IV. 실증분석
2. 서비스기반 경쟁정책의 구성요소
일반적으로 서비스기반 경쟁정책은 다음과 같은 요소들로 구성되어 있다. 첫째, 어떠 한 서비스나 설비에 대하여 제공(개방)의무를 부여할 것인지를 결정하여야 한다. 이는 필수성이나 기존사업자의 독점력 정도(설비기반 경쟁의 난이도 정도) 등을 감안하여 결정하 여야 할 것이다. 또한 일정 서비스 내의 다양한 서비스(요금제도 포함) 중에서 어떤 세부 서비스를 의무대상에서 면제하거나 완화된 규제를 적용할 것인지 등의 이슈도 검토되 어야 한다. 예를 들어 미국의 시내전화사업자에 대한 재판매제도에서 FCC는 90일 이하 의 판촉 할인요금은 (재판매 대상은 되지만) 이를 소매요금으로 보고 도매할인율을 적용하 지는 않아도 되는 것으로 결정하였다. 즉 이 경우 해당 도매서비스는 정상적 소매요금 에 도매할인율을 적용한 가격으로 제공되도록 하고 있다.
둘째, 서비스나 설비에 대하여 제공(개방)의무를 부여한다면, 그 의무를 부여할 대상 사업자가 지정되어야 한다. 통상 개방의 의무화는 요청사업자의 요구가 합리적임이 전 제되고 있다. 의무사업자가 개방을 거부할 경우에는 여유설비의 부재 등의 타당한 사유 가 있음을 입증하여야 한다. 또한 개방을 시행할 기일이 사전적으로 정해지게 된다. 또 필요에 따라서는 제공의무를 부여하되 제공대가(도매가격)는 특별히 사전적으로 규제하 지 않을 수도 있다. 따라서 도매가격 규제 여부에 따라 일반적 제공의무 부여 대상사업 자와 도매가격에 제공할 의무 부여 대상사업자를 구분할 수도 있다. 또한 기존사업자에 게 특별히 제공/개방의무를 부여하지는 않으나 제도적으로 경쟁사업자가 기존사업자에 게 제공을 요청하는 것은 허용하는 방식의, 상대적으로 약한 강도의 서비스기반 경쟁정 책을 시행할 수도 있다.
셋째, 설비나 서비스의 제공대가, 즉 도매요금 설정기준을 정하여야 한다. 이에는 원
가기반(Cost-plus), 소매요금할인기준(Retail-minus), 협상에 의한 자율적 결정 등의 방식이 있을 수 있으며, 원가기반 기준 채택 시에는 인정되는 원가의 범위를, 소매요금할인기준 채택 시에는 적용될 할인율 결정 또는 회피가능비용 목록을 지정할 필요가 있다.
마지막으로, 도매로 제공되는 설비나 서비스의 이용에 관련되는 기준들이 정해질 필 요가 있다. 예를 들면 제공받은 설비를 타 사업자 통신망과 접속하여야 할 때 적용되는 기준이나, 또 제공받은 서비스의 재판매에 필요한 정보이용에 대한 기준이나 OSS 등 관 련설비에 대한 접속 기준 등을 정할 필요가 있다.
참고문헌
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Journal of Regulation Studies Vol.18 No.2 December 2009
An Analysis of the Effect of Service-Based Competition Policy in European Telecommunications Markets
Sung-Hwan Kim and Hyeong-Chan Kim
Service-based competition policy is the policy that promotes competition at the service level by letting the existing operators provide their facilities for the new operators at the regulated access fees. While service-based competition enables quick introduction and diffusion of competition, there is a criticism that such effect is limited and incentives for facility investment may be affected. The existing empirical studies are in disagreement over the effect of service-based competition policy. This paper conducts a new empirical analysis making use of data and methodology that are distinguished from the existing works. From the analysis with data on EC countries, we could find the effect of the policy contributing to the growth and the investment increase of new operators while the effect of deterring the investment incentives of the existing operators is not clear.
Key words: service-based, facilities-based, competition policy, LLU, telecommunications market
규제연구 제18권 제2호 2009년 12월
통신위원회 행정제재의 효과성에 대한 실증분석
최 진 욱*․구 교 준**
15)방송과 통신 영역의 융합에 따라 두 영역에 대한 규제기능이 방송통신위원회로 일원화되었 다. 통신규제가 의도하는 공정경쟁의 환경조성과 이용자 이익의 보호 그리고 방송통신시장의 융합으로 인해 기대되는 산업경제적 효과를 달성하기 위해서는 통신시장에서 발생할 수 있는 시장실패 현상을 효과적으로 규제하는 것이 매우 중요하다. 그러나 통신 분야의 시장실패 에 대하여 기존 통신위원회가 중요하게 사용한 행정제재 조치는 통신사업자들의 반시장적 행위를 억제하는 데 실효를 거두지 못하였다. 이 논문은 실증분석을 통하여 기존 통신위원회의 중요한 규제수단인 행정제재의 실효성을 사실적 효력과 도덕적 효력 두 가지 측면에서 살펴보 고, 행정제재 처분에 대한 통신사업자들의 이행 여부를 결정짓는 요인을 파악하여 행정제재의 실효성을 높일 수 있는 방안에 대해서 모색한다. 실증분석 결과 통신위원회의 행정제재는 사실적․도덕적 실효성에서 일정부분 한계를 보이고 있는 것으로 나타났다. 향후 통신위원회 의 권한을 이어받은 방송통신위원회가 행정제재의 실효성을 확보하기 위해서는 제재의 유인 체계를 개선하여 사실적 효력을 높여야 할 뿐만 아니라, 규제기관 그리고 행정제재 처분과 관련된 법령에 대한 통신사업자들의 인지를 개선하여 도덕적 효력을 높여야 한다.
핵심용어: 통신규제, 행정제재, 통신위원회, 방송통신위원회
* 교신저자, 고려대학교, 서울특별시 성북구 안암동 5가 1(e-mai: jinchoi@korea.ac.kr)
** 고려대학교, 서울특별시 성북구 안암동 5가 1(e-mail: jkoo@korea.ac.kr)
본 논문은 저자들이 공동으로 참여한 정보통신정책연구원의 행정제재조치의 실효성 제고방안 연구 일부 를 대폭 수정․보완한 것임.
접수일: 10/5, 게재확정일: 11/16
통신산업은 국가 경제발전에 적지 않은 영향을 미치고 있다. 특히 정보통신기술의 급 속한 발달로 인해 통신영역이 방송과 같은 타 영역과 통합 및 융합됨에 따라 통신산업 은 우리 경제의 차세대 성장 동력으로 인식되고 있을 만큼 산업경제적 측면에서 그 중 요성을 더해 가고 있다.1) 이러한 환경의 변화에 발맞춰 통신산업을 좀 더 효과적으로 육성하고, 통신 분야의 공익성과 공공성을 확보하기 위해 우리 정부도 2008년 기존 정 보통신부의 일부 기능과 통신위원회 그리고 방송위원회의 기능을 통합하여 방송통신위 원회를 출범시켰다(행정안전부, 2008: 48-51).
방송과 통신의 융합이라는 새로운 환경이 새로운 기회를 가져다주는 것은 분명하지 만, 반면 이전에 경험하지 못한 새로운 도전을 안겨줄 수도 있다. 특히 도전적인 측면은 과거 정보통신부, 통신위원회 그리고 방송위원회에서 각각의 영역을 담당했던 구조가 방송통신위원회로 일원화되었다는 점이다. 방송과 통신 분야는 사회와 시장에 대한 기 능 면에서 동일하지 않다. 전통적으로 방송 분야는 방송 산업의 육성, 발전, 진흥이라는 경제적 가치보다 공공성, 공익성, 공정성과 같은 사회문화적 가치를 더 중시하였다. 반 면에 통신 분야는 공공성이나 공정성보다 산업 증진의 측면이 강조되어 왔다. 단일의 행정기구로서 방송통신위원회는 향후 이러한 상이한 가치와 기능을 조화롭게 추구해야 할 부담을 안고 있다.2) 이와 함께 과거 자연독점적 성격을 가졌던 방송과 통신산업이
1) 방송통신시장의 규모는 매출을 기준으로 약 55조 원에 이르고 있고, 방송통신의 융합에 따른 생산효과 는 향후 5년간 약 160조 원 이상이며, 100만 개 이상의 일자리가 창출될 것으로 정부는 예상하고 있다 (최시중, 2008).
2) 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 제1조(목적)에는 방송통신위원회가 추구해야 하는 기본이 념으로 “방송의 자유와 공공성 및 공익성” 그리고 “방송ㆍ통신의 국제경쟁력” 강화를 통하여 “국민의
기술의 발달로 인해 점차 경쟁이 가속화됨에 따라(방석호, 2004: 32; 서순복, 1997: 1), 높은 이용자 가격, 진입장벽과 같은 과거 독점으로 인한 시장실패 현상이 불공정거래, 부당한 인수합병, 담합과 같이 경쟁으로 야기되는 시장실패 현상으로 전환될 가능성이 높다(김
도연ㆍ천혜선, 2003: 12). 이러한 점에서 통신시장의 새로운 규제환경은 과거 진입규제와
같은 사전적 규제에서 경쟁으로 인한 공익 저해를 최소화하려는 사후적 규제로 바뀌고 있다고 볼 수 있다(이희정, 2008).
현재의 기술 진보가 산업 간 영역의 구분을 점차 무의미하게 만드는 상황에서 정부와 시장의 기대에 부응하여 방송통신 융합이 향후 우리 경제에 중요한 산업으로 작동하기 위해서는 방송통신위원회가 규제기관으로서 이 분야의 시장실패를 어떻게 해소하는가 의 문제가 중요하다. 최근 기술 발달로 인해 통신 분야의 자연독점적 특성이 약화되고, 시장사업자 간 경쟁이 강화되고 있는 환경은 경제적 속성상 사회후생을 높인다는 점에 서 바람직하다. 그러나 다수의 경쟁자가 선의의 경쟁을 하지 못할 경우 그 피해는 고스 란히 소비자와 해당 산업 전체에 돌아가게 된다. 특히 방송통신이 융합되고 있는 상황 은 다양한 차원에서 기업결합과 제휴를 불러일으키게 되며, 적절하지 못한 기업결합과 제휴는 반경쟁적(anti-competitive) 결과를 초래할 수밖에 없다(정인숙, 2004: 212).3) 이 같은 시장의 변화에 따라 시장행위자의 위법과 위반행위를 어떻게 통제하는가의 문제는 비 단 불공정경쟁 및 거래 행위에 대한 처벌의 의미뿐만 아니라 방송통신 융합 산업의 성 장과 경쟁력에도 큰 의미를 갖는다.
과거 규제기관으로서 통신위원회가 통신시장의 위반행위를 방지하기 위해 가장 빈번 하게 사용한 규제수단은 행정제재이다. 시장의 공정경쟁을 확보하는 방법은 다양하지 만, 규제기관의 입장에서 법에 위임된 행정제재를 이용하여 위반행위에 대해 사후적으 로 처벌하는 방식이 가장 손쉬운 방법이기 때문이다. 그러나 행정제재의 편리성과는 달 리 통신시장에서 동일․유사 위반행위는 반복되어 왔고, 결과적으로 과거 통신위원회의 행정제재는 그리 큰 효과를 보지 못했다는 지적이 있어 왔다.4) 통신시장에서 반시장적
권익보호와 공공복리” 증진을 제시하고 있다.
3) 예컨대 2009년 3월 18일 방송통신위원회가 KT와 KTF의 합병 신청을 승인하는 데 있어 다른 기업에 대한 시설제공 등을 조건으로 하는 조건부 승인을 내건 이유도 공정경쟁 환경을 조성하기 위한 일환으 로 풀이될 수 있다(동아일보, 2009년 3월 18일자).
4) 행정기관이 부과하는 행정제재의 실효성에 대한 논란은 비단 통신 영역에 국한되고 있지 않고, 보편적