사회복지 제도․체제 전개과정

(1960) (1963) (1975) (1988) (1995) (1995)

※ 도시지역주민 (1996), 퇴직연금 (2006) 자료: 김태성․김진수(2005), 사회보장론, p.159에서 재인용 보충.

5. 사회복지 제도․체제 전개과정

가. 북한

1) 사회복지제도의 포괄성 ․ 혜택수준 ․ 종류 ․ 재분배성 ․ 적절성 측면

사회복지제도 전개과정에 대한 준거 틀은 복지제도의 도입․확대․강화․

퇴행 등의 시기에 대한 판단의 ‘근거들’이다. 예컨대 이는 단순한 복지법 령의 제정만을 놓고 판단하는 것이 아니라 각종 제도의 적용대상과 복지 급여의 종류․수준․조건 등 그 변동과정을 중심으로 탐색하는 것을 의미한 다.

이에 첫째, 복지 혜택의 포괄성 즉, 적용대상을 중심으로 살펴보면 사 회보훈과 사회복지서비스, 사회부조는 초창기부터 포괄적이었지만 사회 보험의 경우 1986년을 기준으로 구분된다. 이러한 이유는 앞서 논증한

것과 같이 협동농민에 대한 사회보장제도가 이때야 비로소 적용되었기 때문이다. 따라서 사회보험의 적용대상에 대한 구분은 1986년을 전후로 구분된다 하겠다. 그렇지만 1986년 전까지 북한이 복지혜택의 적용대상 에 대한 노력을 시도하지 않은 것은 아니다.

1986년 전까지 북한은 노동인구의 비율에서 노동자와 사무원이 차지 하는 부문이 사회보험 가입자와 동일함에 따라 해마다 증가하는 노동자 와 사무원의 비율과 해마다 감소되는 협동농민의 비율이 상대적으로 사 회보험 가입자를 증진시켰다고 할 수 있다. 그러나 이는 북한의 노동정책 (노동자 우대정책)에 영향을 받은 것이기에 북한이 스스로 복지제도의 적 용대상의 확대를 위한 노력을 했다고는 할 수 없다.

결국 이러한 모순에 종지부를 찍은 것이 1985년에 제정하여 1986년 에 시행한「협동농민에 대한 사회보장제를 실시할데에 대하여」이후이고, 바로 이러한 이유로 복지혜택의 적용대상은 크게 1986년을 전후로 구분 할 수 있다. 다른 한편으로 협동농민은 1985년 전까지 사회보험의 적용 대상에서 제외된 것이지, 무상치료나 무상교육의 혜택을 받지 못한 것은 아니다. 따라서 협동농민은 약 40년 동안 노후보장을 받지 못하는 등 절 반 수준의 인민복지의 혜택을 받았다 하겠다.

둘째, 복지혜택의 수준, 다시 말해 복지급여 수준의 발달을 중심으로 살펴보면, 엄밀한 의미에서 북한은 무상치료제를 제외하고는 1946년 사 회보험법을 제정한 이래로 이렇다 할 복지급여의 확대를 꾀하지 않았다 고 판단된다. 왜냐하면 본 법령을 제정한 이래 괄목할 만큼 복지급여 종 류나 수준의 확대를 시도한 새로운 법령을 제정하지 않았고, 지금까지도 그 일부만 개정된 채 유지하고 있기 때문이다. 물론 수차례 부분적으로 연금수준(급여수준)을 향상시킨 조치가 존재했지만, 그렇다고 이러한 조 치가 명백히 급여수준의 확대를 의미하지는 않는다.

특히 대다수 북한의 복지급여는 훈․포장에 대한 급여 계상을 제외할 경

되었기 때문이다. 따라서 복지혜택의 종류에 관한 견해는 구체적인 실천

우 현금은 물론 현물까지 큰 차이가 있다. 따라서 일반 수급자들이 받는 급여의 경우 급여수준이 낮아 남한의 공적부조 수준이라 하겠지만, 국가 공로자의 경우 현저히 높은 급여로 인해 이와 다른 견해가 가능하기 때문 이다.²¹⁾ 따라서 역설적으로 북한의 복지 혜택의 적절성은 국가공로자에 게 한해서만 적당한 수준의 급여가 지급된다고 하겠다. 그리고 바로 이러 한 이유로 북한 사회복지제도의 수준은 남한의 공적부조 수준과 내용면 에서 근친한 형태라는 주장이 가능하다.

2) 사회복지체제의 변동과정

사회복지체제의 변동과정의 판단근거는 ‘복지현실’이 아니라 ‘복지제 도’에 기인한다. 이에 북한사회복지체제의 변동과정을 큰 틀의 함의를 살 펴보면 ① 제1단계: 체제형성기(1945-1960), ② 제2단계: 체제분화기 (1961-1985), ③ 제3단계: 체제유지․발전기(1986-1990), ④ 제4단계:

체제마비기(1991-2002), ⑤제5단계: 체제변화․마비공존기(2003년 이 후)로 요약된다.

첫 번째인 체제형성기(1945-1960)의 경우 무엇보다 크게는 반제반봉 건민주주의혁명(1946.2-1947.2)→사회주의혁명(1947.2-1958.8)의 과 도기 시기이고, 작게는 사회보험법의 제정과 시행, 전반적인 무상치료제 의 도입, 전 재산의 국유화로 인해 복지제도의 효율성을 떠나 북한이 일 정부문-초보적인 수준이지만-사회복지체제에 대한 체계를 도입․형성하 였기 때문이다.

두 번째인 체제분화기(1961-1985)의 경우 크게는 사회주의 공업화 추 진과 자립적 민족경제건설에 따른 노동의 효율적인 배분이 발생한 시기

21) 이는 수급자 개인이 지급받는 급여수준에 대한 논의와 판단에 의거한 것이다.

이고, 작게는 어린이보육교양법(1976.4.29), 사회주의노동법 (1978.4.18), 인민보건법(1980.4.3), 협동농민에 대한 사회보장제를 실 시할데 대하여(1985.10.4) 등의 법령을 제정하여 부분별 복지체제의 수 립을 확고히 하고자 했던 시기이다.

그렇지만 이 시기가 북한 사회복지의 양적․질적 발전을 의미하는 것은 아니다. 이는 단지 제도의 질적인 분화 다시 말해, 대상별로 세분화된 법 령을 제정하여 기존에 북한이 천명한 이른바 ‘인민복지’에 대한 실천의지 를 표명한 것이라 하겠다. 또한 이러한 배경 하에 북한의 사회복지체제 자체가 정권수립 이후 상당기간이 경과했음에 따라 자연적으로 발전했다 고 하겠다.

세 번째 단계인 체제유지․발전기(1986-1990)의 경우 이를 발전기라고 보는 것은 1986년에 이르러서야 전 노동인구에 대한 국가사회복지체제 가 적용되었기 때문이다. 또한 이 시기를 유지기라고 주장하는 근거는 1990년까지 대내적으로는 경제난이 본격화되기 이전이고, 대외적으로는 동구 사회주의권이 몰락하기 전이기 때문이다. 따라서 이때가 북한으로 서는 자신들의 복지체제를 유지․발전시키기에 안팎으로 가장 유리한 환경 이었다.

네 번째 단계인 체제마비기(1991-2002)의 경우 1990년대 초반부터 북한 사회복지체제의 균열이 발생하기 시작하여 1997년을 전후로 한 배 급제와 무상치료제의 붕괴 때문이다. 따라서 이 시기는 북한의 사회복지 체제를 붕괴로 빠뜨린 북한의 식량난, 에너지난, 외화난, 자연재해 등으 로 인해 북한 스스로의 표현처럼 고난의 행군을 했던 시기이다.

다섯 번째 단계인 체제변화․마비공존기(2003년 이후)의 경우 크게는 2002년 7․1조치의 시행, 작게는 지엽적이지만 2002년 신의주특구의 의 료보험제도입 명시(미시행), 2003년 개성공단과 2004년 금강산관광특

구의 복지체제 등 북한이 자신들의 복지체제에 대한 개혁을 시도하고자 하는 실질적인 징후들이 포착되고 있다.

따라서 이 시기는 북한이 붕괴된 복지체제의 복구를 의미한다기보다는 복지체제 자체에 대한 변화-그것이 복지의 축소나 확대인가를 떠나-를 시도했다고 하겠다. 그럼에도 불구하고 고질적인 식량난과 긴급구호체계 인 보건의료의 후진성, 7․1조치의 성과 미흡 등으로 인해 여전히 경제난 을 타개하지 못했다. 따라서 이 시기는 북한사회복지의 체제변화와 마비 가 공존하는 시기이다.

결국 북한사회복지 체제의 변동과정은 각종 복지제도의 구분에 따라 그 과정과 평가를 달리하고, 그에 따른 논쟁 또한 동일한 무게의 가치를 지닌 다고 하겠지만, 큰 틀의 함의는 위와 같이 취합할 수 있다고 판단된다. 참 고로 북한의 사회복지 체제 변동과정을 도식화하면 다음 〈표 2-2〉와 같다.

〈표 2-2〉 북한사회복지 체제 변동과정

주: 신의주특구는 미시행되었지만 참고로 포함.

또한 현실적으로 큰 차이는 아니지만 기존의 북한사회복지 제도와 다 른 1990년대 이후 지금까지의 지역별 제도적 특성을 정리하면 다음 〈표 2-3〉과 같다.

〈표 2-3〉 지역별 제도적 특성

여를 함으로써 복지혜택을 받는다. 이는 사회보험이 기본적으로 관련법 에 의해 소득계층을 가입대상에 포함시키기 때문이라고 할 수 있다.

둘째, 복지혜택의 종류와 그 수준을 살펴보기 위해 이들의 급여와 서비 스의 내용을 정리하면 다음과 같다. 먼저 사회부조의 경우 2000년부터 시행된 국민기초생활보장법에서 규정하고 있는 급여로, 그 내용은 국민 기초생활보장법 제7조1항에 명시된 7가지 종류²²⁾의 급여가 있다. 이를 통해 대상자의 기본적인 생활을 보장하고자 연령에 관계없이 소득이 최 저생계비에 미달하는 경우 국가로부터 생계비와 의료비를 지원받을 수 있고 나아가 스스로 자활할 수 있도록 지원을 해준다.

반면 사회보험 관련 제도로 남한은 현재 네 가지 제도²³⁾가 시행 중이 다. 먼저 공적연금은 노령, 사망, 장애가 발생한 것에 대해 가입자가 기본 적인 생활을 유지할 수 있게 급여를 지급하고 있다. 또한 소득수준에 따 라 기여를 많이 할수록 상대적으로 높은 급여를 받을 수 있고 물가상승에 의한 실질가치의 변동에 대한 보장성이 있다. 건강보험은 대상자의 의료 급여, 즉 의료비용에 대한 부분은 보장하고 있으나 상병기간 동안의 소득 보장에 대한 급여는 포함되어 있지 않다.

또한 산업재해보상보험은 건강보험과는 달리 산업재해로 인해 치료를 위해 발생한 비용, 요양비용 및 재활비용뿐만 아니라 소득감소 또는 상실 에 대한 대체소득적 급여를 지급하고 있으며 특히 공적연금에 비해 높은 수준의 급여를 받는다. 마지막으로 고용보험은 실업자들의 생활안정을

또한 산업재해보상보험은 건강보험과는 달리 산업재해로 인해 치료를 위해 발생한 비용, 요양비용 및 재활비용뿐만 아니라 소득감소 또는 상실 에 대한 대체소득적 급여를 지급하고 있으며 특히 공적연금에 비해 높은 수준의 급여를 받는다. 마지막으로 고용보험은 실업자들의 생활안정을