국토의 중요한 일부로서의 섬

우리나라는 고조선 이래 강력한 해상권을 바탕으로 왕성한 해양활동을 전개했 으나, 조선시대에 들어서면서 명나라의 영향으로 공도정책(空島政策)과 해금정 책(海禁政策)이 시행되고 어부와 어촌, 섬지역을 경시하는 분위기가 팽배하였다.

이에 대해 조선후기 실학자들을 중심으로 비판이 일어났는데, 신경준, 정약용, 김정호 등은 당시로서는 별로 개발되지 않았던 섬에 대한 관심을 촉구하였다.¹¹⁾ 신경준은 ｢사연고(四沿考)｣에서 해도는 국방뿐 아니라 민생을 개선할 수 있는 귀중한 재원인데 단지 일부 섬만 목장으로 쓰이는 실정이라면서 버려진 섬들에 백성들이 개간해 살도록 허락하면 해로 방비의 요충이 되고 나라의 재용을 넉넉히 하는 데도 기여할 것이라는 구체적 대안을 제시하였고, 다산 정약용은 ｢경세유표(經世遺表)｣에

11) 주강현. 2000. “정다산의 경세유표와 해도경영론”. 해양과 문화 vol.3. p7, 이동근 외. 2003.

역사와 해양의식: 해양의식의 체계적 함양방안 연구. 한국해양수산개발원. pp104-107, 김 준. 2011. “우리나라 섬의 특징과 잠재력”. 국토 통권 358호. p6 및 김선희 외. 2011. 한국 형 국토발전 실천전략 연구(Ⅱ). 국토연구원. pp27-28을 참조하였다.

서 여러 섬에 대한 행정력을 강화하여 섬주민의 복리민복을 도모하고 섬이 지닌 지리적 특성과 자원적 가치를 배경으로 개발하여 나라의 울타리로 삼아야 한다는

‘연해관리론’과 ‘해도정책론’을 펼쳤다.¹²⁾ 김정호도 ｢대동지지(大東地志)｣에서 도서 는 포와 항으로 선박을 보관할 곳이 있고, 어‧염과 우물과 샘도 있으며, 토지가 비옥하고 백성이 풍부한 곳도 있으므로, 이에 대하 관심을 기울여야 한다고 지적하였다.

1960년대부터 시작된 국가주도의 성장위주 경제개발정책으로 섬지역은 근‧현 대에 들어와서도 여전히 정부정책에서 소외되었고, 따라서 낙후상태를 면할 수 없었다. 정부가 섬지역 개발에 최초로 관심을 가지게 된 것은 1972년 새마을 운동의 일환으로 취약지 대책사업과 낙도 개발사업이 추진되면서 부터라고 할 수 있다. 그러던 것이 1986년 ｢도서개발촉진법｣의 제정에 이은 ‘제1차 도서종합개 발 10개년 계획(1988~1997)’ 수립으로 섬개발의 제도적 틀을 갖추게 되었고, 이후 균형발전 차원에서 낙후지역 개발사업을 본격적으로 추진되었다.

섬지역은 바다로 사면이 둘러싸인 환해성(環海性), 육지와 멀리 떨어진 격절성(隔 絶性), 가용토지가 적은 협소성(狹小性) 등 입지적 불리, 인구의 희소 및 규모 과소, 교통 불편, 수자원 부족, 배후여건 불리 등 발전의 장애요인이 늘 내재하고 있다.¹³⁾ 그러나 2000년대 들어서면서 대내‧외적 여건변화를 맞은 섬지역은 정주공간으로서 뿐만 아니라 청정먹거리 생산, 자연경관과 생태계의 보고, 해양‧해저자원 개발, 관광‧레 저 공간, 어업전진기지, 국가안보, EEZ의 시발점, 국토의 외연적 확장 등 다양한 가치와 기능을 지닌 잠재적 자원으로서 중요성이 더욱 부각되고 있다. 이제 섬은 국가 균형발전이나 지역격차 해소라는 문제로서 보다 국가경쟁력 제고와 지역발전을 위해 미래잠재력을 지닌 미개척지로서 인식되고 있다고 보아야 할 것이다.

12) “서남쪽 바다에 별이나 바둑돌처럼 널려 있고 작고 큰 것이 서로 끼어 있어 그 수효가 대략 천 여 개이다. 내 생각에 이것은 나라의 그윽한 울타리이니 참으로 한 번 경영만 잘하면 장차 이름도 없는 물건이 물이 솟아나듯 산이 일어나듯 할 것이다”고 하면서 섬지역 경영의 필요성 을 강조하였다.

13) 물론 섬이 갖는 이러한 고립성이 오히려 자원이라는 주장도 있다.

저자 주 요 내 용

<그림 3-7> 청산도 가을이야기 관광프로그램(상)과 증도 슬로푸드(하) 2) 가고 싶은 곳으로서의 섬

섬의 독특한 위치, 자연경관, 고유한 문화와 사람 등의 장점과 소규모, 원거리, 격리성, 민감한 생태계, 부족한 인적 자원 및 기반시설 등의 약점은 동시에 관광자 원으로서의 잠재력을 지니게 한다. 특히, 섬이 지닌 단점은 육지와는 다른 자연자 원과 인문자원 형성의 토대가 되어 오히려 육지관광과 차별화를 통한 관광가치를 제고할 수 있게 해 준다. 가고 싶은 곳, 즉 국민의 여가공간으로서 섬의 역할 증대는 자연경관 및 환경의 질 제고, 전통 및 민속 등 고유문화의 유지, 지역특성화 자원(고유의 먹거리, 놀거리, 살거리, 볼거리 등) 발굴 등을 통해 가능하다.

환경변화에 적극 대응하기 위해 정부는 섬자원 활용사업을 추진 중이다. 행정안전부 는 ‘도서유형화사업’, ‘명품섬 베스트10 사업’ 및 ‘찾아가고 싶은 섬 가꾸기사업’을, 문화체육관광부는 ‘가고 싶은 섬 시범사업’ 및 ‘국토 끝 섬 관광자원화사업’을, 환경부 국립공원관리공단은 ‘명품마을 조성사업’을, 국토해양부는 ‘무인도서 유형별 관리사 업’ 등을 추진하고 있다.

또한, 녹색관광 구현을 위한 다양한 콘텐츠가 발굴되고 섬지역에 실천되고 있다.

슬로시티 섬인 완도군 청산도와 신안군 증도 등은 생태자원을 활용한 체험관광인프라 확충 및 저탄소 녹색관광 실현사업을 추진

중으로, 다양한 사업을 효율적으로 수행‧관 리하여 얻은 효과를 통해 지역활성화를 도모 한 사례이다. 완도군 청산도의 경우, 문화체 육관광부 ‘가고 싶은 섬 시범사업’으로 선정 되어 기본 인프라 구축과 소프트웨어사업을 실시했고, 슬로시티 지정과 함께 ‘느림’이라 는 브랜드로 인지도를 향상시켜 최근 3년간 방문객 수가 35% 증가했다고 한다. 신안군 증도의 경우도 다도해 종합개발사업, 슬로시 티 관광상품화 기반 조성 및 연계 관광개발사

업 등을 통해 관광기반을 조성하고, 슬로시티이자 유네스코 생물권보전지역으로서 인지도를 향상시켰으며, 주민공동체(‘길벗’)의 자발적인 역량이 제고된 대표적인 사례이다.