림부에서 주 정부에 재원을 분배하면, 주 정부에서 농업인에게 지 급한다.
○ 연방 정부-주 정부-농업인 간의 관계가 기본이고, 연방 정부는 주에서 하는 일을, 주 정부는 농업인 일을 관리한다.
- 연방은 기존 프로그램을 조율하거나 새로운 프로그램을 제시하고, 직불 예산의 90~100%를 분담한다. 예산 집행은 주 정부에서 담당한다.
- 주 정부가 직불제 집행을 책임진다. 농가당 지불액을 산정하고. AGIS 정보 시스템(모든 스위스 농업 정보는 중앙에서 관리)에 정보를 제공한 다. 직불 예산 중 0~10%를 분담한다(주마다 다름).
- 농가: 직불금 신청 전해 8월 31일까지 프로그램 정보를 제공하고 등록 한다. 주 정부에 정보를 제공한다. 선택한 프로그램에서 명시한 수단을 이행해야 한다. 직불금을 지급 받은 뒤 이의제기를 할 수 있다.
○ (질문) 행정 단계 속에서 농민연맹 등은 공식적으로 참여할 수 있는가? 어 떠한 역할을 하는가?
- 이의제기하려는 농민에게 법령 정보 등을 제공하는 역할을 한다.
○ (질문) 위의 기간 중 5월과 8월은 예산연도나 영농 기간과 관계된 것인가?
- 행정 절차, 특히 정보･전산 시스템을 준비하는 데 시간이 걸리기 때문 에, 주 정부에서 다음 해 관리를 하려면 사전에 정보를 확보해야 한다.
이를 고려한 일정이 아닌가 한다. 예산연도는 1월 1일에 시작한다.
○ (질문) 직불금 집행은 직불청 등 별도 기관 없이 행정기관에서 담당한다고 했는데, 이러한 전문인력이 스위스 전체에 얼마나 되나?
- 농업인 1만 명 정도의 작은 주에서는 약 10명이 농민들이 정보 입력하 는 것을 돕는다. 행정 처리를 맡은 사람은 3~5명 정도이다. 농업인이 많 은 주에서는 10~15명 정도일 것이다. 새로운 농업 정책(예를 들어, 경관 질)을 도입하면 일이 매우 복잡하기 때문에 사람을 새로 고용하기도 한 다. 인원은 신축적으로 운영한다.
○ (질문) 부처 간 갈등은 없는가? 특히 예산 문제가 궁금하다. GDP 중 불과 0.7%를 생산하는데 예산 중 약 6%를 차지한다면 예산 집행 부처에서 문제를 제기하지 않을까?
- 스위스에서는 이해하기 어려운 질문이다.
- 한마디로 갈등이 없다. 4년마다 의회에서 예산운용계획(Budget Frame) 을 발표한다. 지금 2018~2021년 틀을 짜는 중이다. 의회는 예산을 감축 하고자 하며, 농업인과 단체는 적극적으로 로비를 한다.
- 스위스에서는 GDP와 농업 부문 예산 간 비중 차이를 둘러싼 문제 제기 가 없었다. 사회가 농업에 기대하는 가치가 자리 잡고 있기 때문이다.
문제는 앞의 설문조사에서 봤듯이 점점 많은 사람이 농업 부문에 주는 전체 지원 규모(국경보호와 직불금 포함)가 너무 크다고 문제 제기를 하
기 시작했다는 점이다. 국경보호와 직불금 중 어느 부분 예산을 감축할 것인가가 의제가 되고 있다. 국경보호를 줄이면 소비자가, 직불금을 줄 이면 납세자가 이익을 본다. 어느 방향으로 갈지 논의를 하고 있다.
○ (질문) 2014~2017 농업정책을 도입하면서 식량 안보 관련 직불제를 신설했 다. 식량 안보 중 어느 부분이 정책 설계에서 가장 중요한가?
- 에너지 기준(TJ)으로 전체 공급량, 순 공급량 목표를 설정하였다. 목표 를 공시하지는 않지만 전체 열량의 55%를 공급하는 것은 중요하다. 인 구가 계속 늘어나고 있으므로 암묵적 목표인 55%를 지키는 것은 쉽지 않다.
- TJ로 표시된 목표는 2차 세계 대전 당시 힘든 경험을 반영한 결과이다.
이 목표를 지키려다 보니 스위스 농정이 보호주의 성격을 지니게 되었 다. 이러한 농정 방향과 함께 전쟁 이후 인구가 늘어나면서 집약화가 심 화되고 환경 문제도 초래하였다. 환경 측면 목표와 상충되는 것도 문제 이다.
- 목표치 칼로리 중 상당 부분은 설탕 등 당류이다. 국내에서 열량 기준 정 책 목표를 없애고 시장 점유율 기준으로 전환하는 방안을 검토 중이다.
3.4. 농업 정책 변화 과정
○ 스위스와 EU는 중요한 교역 상대국이고, 농업 부문에서도 밀접하게 엮여 있다. EU와 맺은 총 7개 쌍무 협정(bilateral agreement) 중 하나인 1999년 농업 협정에서 검역, 식물 위생, 인증 등 기술적 측면에서 동등성 원칙을 인 정하기로 한 것이 좋은 예이다(harmonization of the legislation in several
○ 스위스와 EU는 중요한 교역 상대국이고, 농업 부문에서도 밀접하게 엮여 있다. EU와 맺은 총 7개 쌍무 협정(bilateral agreement) 중 하나인 1999년 농업 협정에서 검역, 식물 위생, 인증 등 기술적 측면에서 동등성 원칙을 인 정하기로 한 것이 좋은 예이다(harmonization of the legislation in several