일반적으로 사업평가를 위한 평가요소로서는 사업의 적절성(relevance), 효 율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 효용성(utility), 지속가능성(sustainability) 등이 있다(고영선, 2006). 바우처 사업의 평가도 이러한 평가요소를 기준으 로 할 수 있으나, 바우처 사업의 특성상 경쟁강화 등 몇 가지 평가요소가
더 추가될 수 있다. Kutty (2005)는 주택바우처 사업의 메타평가에 있어서 효율성(efficiency), 생활수준의 유지(support for living standards), 형평성 (equity), 사회적통합(social integration), 행정측면에서의 경쟁력(administrative competence), 경쟁의 촉진등의 평가요소를 바탕으로 하고 있다. 바우처 사 업평가를 위한 주요 평가요소로서 다음과 같은 사항을 고려할 수 있다.
1. 적절성 (Relevance)
바우처 사업의 사업목표가 사회적인 필요나 정부의 정책우선순위에 얼 마나 부합하고 있는지를 평가할 수 있다. 사업의 합목적성을 평가하는 것 이며, 사업의 추진이유가 다른 여건이 변하였을 경우 변경될 가능성이 있 는지에 대한 시사점을 얻을 수 있다. 바우처사업의 사업목표는 특정 상품 이나 서비스의 소비증진, 서비스 질의 향상, 소비자 선택권의 강화, 관련 시장 활성화, 경쟁강화, 민간 공급업체 활성화등이 있을 수 있다. 개별 사 업의 목표가 합목적성이 있는지를 평가하고, 더 나아가 개별사업의 목표 가 정책목표와 부합하는지 여부를 평가할 수 있다. 예를 들면, 보육바우처 지급을 통한 보육서비스 소비증진이라는 사업목표는 여성노동참여율 제고 라는 정책목표와는 부합할 수 있지만, 보육서비스 선택권의 강화라는 사 업목표는 여성노동참여율제고라는 정책목표와는 부합하지 않는다. 사업의 목표에 따라 사업추진의 내용과 방식이 달라지므로 사업목표의 적절성을 평가할 필요가 있다.
2. 효율성(Efficiency)
바우처의 도입 성과 평가의 요소로서 효율성(Efficiency)는 사업에 대한 투입이 효율적인 결과를 산출하였는지를 평가하는 것이다. 바우처 도입의 효율성은 바우처 도입의 노동시장에 미치는 효과, 저축 및 소비에 미치는
효과, 시장가격에 미치는 효과, 경쟁강화의 정도등을 통해 평가될 수 있 다. 노동시장 참여 내지 고용에 미치는 부정적 영향을 어떻게 최소화시켰 는가에 따라 효율성의 손실이 줄어들고, 저축에 미치는 부정적 영향이 최 소화되며 소비평탄화(consumption smoothing)이 일어나는 경우 효율성의 손 실이 줄어들기 때문이다. 또한 바우처가 시장가격에 미치는 영향이 적고, 시장의 경쟁을 강화할 수록 바우처의 효율성 손실이 줄어든다. 이론적으 로 바우처 프로그램이 사실상 암묵적 세율을 올리는 역할을 하고 바우처 혜택이 일정 수준 이하의 저소득 계층에게만 제공될 경우 노동 시장에서 의 공급을 위축시킬 가능성이 높다고 본다. 따라서 노동시장 측면에서 바 우처 프로그램이 효율적으로 운영되고 있는가를 파악하기 위해서는 바우 처 프로그램으로 인해 근로자들이 시장 참여를 얼마나 줄이고 이에 따라 임금 수준이 상승하였는가를 분석하는 것이 필요하다.9)
3. 효과성(Effectiveness)
효과성(effectivness)은 바우처 사업의 결과로 인해 사업의 목적이 어느 정 도 달성 했는지의 효과를 파악하는 것이다. 바우처 사업의 사업효과를 파 악하기 위하여서는 단순한 목표달성여부보다는 사업의 순효과를 파악할 수 있어야 한다. 효과성(effectiveness)의 분석에 있어서는 비교그룹이나 비 교기준의 수립이 필요하다. 이때 적절한 비교그룹은 수혜자그룹과 수혜자 격을 제외한 다른 모든 특성에 있어서 최대한 유사한 그룹이여야 한다.
그렇지 않고 수혜자 그룹과 수혜자격을 제외한 특성이 다른 경우에는 바 우처수혜로 인한 효과의 비교가 다른 특성들과 혼재되어 분석결과가 시사 하는 점을 모호하게 할 수 있다. 또한 사업목적과 사업결과(outcome)의 연 계성 및 인과관계등도 효과성 평가의 주요한 요인이 될 수 있다. 사업의
9) 실증적 연구에서는 바우처 프로그램이 노동시장(공급)에 영향을 미쳤다는 실증적 증거 를 발견하기는 어렵다(Kutty,2005).
목적이 불명확하거나 몇 개의 목적이 상충되는 경우는 사업목적을 재구성 하여야 한다. 사업목표가 명확한 경우, 사업결과가 이와 부합하였는지의 여부를 평가하여야 한다. 한편 사업의 투입과 중간결과 및 최종결과물간 의 인과관계가 잘 수립되었는지를 평가하여야 한다.
바우처 사업의 효과성은 여러 가지 측면에서 분석될 수 있다. 예를 들 어, 바우처 사업의 수행으로 시장의 경쟁강화 측면에서의 효과를 분석할 수 있다. 주된 사업목표가 시장에서의 독점적 권력을 약화시키고 공급업 체간 경쟁을 촉진, 생산자의 잉여를 소비자에게 이전하는데 있는 경우, 동 일한 서비스를 정부가 직접 제공하는 방식을 비교기준으로 하여, 바우처 를 시행하기 전 보다 시행 후에 해당 서비스 시장의 경쟁이 촉진 되었는 가를 분석하여 경쟁 강화 목표 달성 정도 여부를 평가할 수 있다.
4. 형평성(equity)
형평성 측면에서는 수직적 형평성(vertical equity)과 수평적 형평성 (horizontal equity)을 고려할 수 있다. 수직적 형평성이란 바우처의 혜택이 소득이 적은 계층 내지 가구에 배정되어야 한다는 것을 의미한다. 수평적 형평성이란 제공되는 바우처의 혜택이 가족 수, 임금 수준, 지역 등에 따 라 차별화 되어 제공되는 것을 말한다. (Kutty, 2005)
수직적 형평성의 기준은 비교적 설정하기가 쉬운 편이나 실제 각 가구 의 소득 특히 비정규적 수입에 의존하는 저소득 가구의 소득은 측정이 어 려운 문제점이 있다. 따라서 프로그램 효과 평가 시 수혜 가구의 정확한 소득 파악 문제에 대해 심층적으로 분석하는 노력이 필요하다.
수직적 형평성을 위해 가장 빈번하게 사용되는 방법은 수혜 금액의 한 도(ceiling)를 정하고 이를 소득 수준에 따라 구간별로 또는 반비례하게 지 원금을 조정하는 것이다. 그러나 수직적 형평성을 보다 강화하기 위해서 는 단순하게 소득뿐만 아니라 가구의 구성원 특성, 지역 등을 고려한 보
수혜 형평성(Coverage Efficiency)
= [서비스 실수요 수혜대상자 수/총수혜대상수)―(실수요자가 아닌 수 혜대상자 수/총수혜대상수)]*100
다 섬세한 지원 방안이 모색되어야 한다.
형평성 측면에서 고려해야 할 또 다른 항목은 수혜기간(duration)과 수혜 효율성 (coverage efficiency) 개념도 사용될 수 있다. Rossi and Freeman(1993)은 공공 서비스 프로그램의 수혜 효율성 (coverage efficiency) 을 다음과 같이 정의한 바 있다.
이러한 수혜효율성 (coverage efficiency) 개념은 우리나라에서 바우처뿐 만 아니라 일반 공공서비스 제공 프로그램의 형평성 평가 지표로서 활용 될 수 있다고 본다.