비교 연구 : 거시-구조적 수준을 중심으로 1)
3. 사회복지 ‘제도’별 수준
가. 북한
특정국가의 사회복지시스템과 더불어 사회복지 제도별 복지수준을 탐 색하는 것은 사회복지체제를 여과하는 또 하나의 스펙트럼이다. 왜냐하 면 제도별 복지분배의 책임주체를 규명하는 작업만큼 복지급여의 수준 또한 사회복지 체제의 성격을 규정짓는 판단근거이기 때문이다. 나아가 이는 앞서 논증한 사회복지시스템보다 조금 더 진일보한 접근이다. 즉 사 회복지시스템에 대한 접근이 다소 ‘평면적’이라면 제도별 복지수준을 통 한 접근은 ‘다면적’이다.
이에 북한 사회복지체제를 제도별 복지수준을 판단기준으로 분석하면, 먼저 북한주민들의 제1차 사회안전망 역할을 하는 사회부조(공적부조)가 있는데, 여기에 해당되는 제도는 의․식․주배급제이다. 특히 의․식․주배급제 의 경우 공급대상마다 각기 다른 지급기준이 있는데, 이는 북한이 인식하 는 공급대상별 분배기준이라 할 수 있다. 따라서 북한의 의․식․주배급제는 보편적으로 적용되는 사회부조이지만, ‘이 정도면’ (최저․적정)생계 유 지10)가 가능하다고 보는 북한의 인식이 반영된 결과물이다.
10) 배급제를 ‘최저생계 유지수준’이라 판단하는 근거는 배급제의 공급기준에 의거한 것인
한편 특정대상별로 지급되는 사회복지서비스의 경우 북한은 아동복지
능하다고 판단되는 북한의 인식이 반영되어 있다.
마지막으로 사회보훈인데, 이는 수급자가 국가를 위해 헌신한 경우 즉 국가공로자에 대한 국가차원의 보상이자 혜택이다. 한편 북한은 여타 사 회복지제도와 달리 사회보훈이 높은 급여를 보장하는데, 이러한 원인은 국가적 공훈을 강조하는 체제 특성과 복지급여 산식 때문이다.
즉 북한주민 개인(수급자)을 놓고 복지급여 산식을 적용할 경우 노동기 간 못지않게 중요한 것은 노동기간 동안의 공훈수준이다. 예컨대 은퇴한 노동자가 노령연금을 수령하고자 할 경우 본인의 사회복지급여 = 노동기 간(임금) + 공훈수준이 된다.
더욱 중요한 것은 이러한 원인이 어디에 있냐는 것이다. 이는 북한의 사회복지제도가 사회부조, 사회복지서비스, 사회보험, 사회보훈이 각각 독립된 체제로 운영되는 것이 아니라 통합․적용되어 나타나는 현상이다.
때문에 사회보훈이 수급자의 입장에서 볼 때, 복지혜택의 플러스 알파(+
α)의 기능을 한다고도 할 수 있다.
하지만 이러한 견해나 판단을 가능하게 하자면, 수급자가 인식하는 복 지혜택의 적정수준이 긍정적이거나 그 이상의 수준이 되어야만 가능하 다. 즉 북한의 복지제도 통합운영은 여타 복지제도보다 높은 수준을 제공 하는 사회보훈이 최상의 급여를 보장한다. 이로 인해 이른바 ‘공훈을 위 한 노동’을 강제하는 이중성도 가지고 있다.
다시 말해 북한의 복지제도 통합운영은 다층화된 제도를 단층적으로 통합․적용함에 따라 역기능과 순기능을 동시에 가지고 있다. 그러한 중심 에 바로 국가사회적 공훈을 강조하는 ‘사회보훈’이 자리 잡고 있다. 때문 에 북한사회복지는 각각의 ‘복지제도’에 따른 각각의 ‘복지급여’가 분리 된 체제가 아님에 따라 양자에 대해 동시적인 접근이 필요하다.
또한 북한사회복지제도 4가지를 놓고 볼 때, 급여수준의 서열은 통상
① 사회보훈 > ② 사회보험 > ③ 사회부조․사회복지서비스 순이 된다. 한 편 이는 사회주의 국가에서 나타난 현상과 거의 동일하다. 즉 북한만이 이러한 사회복지 체제를 유지한 것이 아니라 국가적 공훈을 강조한 과거 사회주의 체제에서 공통적으로 내재된 메커니즘이라 하겠다. 그리고 바 로 이러한 점이 자본주의 복지체제와 다른 이질성중의 하나이다. 참고로 북한의 사회복지 제도별 복지수준을 도식화하면 다음 〔그림 2-4〕와 같 다.
〔그림 2-4〕 북한의 사회복지 제도별 복지수준
주: 1) 개인의 사회복지급여 = 사회보훈(공훈수준) + 사회보험(노동기간과 임금) 2) 급여수준 = 사회보훈 > 사회보험 > 사회복지서비스 ․ 사회부조.
3) 사회복지서비스는 아동: 탁아사업 ․ 여성: 산전산후휴가.
4) 보건의료제도는 사회보훈, 사회보험, 사회복지서비스에 포함.
나. 남한
남한 사회복지체제는 북한 사회복지체제와 달리 제1차 사회안전망 역 할을 하는 제도는 사회보험으로, 국민이 기본 생활을 유지하게 하며, 제2 차 사회안전망 역할을 하는 제도는 사회부조로 저소득층의 생활에 있어
서 최저생계비 수준을 보장한다. 반면 제1차 사회안전망과 제2차 사회안 전망 사이에 있는 사회보훈과 사회복지서비스는 제1차와 제2차 사회안전 망의 보완적인 역할을 수행한다.
제1차 사회안전망인 사회보험에 해당되는 제도는 ① 공적연금, ② 건 강보험, ③ 산재보험, ④ 고용보험, ⑤ 노인장기요양보험(2008년 7월 1일 시행)이 있다. 이러한 사회보험은 사회구성원의 빈곤을 예방하는 측면의 성격이 강하며 사회보험의 적용대상자가 현금 기여를 한 경우에만 보장 을 받는 특징이 있다. 이는 사회보험의 가입자가 보험료의 납입이라는 방 식을 통해 기여를 하고 그 기여 정도에 따라 급여수준과 정도가 결정된 다. 즉 사회보험의 재정은 가입자의 보험료 납입수준에 따라 그 규모가 결정된다. 또한 급여수준과 내용에 있어서는 각각의 사회보험 제도에서 규정하고 있는 계산방식에 의해 수급자의 ① 가입기간, ② 소득수준, ③ 연령 등에 따라 급여를 차등 지급하도록 하고 있다.
현재 남한에서 시행하고 있는 사회보험에 있어서 ① 공적연금은 일정 기간 이상의 가입기간과 수급연령, 현재 소득여부 상태에 따라 연금수급 여부, ② 건강보험은 질병 등으로 인해 발생하는 소득 손실 및 비용발생에 대한 보장, ③ 산재보험은 사업장 작업 시 발생한 산재사고나 직업병 등으 로 인한 장애 또는 의료적 치료비용에 따른 소득손실에 대한 보장, ④ 고 용보험은 실직근로자가 고용되었을 시 보험에 가입한 기간에 따라 지급 되는 급여수준, ⑤ 노인장기요양보험은 적용대상자에 대한 서비스 제공 여부가 결정된다.
다음으로 제2차 사회안전망인 사회부조는 사회보험이라는 사회적 안 전망에 보호를 받지 못하고 그 이하로 떨어지는 계층을 보호하는데, 이들 에 대한 보장 수준은 최저 생계비 수준이며 사회보험보다는 낮은 수준이 다.
사회부조는 사회보험과는 달리 수급자의 기여에 상관없이 보장이 이루 어지며 빈곤문제에 직면한 이들에게 생존을 보장하기 위한 제도이다. 또 재정적인 경우 사회보험이 가입자의 보험료 납입으로 이루어지는 반면 사회부조는 전적으로 국가에 의한 조세에 의해 조성되고 이에 대표적인 제도로는 국민기초생활보장제도이다.
사회부조는 사회구성원이 현재 빈곤이라는 상태를 있다는 사실을 확인 하기 위해 자산조사가 이루어지며 대상자가 빈곤이라는 것이 인정되면 보장이 결정된다. 그 내용으로는 사회구성원 개인 또는 가족에게 생계비 가 지원이 되며 생계비는 급여를 받는 인원에 따라 계산되며 소득이 있는 경우 최저생계비를 각자가 벌어들인 소득에서 감액하여 지급하도록 되어 있다. 또 의료적인 치료가 필요한 경우에는 국가가 전액 부담하는 의료보 호가 제공된다.
사회보훈은 북한의 사회복지시스템과 같이 대상자가 국가나 사회를 위 해 기여한 경우, 보장을 하는 것이다. 그러나 사회보험의 현금기여와는 달리 구체적인 현물기여에 대한 보장을 한다. 이에 따라 사회보훈의 재정 또한 사회부조와 같이 국가에 의해 조성되고 있다.
사회복지서비스는 사회보훈과 마찬가지로 사회보험과 사회부조 사이 에 위치하고 있으며 급여적인 측면에서 적용대상자에게 서비스를 제공 함으로써 사회부조와 사회보험에게 서로 보완적인 형태로 운영되고 있 다.
정리하면 남한의 사회복지제도는 급여수급 대상자에 따라 사회보험 가 입자는 사회보험 적용대상이 되고, 나머지 사회보훈과 사회복지서비스, 사회부조는 모든 사회 구성원이 해당 조건에 적합하다면 해당 제도의 적 용대상이 됨으로써 남한의 제도는 급여의 대상 및 조건에 따라 일정 부분 분리․운영되고 있다.
하지만 사회복지제도 자체를 구분하여 적용하는 것은 오히려 사회보장 측면에서 효과적이지 못하며, 그 틈의 사각지대에 있는 계층은 혜택을 받 지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 즉 합법적인 법적공간내에 복지 사각 지대가 존재하고 여기에 해당하는 요구호자는 복지급여를 수급받지 못하 게 되는데, 이것이 바로 ‘다층화’된 가운데서 분리․운영되고 있는 남한 사 회복지체제의 단점이다.
한편 앞서 언급한 북한의 사회복지제도의 급여수준 서열과는 달리 남 한은 ① 사회보험 > ② 사회보훈 > ③ 사회복지서비스 > ④ 사회부조 순이 다. 이는 사회주의 국가와는 달리 자본주의 국가에서는 수지상등의 원칙 이 보다 강조되었기 때문이라 하겠다. 참고로 남한의 사회복지 제도별 복 지수준을 도식화하면 다음 〔그림 2-5〕와 같다.
〔그림 2-5〕 남한의 사회복지 제도별 복지수준
※ 4개의 사회복지제도가 상호 분리 운영?적용
※ 4개의 사회복지제도가 상호 분리 운영?적용