서 론

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

이 장에서는 대내‧외 여건변화 속에서 우리나라 섬의 가치와 그것이 지닌 다양한 자원의 중요성을 전망하고, 이들 자원의 활용정책 추진실태를 분석하며, 이를 기초로 섬자원 활용성을 제고하기 위한 정책적 개선방안을 제시하려는 본 연구의 배경과 목적을 밝히고, 연구의 범위와 대상을 설정한다. 또한 연구의 원활한 수행과 목적을 달성하기 위해 활용된 연구방법 및 연구의 수행과정과 주요 내용을 소개함으로써 전체 보고서에 대한 이해를 돕는다.

1. 연구배경과 목적

1994년 영해, 접속수역, 배타적 경제수역, 대륙붕, 공해, 심해저 등으로 구분하여 그에 속하는 자원의 이용, 보전, 개발 등을 규정한 유엔해양법협약(United Nations Convention on the Law of the Sea)이 발효되면서 해양 선점을 위한 본격적인 경쟁이 시작되었다. 세계 주요 해양강국들은 해양영토와 자원의 확보, 해양산업의 보호 및 육성 등을 위한 국가차원의 전략을 수립하고, 관련조직을 재정비함으로써 21세기 해양주도권 다툼을 치열하게 벌이고 있다. 세계가 이처럼 해양에 주목하게 된 것은 해양가치의 재평가, 생태효율의 중시, 과학기술의 발달 등으로 방대한 자원의 활용이 가능해 진 반면, 기후변화로 인한 해수면 상승과 자연재해의 증가, 해양영토 분쟁의 확대 등 기회와 위협을 동시에 가져다주기 때문이다.

이에 적극 대응하기 위해 주요 해양강국들은 국토관리의 패러다임과 그에 수반하는

<그림 1-1> 섬정책의 다양한 대응분야 해양정책을 전환하고 있다. 최근 중국, 일본, 유럽연합(EU), 미국 등은 통합성과 종합성을 강조한 국가해양정책을 추진하고 있고, 유엔(UN) 등 국제기구들과 연안국 및 도서국들을 중심으로 기후변화에 따른 해수면 상승과 대형 자연재해 증가에 대비한 다각적인 대응책이 논의되고 있다.

중국은 ‘11‧5규획(2006~2010)’을 통해 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone, EEZ)에서의 국가권익 보호와 자원 개발 및 해양행정의 통합관리를 강조한데 이어, ‘12‧5규획(2011~2015)’에서 해양산업 발전촉진을 명문화하였다. 섬지역과 관련해서는 2011년 4월 제1차 무인도서 개발대상을 발표하였고, 2012년 4월에는 최초로 ‘전국도서보호계획(全國海島保護規劃)’을 공포하였다. 일본은 2007년 7월 해양 입국과 해양의 종합적인 관리를 두 축으로 하는 최초의 ｢해양기본법｣을 제정하였 고, 종합해양정책본부를 두어 ‘해양기본계획’을 수립하였다. 도서와 관련해서는 ｢이 도진흥법｣을 근거로 현재 ‘제6차 이도진흥계획’을 추진 중이다. 유럽연합은 2006년 해양경제 개발과 해양잠재력 증대를 구체화한 ‘Green Paper’를 마련한데 이어, 2007 년 10월 ‘EU 통합해양정책(An Integrated Maritime Policy for the EU)’을 발표하였다.¹⁾

이들 각국의 정책 중에서도 특히 섬지역 관련정책이 중요하게 등장하고 있는데, 이 는 기후변화 및 재해 예방, 해양영토권(영유 권) 보호, 자원 및 기술의 개발, 해양관광 및 여가를 위한 활용, 문화와 생태 및 환경의 보존 차원에서 섬지역을 둘러싼 국가 간 경 쟁이 치열해지는 등 그것의 미래가치가 높게 평가되고 있기 때문이다.

1) 500㎡ 이상 도서가 7,300여 개가 있으며, 총면적은 8만㎢, 해안선 총연장은 14천여㎞에 이 르는 중국은 정부가 앞장서서 최초의 전국도서보호계획을 수립하였고, 유인도서 422개 및 무인도서 6,425개 등 총 6,847개의 도서를 지닌 일본도 그동안 추진해 온 이도정책의 기본 방향을 전환하고 있으며, 2개의 대양과 4개의 바다에 접하고, 유인도서만 310개에 이르며, 회원국 인구의 약 3%인 1,500만 명이 섬에 거주하는 유럽연합도 섬지역을 중요한 정책 대 상지로 분류하고 있다.

3면이 바다로 둘러싸인 반도국으로 서‧남해안과 동해안을 중심으로 유인도 482개와 무인도 2,876개 등 총 3,358개의 섬을 가진 우리나라도 예외가 아니어서, 섬을 둘러싼 대내‧외적 여건변화 속에서 국토공간의 일부로서, 가고 싶은 곳으로서, 그리고 살고 싶은 장소로서 섬이 지닌 가치와 자원잠재력에 대한 정책적 관심이 높아지고 있다.

섬지역은 1970년대 초반까지만 해도 국가주도 경제개발 위주의 정책 추진에 밀려 정부정책에서 소외되었던 곳이다. 우리나라에서 섬지역을 대상으로 한 국가의 개발정 책이 본격적으로 시작된 것은 1986년「도서개발촉진법」이 제정되고, 1988년 ‘제1 차 도서종합개발 10개년계획(1988~1997)’이 수립되면서 부터이다. 이를 통해 우리 정부는 기초기반시설 위주의 사업을 추진하였고, 이러한 정책적 배려에 힘입어 섬지역 의 낙후성이 다소 해소되는 성과도 거두었다.

그러나 섬이 지닌 지리적 취약성은 산업활동에 제약요인이 되고, 이는 결국 주민들의 삶의 질에도 영향을 미쳤다. 산업 및 생활환경 개선에도 불구하고 인구 감소, 고령화, 문화정체성 약화는 심화되어 왔는데, 이러한 현상들은 이에 대응한 정책전환이 절실함 을 보여준다. 더구나 주5일 근무제 정착과 여가패턴 변화에 따른 섬지역 관광수요와 청정수산물에 대한 관심 증가, 고유의 해양 및 섬문화 관광자원 보유, 해양 진출 및 자원의 새로운 성장동력산업 거점이라는 발전기회를 맞이해 지속가능하고 안정적인 섬정책이 더욱 중요해지고 있다.

이러한 배경 하에서, 최근 정부는 기존의 일률적인 하드웨어 중심의 사업을 지양하 고 특화사업을 추진하는 등 다른 차원에서의 섬 관련정책을 모색 중이다. 국토종합계 획에서는 글로벌 녹색국토 정립이라는 비전 구현을 위한 6대 전략 중 ‘세계로 열린 신성장 해양국토기반 구축’을 위해 해양자원 확보 활동영역 확장, 해양산업 국제경쟁 력 강화, 생태계에 기반을 둔 통합적 해양자원․공간관리, 다차원 해양거버넌스 구축을 제안하고 있고, ｢동‧서‧남해안권 발전 특별법｣에 근거한 남해안선벨트, 서해안신산업벨트, 동해안에너지‧관광벨트 발전계획에서는 지역 간 협력과 상생발전을 위한 해안권별 개발방안 과 추진사업을 제시하고 있다. ｢도서개발촉진법｣에 근거한 ‘제3차 도서종합계획 (2008~2017)’은 매력있고 살기좋은 섬’을 목표로 유형화·특성화 계획, 협력적 계획, 참여계 획을 기본방향으로 설정하였고, 무인도서도 ｢무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률｣에

따라 유형(절대보전, 준보전, 이용가능, 개발가능)을 구분하여 관리되고 있다. 이밖에 도 행정안전부의 ‘명품섬 베스트10 사업(2011~2014년)’ 및 ‘찾아가고 싶은 섬 가꾸기 사업(2012~2015년)’, 문화체육관광부의 ‘가고 싶은 섬 시범사업(2007~2011년)’

및 ‘국토 끝섬 관광자원화사업(2013~2018년)’, 환경부 국립공원관리공단의 ‘명품마 을 조성사업(2010년~)’ 및 ‘한려해상 바닷길 100리 조성사업(~2014년)’ 등 다양한 사업들이 추진되고 있다.

다만, 이러한 정책전환의 분위기에도 불구하고 목표와 비전 없이 민원해결 위주의 사업 진행과 소규모 분산투자, 다부처 책임분산 및 통합정책 부재, 사업간 연계성 및 부처 간 협조체계 미흡, 특성이 반영되지 않은 기초인프라 위주의 사업, 관 주도의 사업추진 등이 여전히 문제점으로 지적되고 있다. 더구나 아직도 정책적인 차원에서는 섬이 지닌 고유의 기능과 역할 및 특화자원의 잠재력에 주목하기보다 낙후 또는 특수지역으로 섬지역을 다루어지는 측면이 강한 것이 현실이다.

국토 및 지역발전 패러다임의 전환 속에서 시대적 요구와 수요에 부응할 수 있는 다양한 정책마련이 필요하며, 새로운 시각으로 이러한 기회요인과 자원의 개발잠재력 을 섬지역 활성화와 주민의 삶의 질 향상으로 연결시키기 위한 연구가 필요한 이유가 여기에 있다 할 것이다. 이에 본 연구는 첫째, 대내‧외 여건변화에 대응해 우리나라 섬이 지닌 가치와 자원의 중요성을 살펴보고, 둘째, 이들 섬자원이 정책적 차원에서 어떻게 활용되고 있는지 그 실태를 분석하며, 셋째, 섬자원 활용성 제고를 위한 정책적 개선방안을 제시하는 것을 주된 목적으로 한다.

2. 연구범위와 방법

섬은 일반적으로 유인도와 무인도로 구분된다. 본 연구의 주된 공간적 대상은 도서종합개발계획 상 개발대상도서인 유인도서를 대상으로 하되, 그 중에서도 중앙정 부의 섬자원 활용관련 사업들이 추진되는 도서를 중심으로 한다. ｢도서개발촉진법｣

제4조에 의하면, 개발대상도서란 10인 이상 인구가 상시 거주하는 도서를 의미하며, 전체 유인도 482개 중 372개에 해당한다. 다만, 관련정책 추진현황 분석이나

정책적 개선방안 제안시 필요하다면 무인도서도 연구대상에 포함시켰다.

연구의 시간적 범위로는 중앙정부와 지자체로부터의 관련자료 구득 가능성을 고려해 섬자원 활용을 위한 사업들이 본격적으로 추진되었다고 판단되는 ｢제3차 도서종합개발 10개년계획(2008~2017년)｣의 시작연도부터 현재까지로 한다.

연구의 원활한 수행과 연구목적을 충실히 달성하기 위해 문헌연구, 설문조사, 사례조사, 현장방문 및 관련자 면담, 전문가 자문회의, 외부전문기관과의 협동연구 및 관련분야 전문가 원고청탁 등 다양한 방법들을 활용하였다. 연구방법에 대해 부연설명하면 다음과 같다.

첫 번째, 문헌연구를 수행한다. 문헌연구에서는 우선 관련이론을 검토하고 선행연구를 고찰한다. 지속가능발전론을 기반으로 섬자원을 활용한 지속가능한 섬지역 발전의 분석틀을 정립하고, 본 연구의 차별성을 강조한다. 또한, 섬을

문서에서 국토품격과 삶의 질 제고를 위한 섬자원 활용방안 연구 (페이지 35-45)