2.1. 미국 예산 및 기금구조
9◦ 1969 회계연도부터 예산에서 제외되었던 기금을 포함하여 연방정부 예산이 통합예산으로 작성되고 있다. 일반회계, 기금, 정부소유기업의 모든 거래, 정부의 직접대출과 대출보증을 포함한다. 예산내항목과 예산외항목의 총합 으로 표기되는데 예산외항목은 현재 사회보장제도의 두 기금(Federal old-age and survivors insurance trust fund, federal disability insurance trust fund) 과 우정서비스의 Postal service fund만 예산외의 항목으로 운영되고 있다.
◦ 실제로 미국의 예산제도에도 회계상 분류는 상대적으로 큰 의미가 있는 것 은 아니다. 이보다는 의무(mandatory)·재량(discretionary)지출의 구분 및 기 능별 구분이 중시되고 있다. 같은 맥락에서 우리나라 예산제도에서도 프로
9 이 절은 김종면 외(2009), 주요국의 예산제도 를 참조하였다.
그램 예산제도 도입 후 회계·기금 등 재원에 구분 없이 부문이나 프로그램 기준 예산이 중시되고 있다.
◦ 미국 연방정부 예산은 예산(federal funds)과 기금(trust funds)로 나뉘는데 예 산은 다시 일반회계, 특별회계, 회전자금으로 나누어지고 기금은 (보통)기금 과 회전기금으로 나뉜다. 회전자금은 공기업회계와 정부내회계로 구분된다.
◦ 예산은 기금보다 큰 비중을 차지하며 기금을 제외한 모든 계정을 포함한다.
일반회계란 특정목적을 위해 법으로 지정되지 않은 수입(예: 소득세)을 재 원으로 연방정부의 일반목적 수행에 쓰이는 자금으로 예산에서 가장 큰 비 중을 차지한다. 특별회계란 특정목적으로 사용되도록 법으로 정해져 있는 수입계정과 세출계정으로 구성되어 있다. 회전자금은 기업적 성격의 활동을 관리하기 위해 사용되는 자금으로 즉, 재화나 용역의 판매로 수익을 얻고 다시 기업적 활동에 투자되는 것을 말한다. 회전자금의 수익금은 수입계정 으로 들어가는 것이 아니라 지출을 상쇄한 순수익으로 지출계정에 계상된 다. 회전자금 중 공기업회계는 기업적 성격의 활동을 관리하기 위해 법으로 승인된 프로그램에 사용하고 정부내회계는 정부기관 내 또는 정부기관 간 기업적 성격의 활동을 관리하는 회전자금으로 수입과 지출은 동일 예산계 정에 기록한다.
예산 (Federal Funds)
∙ 일반회계
∙ 특별회계
∙ 회전자금 - 공기업회계 - 정부 내 회계
기금 (Trust Funds)
∙ 기금
∙ 회전기금 그림 5-7. 연방정부 회계
◦ 기금이란 특정목적 수행을 위해 수입과 지출이 정해져 있으며 법령에 기금 으로 명시되어 있는 사업 또는 정부가 수익자인 신탁계약을 수행하기 위한 계정이고 이 중 회전기금은 기업적 성격의 활동을 관리하기 위해 법으로 지 정된 수입이 존재하는 기금을 말한다.
그림 5-8. 미 연방정부 재정적자 추이
< 미국 예산제도의 주요 개념 >
1. 예산권한(budget authority): 정부가 즉시 혹은 미래에 지출하게 될 지출원 인행위를 할 수 있도록 법으로 부여되는 권한
- 광의의 예산권한: 재량·의무 지출 등 모든 지출에 전제되어 부여되어야 하는 권한
- 협의의 예산권한: 재량지출과 관련된 지출승인과 대비하여 의무지출을 할 수 있도록 부여하는 권한이라는 의미로 사용하며, 문맥에 따라 광의 와 협의 개념을 구분하여야 함.
2. 지출승인(appropriation): 국고로부터 인출을 허가한다는 의미
- 미국 예산제도에서는 이를 재량지출에 대한 승인의 의미로 사용하고 특 정 사업, 항목에 대한 광의의 예산권한이 확보되었더라도 별도의 지출 승인 없이는 지출이 불가능
- 보다 일반적으로는 매년 이루어지는 단년도 예산(의무지출 포함)의 승 인이라는 의미로도 사용됨. 이에 대비하여 budgeting은 중기예산결정, 부문별 한도 결정 등 보다 광범위한 의미의 재원배분에 적용될 수 있는 개념
3. 지출원인행위(obligation): 예산권한의 제정 이후 정부기관은 재화나 용역 의 구마, 보조금 지급 등을 위한 구속력 있는 계약(지출원인행위) 수행 가능
4. 지출(outlay): 자금지급이 이루어지면 지출원인행위는 없어지고 지출로 예산에 기록
출처: 김종면 외(2009), 주요국의 예산제도 p.13
2.2. 미국 농식품 재정구조의 특징
□ 미국 농업현황과 여건 변화
◦ 미국은 토지, 자원, 기술 면에서 세계 제일의 농업국 지위를 확보하고 있는 데 미국의 농업생산액은 2010년 기준 3,180억 달러이고 미국전체 GDP에서 농업GDP가 차지하는 비중은 약 1.0%로 1,387억 달러이다. 농업과 관련된 산업까지 포함하면 점차 증가추세로 총 7,426억 달러로 전체 GDP의 4.8%
를 차지하고 있다. 2010년 기준 전체 취업인구의 1.6%를 농업부문에서 담당 하고 있으며 농산물은 미국의 주요 흑자 수출상품으로 수출의 9.5%를 담당, 수입의 4.5%를 차지하고 있다.
◦ 미국에서는 현재 약 220만 개의 농장이 현재 운영 중이고 이들의 평균 경지 면적은 약 400에이커로 1935년 155에이커에 비해 2.5배 가까이 규모화 되었 다. 미국의 전체 경지면적은 12억 에이커로 전체 면적의 52%를 차지하고 있지만 이는 1949년의 63%에서 산림지의 급속한 감소와 더불어 점차 낮아 진 수치이다. 2007년 센서스에 따르면 1949년에 비해 일반작물 경작지는 17% 감소, 목장은 3% 감소하였지만, 산림지는 52%가 감소한 것으로 나타 났다.
◦ 미국의 농촌인구는 1960년대 이후 처음으로 감소세를 나타내었다. 전통적 으로 농촌의 출생률이 농촌에서 도시로 이주하는 인구의 증가율을 넘어서 기 때문에 자연적 증가율을 나타내었지만, 출생율의 감소와 청년층의 이동 으로 인한 인구감소가 두드러졌다. 또한 1960년대 이래 지속적으로 농촌지 역 빈곤율은 도시지역 빈곤율을 넘어서고 있다. 2012년 기준 농촌지역 빈곤 율은 17.7%로 1986년 이래 최고치이지만 도시지역 빈곤율은 14.5%로 감소 하였다. 하지만, 도농차이는 80년대 4.5%p에서 1.6%p로 줄어들고 있다.
◦ 고령화 문제가 심각한 한국, 일본과 달리 미국 농업에서는 고령화보다는 농 지면적의 감소, 농장 규모의 양극화에 따른 빈곤 문제가 해결해야 할 문제 이고 최근 불황으로 인해 농촌지역의 산업인구가 크게 감소하면서 농촌지 역 인구 감소는 농촌지역 경제적 문제를 야기하였다.
□ 미국 USDA 예산편성과 성과평가
◦ USDA에서는 연초에 연간성과계획(budget summary and annual perform-ance plan)을 구성하고 회계연도가 끝나자마자 PAR(performperform-ance and ac-countablility report)의 연간성과보고서 부분에서 평가하고 있다.
◦ [Budget Summary] USDA의 4가지 중요한 전략적 목표10를 달성하기 위하 여 7가지 미션 영역11이 있고 각각의 미션을 수행하기 위한 기관(agency)12
10 Goal1: Assist rural communities to create prosperity so they are self-sustaining, repopulating, and economically thriving
Goal2: Ensure our national forests and private working lands are conserved, restored, and made more resilient to climate change, while enhancing our water re sources
Goal3: Help America promote agricultural production and biotechnology exports as America works to increase food security
Goal4: Ensure that all of America's children have access to safe, nutirious, and bal-anced meals
11 FFAS(Farm and Foreign Agricultural Services, RD(Rural Develoment), FNCS(Food, Nutrition, and Consumer Services), FS(Food Safety), NRE(Natural Resources and Environment), MRP(Marketing and Regulatory Programs), REE(Research, Education, and Economics)
12 FSA(Farm Service Agency), RMA(Risk Management Agency), FAS(Foreign Agricultural Service), RBS(Rural Business-Cooperative Service), RUS(Rural Utilities Service). RHS(Rural Housing Service), FNS(Food and Nutrition Service), FSIS(Food Safety and Inspection Service), NRCS(Natural Resources Conservation Service), FS (Forest Service), APHIS(Animal and Plant Health Inspection Service), AMS (Agricultural Marketing Service), GIPSA(Grain Inspection, Packers and Stockyards Administration), ARS(Agricultural Research Service), ERS(Economic Research Service), NASS(National Agricultural Statistics Service), NIFA(National Institute of Food and Agriculture)
에 예산이 배분되는 구조이다. 전략목표는 지속가능한 농촌, 환경, 식량안 보, 국민영양·식품안전 분야이다. 미션 수행을 위한 기관 예산 흐름을 점검 하면 어느 정도의 예산이 개별 목표를 위해 투입이 되었는지 알 수 있는 구 조이다.
◦ [PAR] 회계연도가 끝나자마자 4개의 가장 기본적인 목표가 달성되었는지 평가하기 위하여 각 에이전시에서 수집된 성과지표를 바탕으로 세부목적을 재구성한다. 기본 전략적 목표 하에 1~4개의 미션(세부목적)이 구성되고 미 션 별 2~7개의 성과지표와 결과를 제시한다. 이를 종합하여 기본 전략적 목 표의 성과를 평가한다.
그림 5-9. USDA 예산요약 및 연간성과계획 상의 관계도
자료: USDA 자료를 참조하여 연구진 재구성.
그림 5-10. USDA 연간 성과평가와 회계보고 요약
자료: USDA. Performance and Accountability Reports.
◦ 농식품재정보고(Budget summary)에 대하여 자세히 살펴보면, 미국 농업법 에서 제시된 예산이 어떠한 목적을 위해 정책별로 배분되고 이에 대한 성과 관리를 어떠한 지표를 가지고 할 것인지 명확하게 제시되어 있다. 크게 두 부분으로 구성되어 있다. 첫 번째 부분은 미국 농업의 당해연도 전략목표와 전년도에 비해 변화된 점, 이에 대한 예산 배분, 주요 예산에 대해 설명하고 두 번째 부분에서는 전략목표를 수행하기 위한 미션(세부목적) 별로 어떠한 기관이 얼마만큼 예산을 집행하는지, 그 예산에 대한 성과지표는 무엇이고 지표결과 추이를 제시한다.
◦ 예를 들면, 농업법이 포함하고 있는 농정의 목표는 매년 우선순위가 변하는 것을 알 수 있다. 2011년도에는 식량안보, 농촌개발, 자원보호, 국민영양 순 이었지만, 2013년도에는 농촌개발, 자원보호, 식량안보, 국민영양으로 바뀌 는 등 농촌, 환경의 중요성이 강조되었다.
정책목표 미션 예산
⦁National Forest System
MRP 71 44
자료: USDA. Budget Summary and annual performance plan.
◦ 농정목표가 변하는 것은 예산의 변화와도 관련이 깊다. 식량안보에 대한 예
FNCS FNS 107,515 115,147
FS FSIS 1,018 1,006
NRE NRCS 4,052 3,912
FS(Forest Service) 5,098 4,861 MRP
자료: USDA. Budget Summary and annual performance plan.