3.1. 농특세사업의 정책사업군 재설정
◦ 농특세 운용의 목적은 “농어업의 경쟁력강화와 농어촌산업기반시설의 확충 및 농어촌지역 개발사업을 위하여 필요한 재원을 확보함을 목적으로 한다” 라고 법에 명시되어 있다. 이러한 농특세 도입 목적은 농식품재정 사업 전 반의 내용을 포함하고 있어서 목적세로서 농특세가 세입 측면에서는 타당 성을 갖지만 세출측면에서는 모호하다는 비판의 원인이 되고 있다.
◦ 농식품재정의 세출구조는 크게 일반회계, 농특회계(구조개선계정, 농특세 계정)로 구분되며, 농특세사업은 농특세계정에서 집행되고 있다. 그러나 일 반회계, 구조개선계정, 농특세계정의 사업 내역을 보면, 예산항목에서 큰 차 이를 보이지 않고 있다. 농특세의 도입 목적이 다소 광범위한 측면은 있지
만, 목적세로서 농특세의 위치를 명확할 필요가 있다. 이를 위해서는 농식품 재정의 정책군을 농업경쟁력 제고, 농업인 복지 증진, 농촌개발의 세 분야로 정책군을 구분하고, 농특세 사업은 세 가지 정책군 중 하나로 집중하여 집 행하는 것이 바람직하다.
◦ 농업·농촌은 시장개방에 따른 영향은 물론, 농업인구의 고령화로 소득증대 의 한계에 직면하면서 지역경제가 활성화되지 못하고 있다. 농특세는 농업·
농촌의 복지 증진을 목적으로 도입된 제도이므로 농촌주민의 행복도를 높 일 수 있는 복지정책 추진에 집중하는 방안을 검토할 필요가 있다.
◦ 현행 농특세 사업의 예산비중을 보면, ‘경영 및 소득안정 강화’가 50% 수준 이며, ‘농촌복지 및 지역개발’은 20% 수준이다. 향후 예상되는 시장개방에 대응한 경쟁력 강화 및 피해보전 예산은 정책적 배려에 의해 관련 기금의 확충 및 추가 예산 확보가 용이하다. 따라서 현재 농특세 사업으로 추진되 고 있는 ‘농업경쟁력 강화’, ‘농식품안전 및 유통개선’ 등의 사업에 대한 예 산은 단계적으로 일반회계 예산사업으로 넘기고, 농특세 사업은 ‘농촌복지 및 지역개발’에 집중할 수 있도록 예산비중을 조정할 필요가 있다.
◦ 기존 사업을 일시에 폐지 혹은 예산을 조정하는 것은 한계가 있으므로 농촌 복지 및 지역개발 부문에 예산이 집중될 수 있도록 단계적 접근이 바람직하 다. 궁극적으로는 60% 수준의 예산이 ‘농촌복지 및 지역개발’에 집중되어 농촌 부문의 SOC 확충과 복지 증진에 기여할 수 있도록 예산을 집중하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
일반회계 농특회계
3.2. 농특세 투자계획과 농업거시지표 간 일치성 확보
◦ 농특세가 목적세로서 역할을 다하지 못하고 있다는 지적 중에는 사업 내역이 농어촌의 경쟁력 제고와 연계성이 낮다는 문제제기가 있다. 이는 다양한 부 처가 참여하고 있기 때문이기도 하지만 농업·농촌의 중장기적 변화에 기초 한 면밀한 투자계획 수립 없이 관행적으로 사업을 추진하고 있기 때문이다.
◦ 농특세사업이 당초의 목적을 달성하기 위해서는 농업의 미래상을 제시하고, 농업·농촌의 활성화를 위한 사업을 발굴하여 국민적 공감대를 얻을 수 있도 록 해야 한다. 이를 위해서는 중장기적 차원의 재정투융자 계획을 수립해야 하며, 그 내용에는 투자 가능한 재원과 농업·농촌의 여건을 감안한 실현 가 능한 추진계획이 포함되어야 한다.
◦ 이를 위해서는 정책담당자, 전문가, 농업인단체 등이 참여하는 정책협의회 를 통해 여론을 수렴하는 등 농특세사업에 대한 국민적 공감대가 이루어질 수 있도록 설득력 있는 계획 수립 - 사업 시행 - 사업에 대한 성과평가가 이 루어 질 수 있는 체계를 갖추어야 한다.
◦ 정부의 정책은 일관성을 유지해야 하며, 그 결과 예측가능성이 확보될 수 있다. 또한 정책은 상이한 정책목적과 정책수단 간의 선택, 현상유지와 개혁 간 선택, 공적 책임과 민간부문의 책임 간 선택, 공동자원 배분에 있어서 상 이한 수혜자 간 선택 등 선택의 문제가 중요하다. 따라서 정책목표, 정책수 단 및 지원대상의 명확성이 확보되어야 한다.
3.3. 법률에 근거한 집행-평가-정책결합 강화
◦ 농업선진국의 농정추진 사례를 살펴보면 첫째, 농업정책 집행을 법률에 근
거하여 시행하고 있다는 점을 알 수 있다. 물론 모든 정부의 행위는 법률에 근거한다. 그러나 이 국가들은 선언적 의미의 법률이 아니라 농업·농촌의 여건 변화를 중장기적으로 전망하고, 농정 방향을 설정하며, 그에 합당한 예 산까지를 법률로 규정하여 정책 추진의 일관성을 유지하고 있다는 점이다.
◦ 둘째, 농업정책에 대한 객관적 평가가 실시되고, 그 결과는 다음 농정목표 및 방향 수립에 반영되고 있다. EU는 1992년 CAP 개혁 이후 정책평가를 실시하여 Agenda 2000을 발표하였고, 2003년 개혁 이후에는 건강체크 2008 을 실시하여 농촌정책을 보강하는 조치를 취하였다. 미국의 경우, 행정부의 대통령 직속 관리예산처(Office of Management and Budget)가 정책평가를 담당하며, 감사원에 해당하는 정부책임처(Government Accountability Office) 가 의회를 담당하는 이원화 체계를 갖추고 있다. 프랑스는 균형소득 유지와 가족농 보호라는 사회적 가치의 유지에 비추어 농정방향 및 목표, 예산배정 이 적절한지를 평가하고 있다.
◦ 우리도 정책평가 체계를 갖추고 있으며, 다양한 형태의 정책평가를 실시하 고 있다. 그러나 평가는 개별 사업 단위로 주로 이루어지며, 농정 방향과 목 표에 대한 논의는 부족한 실정이다. 농정방향 및 목표 자체가 다양한 정부 를 포함한 이해관계자 그룹과 합의과정을 통해 중장기적으로 도출되기보다 는 정치적 필요에 의하여 단기적으로 소수 그룹만이 참여하여 방향을 설정 하다 보니 체계적인 정책평가에 한계가 있다.
◦ 정책평가는 평가 자체보다는 평가결과의 객관성 확보를 통해 다음 농정방 향 및 목표 수립에 활용될 수 있어야 의미를 갖는다. 향후 국민적 공감을 얻을 수 있는 농업정책이 되기 위해서는 현행 정책평가 체계를 점검하고, 객관적이고, 유용한 평가가 이루어질 수 있도록 체계와 방식의 개선이 필요 할 것으로 판단된다.
◦ 셋째, 유사 정책의 결합(Policy Mix)을 통해 정책의 목표와 방향을 명확히 제시하고 있으며, 그 결과 정책 내용도 단순화되고 있다. 예를 들면, EU의 CAP 정책은 크게 단일직불과 농촌정책의 두 축으로 이루어져 있다. 물론 이 두 정책의 세부 항목에는 시장정책, 수출, 환경 등 다양한 사항들이 포함 되어 있지만 정책의 핵심 목적, 방향 및 내용을 쉽게 파악하고, 이해할 수 있다.
구 분 법령(제도) 농정계획 수립 주요 내용
일 본 식량·농업·농촌
기본법 중장기 계획(10년) (5년 주기 갱신)
-식량정책 -농업정책 -농촌정책
미 국 농업법 5-7년 -농정목표 및 방향
-부문별 예산
CAPEU 공동농업정책 8-10년
(중간평가 실시) -농정목표 및 방향 -부문별 예산
프랑스 농업기본법 EU CAP과 연계 -체계적 법 체계
대한민국 농어업·농어촌·
식품산업 기본법
5년 단위로 농업·농촌발전계획 수립
(시행되지 않고 있음) -규범적 조문 표 6-4. 주요국 중장기 농정추진 체계와 관련 법률
자료: 박준기, 김태곤, 김미복, 오현석(2011).