사회복지시스템: 제도와 책임 9)

가. 북한

특정국가의 사회복지시스템을 이해하기 위해서는 다양한 접근이 가능 하다. 그러나 복지분배에 관한 책임소재와 그에 따른 각 제도별 위치를 탐색, 이를 토대로 일정한 구획을 중심으로 판단하는 것이 큰 틀의 사회 복지시스템을 이해하는 수단이자 도구가 된다고 판단된다.

이를 판단근거로 북한사회복지체제를 접근하면, 자본주의국가의 복지

9) 본 연구에서 제시한 북한사회복지 체제에 대한 거시ㅡ구조적 수준의 구획과 정의는, 북한 사회복지의 초기단계의 이해와 탐색이지만 기존 연구에서 제시하지 않은 새로운 내용들 이다.

시스템인 ‘3층 체제’와는 달리 사회주의국가인 북한의 사회복지시스템은

‘2층 체제’라고 할 수 있다. 북한의 ‘2층 사회복지체제’를 설명하면, 먼저 1층의 구성요소는 전적으로 국가가 책임지는 사회복지제도가 해당된다.

여기에는 사회부조의 기능을 하는 의․식․주배급제(rationing system), 무 상교육, 무상치료, 사회보험, 사회보훈이 자리하고 있다.

다음으로 국가소유의 국영기업이 책임지는 고용, 임금, 장려금 등의 노 동(기회)으로 인한 물질적 소득이 있다. 여기에서 중요한 것은, 북한은 대 다수 기업이 국가소유임에 따라 자본주의에서 2층에 해당하는 기업(또는 시장)책임부문이 사실상 국가책임 하에 있다는 것이다. 이에 북한의 사회 복지시스템은 자본주의체제에서 구분․분리되어 있는 국가책임 영역과 기 업책임 영역이 사실상 통합된 형태로 존재하고, 이것이 자본주의 복지체 제와 차이가 나는 부분이라 하겠다.

따라서 이러한 맥락에서 기본적으로 북한 역시 여타 과거 사회주의 국 가와 마찬가지로 국가가 주도적으로 사회복지를 추진하는 이른바 ‘국가 사회복지체제(national social welfare system)’라 하겠다. 그리고 이 러한 원인이 어디에 기인하는 것이냐가 중요한데, 이는 사회주의체제의 고유한 속성인 물질적 소유와 분배에 대한 결정과 책임주체가 국가이고 이로 인해 복지분배 역시 국가가 주도하기 때문이다.

때문에 북한과 같은 국가사회복지체제의 장점은 국가가 전반적인 사회 복지제도를 주도하고 다양한 복지제도를 통해 자국민들의 생활상의 보호 를 제공한다는 것이다. 즉 전적으로 국가책임 하에 복지정책을 시행, ‘요 람에서 무덤까지’ 다양한 복지제도들을 통해 선도․운영한다. 따라서 국가 사회복지체제는 사회적․물질적 누락계층의 발생을 억제하고 복지분배에 대한 국가책임과 운영주체가 명확하다.

반면 국가사회복지체제의 단점은 국가의 복지분배 내지는 복지공급(제

공) 능력이 장기간 저하되거나 상실할 경우 1층인 국가책임 영역이 쉽게 붕괴-그것도 연쇄적으로-된다는 치명적인 결함이 있다. 즉 국가사회복지 체제의 구조상 1층 영역에 집중된 다양한 복지제도는 상관관계를 가지며 연쇄반응을 할 수 밖에 없는 시스템이다.

특히 국가 공급능력의 마비로 장기간 복지수급이 원활하지 못할 경우 소량의 복지 분배물은 분배를 책임지는 국가에 의해 좌우되는데, 이때 소 위 복지분배에 대한 ‘권한 부여’현상이 발생하게 된다. 즉 여기서 말하는 권한부여란 복지공급 마비 시 계층에 따른 우선 공급대상이 먼저 공급받 는 현상을 의미하는데, 이러한 원인은 하나는 부족한 공급량 때문이고 다 른 하나는 분배구조상 일반주민은 ‘분배 권한’에서 배제되어 있기 때문이 다.

또한 복지분배물의 양적․질적 급여수준이 낮거나 장기간 정체되어 있 을 경우도 문제가 있다. 즉 복지분배에 대한 주민들의 욕구반영 정도와 국가가 지속적으로 복지분배물에 대한 양․질적 발전을 꾀하지 못했을 때 도 다양한 문제와 비판에 직면하게 된다. 바로 이것이 국가사회복지체제 의 한계이자 야누스적인 이중성이다. 따라서 북한의 국가사회복지체제는 최상과 최악의 양면성을 동시에 가지고 있고, 이는 결국 상위범주인 경제 수준에 따른 분배와 밀접한 관련이 있다.

마지막으로 개인과 가족이 책임지는 영역인데, 바로 여기에서 북한의 다양한 계층과 사회적 신분에 따른 공식․비공식적 소득의 분화와 차등이 발생한다. 즉 이 부문은 복지분배에 관한 국가의 보장과 보호 이외의 별 도의 수입(공․사적 연결망)을 의미한다. 중요한 것은 바로 이때 발생하는 유․무형 소득이 북한주민의 개인과 가족의 신분과 능력에 따라 차이가 있 다는 것이다. 이러한 이유로 북한 주민 개개인이 체감하는 북한의 사회복 지체제에 대한 인식도 다양하게 분포될 수밖에 없다고 하겠다.

결국 ‘2층 체제’인 북한의 사회복지시스템에서 크게 1차적으로는, 1층 은 국가의 능력에 따른 분배, 2층은 개인․가족의 능력에 따른 분배로 구분 된다. 또한 2차적으로는, 이러한 메커니즘속에 각 개인(가족)을 적용․대입 하면, ① 사회적 지위와 신분, ② 직업, ③사업장의 수준, ④ 임금수준, ⑤ 노동능력(수준), ⑥ 근로기간 등에 따라 재차 구분된다 하겠다. 이에 따라 북한의 사회복지시스템은 ‘제도적 평등’(형식적 평등)속에 ‘실질적 불평 등’이 공존하고 있는 체제이다. 참고로 북한의 사회복지시스템을 도식화 하면 다음 〔그림 2-2〕와 같다.

〔그림 2-2〕 북한의 사회복지시스템: 2층 체제

주: 2002년 7월 1일 시행한 7․1조치 이후 ‘탈사회주의화’하는 경향이 있는데, 이에 대한 보다 자세 한 내용은 이승훈․홍두승의 2007, 김영윤, 조봉현, 박현선의 2007, 이철수의 2004 연구 참조.

나. 남한

상술한 북한과 달리 남한의 사회복지시스템은 ‘3층 체제’라고 할 수 있 다. 남한의 ‘3층 사회복지체제’를 설명하면, 먼저 1층의 구성요소는 국가 가 책임지는 공적급여(사회보험, 사회부조, 사회보훈, 사회복지서비스)가 해당되며, 다음으로 2층의 구성요소는 시장과 기업이 책임지는 사적급여

(임금, 기업복지프로그램, 기업연금 등)가 있다. 마지막으로 3층의 구성 요소는 개인이나 가족의 책임 하에 이루어지는 가족 이전 소득과 부동산 (임대소득), 금융자산 등의 공․사적 연결망을 통한 체계이다.

이와 같은 3층 체제에서 1층은 공적급여 부분으로 국가가 전 국민에 대해 기초적인 보장을 하고 있다. 즉 1층에서는 전체 국민에 대해 기본 소 득이 최저생계비 이하인 경우, 최저생계비의 수준까지 보장을 하고 있다.

이는 높은 소득대체율을 통해 기본 소득 이하인 저소득층에게 최저생계 수준까지 보장하지만 이들에 비해 소득이 높은 중산층과 고소득층에게 있어서는 상대적으로 낮은 소득대체율로 인해 그 보장 수준이 낮다고 할 수 있다. 결과적으로 1층은 소득인 낮은 저소득계층에게 유리하게 적용 되지만 소득이 높은 중산층과 고소득층에게는 충분하지 못한 보장을 받 는다.

이와 같이 충분하지 못한 공적급여를 일정 수준 보장 받기 위해 추가적 으로 도입된 것이 2층인 사적급여(기업연금, 공무원 퇴직연금, 교직원 퇴 직연금, 자영업자 퇴직연금 등) 부분이며, 여기서는 개개인의 경제활동을 통해 발생한 소득의 비례에 따라 보장하고 있다. 특히 기업연금은 고용된 개인의 경우, 기업주(고용주)가 보험료 일정 부분-전액 또는 반액-을 부 담하여 일정 기간 이상 근무한 근로자에게 퇴직 시 연금을 받도록 하여 1 층에서 보장하고 있는 수준과 함께 받음으로써 1층에서의 부족한 부분의 보장을 2층에서 추가적으로 보장받아 전체 국민이 일정 수준 이상 보장 을 하는 것이다.

반면 이와 달리 3층은 1층, 2층과는 달리 개인의 자유로운 선택에 의해 은행을 통한 저축이나 보험회사를 통한 개인연금(사적연금)에 가입하는 것으로 전적으로 개인의 능력에 따라 획득․분배된다.

결과적으로 남한의 3층 체제에서 1층은 국가책임 하에 주도되며 2층

은 시장과 기업의 책임, 3층은 전적으로 개인․가족의 능력에 따라 그 보장

따라서 이를 근거로 복지분배의 책임주체를 요약하면 상대적으로 북한 은 국가책임이 강한 반면 남한은 개인․가족책임이 강한 체제라 하겠다. 그 리고 이러한 양자의 차이의 원인은 상술한 바와 같이 각각의 체제가 가지 고 있는 고유한 속성에 기인한다고 하겠다.