이종한(한국행정연구원 규제연구센터)
III. 사전환경성검토제도의 규제품질 평가
지금까지는 사전환경성 검토제도 도입배경과 의의, 내용에 대해 개괄적으로 소개하 고, 이제까지 나타난 문제점에 대한 선행연구에서의 핵심적인 지적들을 살펴보았다.
III장에서는 사전환경성 검토제도에서 나타난 문제점들은 결국 제도가 품고 있는 규 제 품질의 문제로부터 발생한다고 규정하고, 이를 규제품질의 시각에서 재검토하고 향후 고품질의 규제가 되기 위한 방안들을 논의하고자 한다.
1. 규제품질의 개념
기본적으로 규제품질(regulation quality)에 대한 논의는 규제 역시 양보다 질이 중 요하다는 경험(historical experience)으로부터 출발한다. 특히, 현대행정에서 규제 품질에 대한 관심은 규제정책의 비용과 효율성의 측면에서 활발하게 검토되고 있으 며, 정부와 국가경쟁력 제고의 핵심적인 문제로 떠오르고 있다. 즉, 기업에 대한 필 요 이상의 규제의 직․간접 비용과 규제로 인한 기업의 기회비용은 기업의 경쟁력에, 나아가 국가경쟁력에 큰 경제적 부담을 준다는 것이다44).
결국 고품질 규제(high-quality regulation)는 규제로 인한 비용을 최소화시키면서 규제정책의 목적을 효율적으로 달성하는 것이라고 볼 수 있다. 반면 저품질규제는 거시적으로는 기업과 사회에 불필요한 비용을 증가시켜 사회적 후생을 감소시키며, 미시적으로는 구성원들의 혁신과 변화에 대한 노력을 약화시킨다. 이것이 우리가 규제의 품질에 대해 관심을 가져야 하는 근본적인 이유이다45).
그렇다면 규제품질을 제고할 수 있는 방안은 무엇인가.
규제의 품질을 향상시키는 방법은 크게 우선, 어떤 분야의 규제에 대해 규제 자체 를 개선하는 방법이고 둘째, 규제를 제정하고 집행하는 방식을 제고시키는 방법으 로 규제영향분석을 바탕으로 규제를 심사하거나, 시장유인적 대안규제를 개발하고, 규제운영방식의 변화를 통해 규제품질를 제고하는 방법이 제시되고 있다(최병선․신 종익, 2002:126)46). 전자의 경우는 환경, 교통 등 각 분야에 대한 전문성과 규제에
44) 규제로 인한 직간접 비용은 규제집행기관의 집행예산을 비롯하여 피규제기관의 규제순응비 용과 사업계획에서 승인, 시행에 이르기까지의 수많은 행정절차 및 구비서류 등 상당한 간접 비용 등이 소요된다. 최근 매일경제신문(2006.3.23일자)에서도 한국이 소득 3만 달러 클럽에 가입하기 위한 전제조건 중 하나로 규제완화를 꼽고 있으며, 규제완화 등을 통해 기존의 성장 엔진을 한 단계 높은 고출력 엔진으로 바꾸는 작업이 필요하다고 지적하고 있다.
45) 결국, 최근 논의되고 있는 규제관리 역시 최소한의 비용으로 최대한의 편익을 낼 수 있도록 규제를 운영(관리)할 수 있는 방안들을 모색하고자 하는 것이다.
대한 전문성이 확보되어야 할 것이며, 후자의 경우는 규제에 대한 보다 거시적, 정 책적 안목이 필수적 요소가 될 것이다.
이 연구의 초점은 이 가운데 규제를 집행하는 방식의 제고에 두고 현 제도의 집행 방식과 제도의 운영방식을 제고시키는 방안을 제시하는 것이다. 현 제도의 집행방 식의 개선을 통해 기업의 경제적 부담을 최소화하여 규제품질을 제고 시킬 수 있는 방안을 모색하고자 한다.
2. 규제품질의 시각에서의 사전환경성검토제도
이 절에서는 현 제도상 나타나는 집행 및 운영방식에 대해 기업과 경제에 미치는 경제적 부담을 중심으로 논의하고자 한다. 또한 이러한 경제적 부담의 원인을 규제 품질의 시각에서 규명하고자 한다.
2.1 비합리적 협의절차에서 오는 경제적 부담
우선 현 제도의 협의절차에서 오는 경제적 부담(금전적, 비금전적)이 상당하다.
검토제도는 원래 개발 사업자와 환경부가 “함께” 개발 사업으로 인한 환경영향을 최소화 할 수 있는 방안을 “협의”하여 환경친화적 개발로 유도하는 것이다. 그러나 실제 운영에 있어서는 개발사업자가 검토서를 환경부에 제출하면 환경부나 지방 환 경부서가 “자체적”으로 검토하거나 전문기관에 검토를 의뢰하여 그 결과를 사업자 에게 “일방적으로 통보”하는 과정을 보인다. 따라서 만약 검토결과가 변경․조정, 혹 은 부동의로 결정될 경우 개발사업자가 자신의 의견을 개진할 기회가 과정상 배제 되어 사업을 포기하거나 불복할 경우 행정소송을 제기해야 한다47).
예컨대, S사의 경우 공장설립승인신청이 사전환경성검토 결과 반려처분 되었는데,
46) 이는 흡사 기업의 경우에도 R&D를 통해 제품 자체의 질을 향상시키거나(혹은 신상품 개발) 제품을 제작하는 생산과정을 제고(혹은 신공정 개발)하는 것과 유사하게 볼 수 있다.
47) 검토협의의견이 조정/변경으로 결정되면 이는 조건부 동의로서 자연환경을 지나치게 훼손하 거나 주변 생활 환경에 상당한 영향을 미칠것으로 예상될 경우, 개발계획을 축소 조정하는 방 안을 강구(계량화)하여 협의 의견을 제시해야 하도록 하고 있다. 또한 개발사업에 대해 각종 법률, 규정, 고시 등에 의해 개발이 제한되거나, 개발사업 관련 법률에 규정하고 있는 행위제 한에 저촉되는 경우와 당해 사업의 성격, 입지 여건상 주변지역 및 당해 사업지구의 자연 및 생활환경에 중대한 영향을 미치는 경우로서 부동의 결정이 내려진다(사전환경성검토 업무편 람, 2004:28-31).
당사가 이에 불복, 국무조정실 기업애로해소센터에 조정요청 민원을 제기하였다. 센 터에서 민원해소회의 결과를 통보했으나 담당환경부서의 입장에 변화가 없어, 당사 는 다시 변호인단 등의 자문을 거쳐 감사원에 심사를 청구하는 과정을 밟아야 했 다. 이렇듯, 개발사업자가 검토결과에 불복할 경우 매우 복잡한 절차를 밟아야 하며 이에 소유되는 시간적 비용과 금전적 부담이 매우 커진다. 한편, 검토결과에 따라 사업을 포기하는 경우에도 일반적으로 개발사업자는 검토이전에 토지를 매입하기 때문에 사업을 포기하게 되면 갑작스러운 토지용도의 변경이 현실적으로 불가능하 여 결국 사업자의 입장에서 커다란 매몰비용(sunk cost)을 부담해야 한다. <표2>는 2001년부터 2004년까지의 사전환경성검토 협의 실적을 연도별 수치와 누적적 수 치로 보여준다. 이 가운데 부동의 결정이 약 5.5% 로 동의 결정(2%)에 두 배정도 이며, 반려건수는 약 다섯 배(9.5%)로 나타났다. 이 기간 동안의 협의결과는 거의 조건부(83%)로 결정되었으며 조건부로 결정될 경우 대부분 개발사업자는 환경부 지침에 따라 공식적 절차를 다시 거쳐야 한다.
<표2> 사전환경성검토 협의 실적 (2001～2004)
년 도 협 의 결 과
소 계 동 의 조건부 부동의 기 타
누계 12,698
(100%)
254 (2.0%)
10,538 (83.0%)
697 (5.5%)
1,209 (9.5%)
2004 3,778
(100%)
38 (1.0%)
3,249 (86.1%)
154 (4.0%)
337 (8.9%)
2003 3,618
(100%)
110 (3.1%)
2,884 (79.7%)
232 (6.4%)
392 (10.8%)
2002 2,995
(100%)
51 (1.7%)
2,497 (83.4%)
163 (5.4%)
284 (9.5%)
2001 2,307
(100%)
55 (2.4%)
1,908 (82.7%)
148 (6.4%)
196 (8.5%)
자료: 김호진(2005)
주: 2000년도(2000. 8.17 이후) 250건 제외, 기타는 반려건수
둘째, 사전검토서 작성 자체의 비용부담이 적지 않다. 현 제도에서 요구하는 사전환 경성 검토서는 그 내용이 상당히 어렵고 복잡하다는 게 일반적인 평가이다. 따라서 현실적으로 개발사업자 당사자가 직접 작성하지 못하고 대부분 용역회사에 의뢰하 게 된다. 이 때 소요비용은 검토서 작성 용역 한 건당 수 천만원이 소요된다(강운 산, 2002:11)48).
셋째, 중복평가로 인한 부담이 크다. 앞에서 논의한 바와 같이 대규모 개발사업의 경우 사전환경성검토를 거친 후 또 똑같은 내용을 환경영향평가에서 다시 받아 평 가의 중복성으로 인한 개발사업자의 이중부담을 발생시킨다. 뿐 만 아니라 계획에 서 개발시행에 이르기까지 빈번한 사전환경성 검토와 환경영향평가 등 절차 이행에 따른 개발사업자의 경제적 부담은 매우 크다49).
이러한 모든 비용은 개발사업자(기업)에게 커다란 경제적 부담으로 작용하게 되고 결국 기업의 경쟁력 저하라는 결과를 가져온다. 따라서 사전환경성평가제도의 집행 과정에 있어서 환경성검토 절차의 간소화가 요구된다.
2.2 규제성격에서 오는 문제점
규제수단의 성격으로 볼 때 현 사전환경성 검토제도는 여전히 전통적 규제방식, 즉, 사전적이고, 명령 지시적이며, 징벌적 제재에 의존하는 특성을 갖는다(이성우, 1999). 이러한 전통적인 명령지시적 규제의 가장 큰 문제점은 피규제자의 규제순응 을 확보하기 어렵다는 것이다. 규제순응의 핵심은 ‘자발성’ 이다. 과거와 달리 현대 행정에서 단순히 정부가 국민을 상대로 명령하고 지시하여 그들의 자발적 순응을 이끌어낸다는 생각은 넌센스다. 따라서 자발적 순응이 없는 상태에서의 효율성의 달성 또한 명분론적으로나 실질적으로 제고되기 어렵다. 또한, 명령지시적 규제는 통상 top down방식으로 규제정책의 목표달성 과정의 차원에서도 민주성에 위배된 다. 이것은 현대 규제행정이 추구하는 방향이 보다 bottom up 지향적이어야 한다 는 규제가버넌스의 시각에서도 바람직하다고 보기 어렵다.
고품질규제를 실현시키데 가장 주목을 받고 있는 방안 중 하나는 시장유인적이고 비용효과적인 규제 대안을 모색하는 것이다. 시장유인적 규제의 목적은 규제목적을 달성하는데 피규제자에게 경제적 유인을 부여하여 효율적으로 규제정책의 효과를 극대화 하고자 하는 것이다(최병선, 1992:478). 시장유인적 규제수단은 기존의 명 령지시적 환경규제수단의 단점을 보완해 줄 수 있다.
기업의 환경성 분석, 환경기술 컨설팅, 환경기술평가 대행, 회사, 사업장, 토지 등에 대한 환경 성검토 및 분석을 통한 가치평가 및 인.허가 처리가능 여부 판단, 환경관련 법률 자문 등 국내 외 환경규제에 대한 정보와 대응방안에 대한 컨설팅을 주 업무로 하고 있다.
49) 2000년 환경부 사전환경성 검토 업무 편람에 따르면 관광지 개발사업의 경우 ‘관광진흥법’ 제 47조 규정에 의해 기본계획 수립, 권역계획 수립, 국토이용계획 변경, 조성계획 작성의 각 단 계에서 4회의 사전환경성 검토를 거치고, 다시 환경영향평가의 절차를 받아, 모두 5번의 용역 를 시행하괴 된다고 한다(강운산 2002:12)
마지막으로 현 검토기준의 문제점에 대해 논의하고자 한다. 우선 현행 검토제도가 한국의 경제현실을 충분히 고려한 것인가를 냉정하게 평가해야 한다. 만일 사전환 경성검토제도의 검토기준이 한국의 현실성을 고려하지 않고 외국으로부터 직수입된 경우 다른 환경규제들과 마찬가지로 민간경제 활동을 직접적으로 규제하는 수단이 될 수 있다(안문석, 1993:295)50). 또한 검토기준이 불명확할 경우 이로 인해 행정 지도라는 규제기관의 자의성이 커질 가능성이 있다. 이는 비현실적 규제기준과 함 께 규제강화로 이어지기 쉽다.
이 밖에도 현 제도는 행정계획과 개발사업에 대해 똑같은 기준을 적용하고 있으며, 개발 사업의 규모와 관계없이 일정규모를 정하고 환경성검토사항(기준)을 의 공통 적으로 적용하고 있다는 문제가 있다. 이에 대해 향후 행정계획과 민간개발사업을 분리하고 사업의 규모를 보다 세분화하며, 적용기준과 절차를 보다 간소화하여 차 별적 적용을 할 필요가 있다.