3.1. 농촌, 산촌, 어촌 그리고 농산어촌
○ 흔히 사용하는 농촌, 농어촌, 산촌 그리고 농산어촌지역이란 어디까지를 말하며, 농촌지역개발이란 무엇을 뜻하는지 규정할 필요가 있음. 그동안 우리나라의 농촌지역개발정책이 변천해온 과정 역시도 이러한 농촌지역 의 개념 및 사업 범위 문제와 관련됨
- 1980년대에 농림부는 군(읍과 면)을 농촌으로 인식하는 데 비해, 건설교 통부는 인구 2만 이상의 읍을 도시로 포함하고 나머지 지역을 농촌으로 규정함. 행정자치부(당시 내무부)는 읍과 도시계획구역을 모두 도시지 역으로 포함하고 그밖에 지역을 농촌으로 인식함으로써 농촌지역에 대 해 부처간에 각기 상이한 개념을 적용해 왔음
- 이는 오늘날까지도 여러 부처마다 각기 농촌지역에 대한 행정관할과 업무영역을 주장하는 근거로 작용하고 있음
○ 농촌, 또는 농어촌지역이란 군지역 또는 ｢국토계획법｣ 상 도시지역을 제 외한 지역 등 부처별로 유리하게 사용해 왔으나 ｢농업농촌기본법｣ 제3조 에서는 “농촌이라 함은 군의 지역과 시의 지역 중 대통령령이 정하는 지 역”으로 규정하고 있음
- 동법 시행령 제5조에서 정한 “시의 지역 중 대통령령이 정하는 지역이 라 함은 ｢지방자치법｣ 제2조 1항 2호의 규정에 의한 시의 지역 중 농림 부장관이 농촌소득의 증대를 위하여 필요하다고 인정하여 법13 제43조 의 규정에 의한 중앙농정심의회의 심의를 거쳐 농촌으로 고시한 지역 을 말함. 보다 구체적으로 1995년 농림부는 ① ｢지방자치법｣ 제2조 제1
13 당초 ｢농어촌발전특별조치법｣상 농림부 고시 제1995-86호로 농어촌지역의 범위를 설정하였 으나 이는 ｢농업농촌기본법｣ 부칙(법률 제5758호, 1999.2.5) 제8조의 규정에 의해 ｢농업농촌 기본법｣에 의한 고시로 봄
항 2호의 규정에 의한 시의 지역 중 읍․면의 전 지역, ② 시의 지역 중 동은 ｢도시계획법｣14 제17조 제1항의 규정에 따라 지정된 주거․상업․
공업지역을 제외한 지역을 농어촌지역으로 지정
○ ｢농어촌정비법｣에서는 이러한 ｢농업농촌기본법｣의 농촌 개념에 어촌을 더하여 농어촌을 규정하고 있음
- 즉 앞서 설명한 농촌과 “어촌소득의 증대를 위하여 필요한 지역으로서 해양수산부장관이 어촌으로 고시하는 지역”을 포함하여 “농어촌”을 규 정하고 있음15
○ 한편 ｢산림기본법｣ 제3조 2항에서는 산촌을 규정하고 있는데, 이는 “산림 면적의 비율이 현저히 높고 인구밀도가 낮은 지역으로서 대통령령이 정 하는 지역”으로 정하고 있음
- 동법 시행령 제2조에 ｢산림기본법｣ 제3조 2호에서 대통령령이 정하는 지역이라 함은 (1) 행정구역면적에 대한 산림면적의 비율이 70% 이상일 것, (2) 인구밀도가 전국 읍․면의 평균 이하일 것, (3) 행정구역면적에 대한 경지면적의 비율이 전국 읍․면 평균 이하일 것 등의 요건에 해당 하는 읍․면을 의미함
○ 이상의 농촌, 농어촌, 산촌 등의 개념을 포괄하여 2004년 제정된 ｢삶의질 향상특별법｣ 제3조에서 농산어촌이란 개념을 제시하고 있는데, 농산어촌 지역이라 함은 ｢지방자치법｣ 제2조 제1항 2호의 규정에 의한 시와 군지 역 중 ① 읍․면 전지역, ② 동 지역 중 ｢국토계획법｣ 제36조 제1항 1호 의 규정에 의해 지정된 주거지역․상업지역 및 공업지역을 제외한 지역 을 의미함
14 ｢국토계획법｣ 부칙(법률 제6655호, 2002.2.4) 제10조의 규정에 의해 ｢국토계획법｣에 의해 고시 한 것으로 봄
15 한편 ｢농어촌정비법｣에서는 준농어촌지역에 대해서도 규정하고 있는데, 이는 광역시 관할구 역 안의 지방자치단체인 구(이하 광역시 자치구)의 구역 중 ｢농지법｣에 의한 농업진흥지역과
｢개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법｣에 의한 개발제한구역으로 ｢농업농촌기본법｣
에서 규정한 것과 공간적 범위에서 대동소이함
- 요컨대 ｢삶의질향상특별법｣에 의한 ‘농산어촌지역’의 범위는 기존의 ｢농 업농촌기본법｣ 상의 ‘농촌’ 또는 ｢농어촌정비법｣ 상의 ‘농어촌’, 그리고
｢산림기본법｣ 상의 ‘산촌’을 모두 포함하고 있음
○ 이처럼 ｢농업농촌기본법｣이나 ｢삶의질향상특별법｣을 비롯하여 농촌정책 관련 법률에서 공통적으로 읍과 면을 포함하여 농촌의 공간 범위를 규정 하는 것은 중요한 의미가 있음
- 행정자치부나 건설교통부에서는 오랫동안 읍 지역을 농촌과 분리된 공 간, 즉 도시로 간주해왔으나, 읍이라는 중심지와 그것을 둘러싸고 있는 마을들을 통합한 공간적 단위를 대상으로 삼아야 완결된 농촌정책이 형 성될 수 있음
3.2. 농림어업과 농림어업인, 그리고 농어촌주민
○ 식량증산시대의 농정에서 주된 정책 대상은 당연히 농산물 생산을 담당 하는 농업인이었음. 그러나 다양한 2․3차 산업이 공존하는 산업공간이자 비농업인들도 함께 살아가는 혼주(混住)공간으로서 농촌의 중요성이 강 조되는 오늘날 과연 농촌정책의 대상은 누구인지 분명히 할 필요가 있음 - 농업인, 임업인, 어업인, 그리고 농림어업인에 대한 정의는 산업으로서
농업과 임업, 수산업의 범위와 직결되어 있음. 그리고 이는 다시 농정의 대상이 어디까지 포함되는지에 좌우할 수 있기 때문에 본격적인 논의 에 앞서 이에 대한 개념을 정리할 필요가 있음
○ ｢농업농촌기본법｣ 제3조의 농업인이라 함은 “농업에 종사하는 자로서 대 통령령이 정하는 기준에 해당하는 자”로 정의하고, 농업은 “농작물생산 업, 축산업, 임업 및 이들과 관련된 사업으로서 대통령령이 정하는 것”으 로 규정하고 있음
- 동법 시행령 제3조 제2호의 농업종사자에 대한 기준은 (1) 1천㎡ 이상의 농지(｢농어촌정비법｣ 제83조제1항2호의 규정에 의한 비농업인이 분양
또는 임대 받은 농어촌주택 등에 부속된 농지를 제외)를 경영 또는 경 작하는 자, (2) 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 100만 원 이상 인 자, (3) 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자를 포함하고 있음 - 하지만 농업의 개념과 관련하여 대통령령에 포함하도록 한 “관련된 사
업”에 대한 구체적인 정의가 없어서 실제 그것이 무엇을 뜻하는지 알기 어렵고, 농작물생산업과 축산업 등의 구체적인 내역에서 ‘한국표준산업 분류’나 ｢농업통계조사규칙｣의 내용과 차이가 있어 혼란 초래
○ ｢임업및산촌진흥촉진에 관한법률｣ 제2조에 의하면 임업인이라 함은 “임 업에 종사하는 자로서 대통령령이 정하는 자”로 규정하고, 임업이란 “영 림업(｢산림법｣ 규정에 의한 자연휴양림 및 수목원의 조성 또는 관리․운 영을 포함), 임산물생산업, 임산물유통․가공업, 야생조수사육업과 이에 부수되는 농림부령에 정하는 업”으로 규정하고 있음
- ｢임업및산촌진흥촉진에관한법률｣ 시행령 제2조에 의한 임업인의 범위 에는 (1) 3ha 이상의 산림에서 임업을 경영하는 자, (2) 1년 중 90일 이 상 임업에 종사하는 자, (3) 임업경영을 통한 임산물의 연간 판매액이 100만 원 이상인 자, (4) ｢산림조합법｣ 제18조의 규정에 의한 조합원으 로서 임업을 경영하는 자로 정의하고 있음
- 문제는 ｢농업농촌기본법｣ 시행령 제2조에서는 임업의 범위를 “영림업(자연 휴양림의 조성 또는 관리․운영업 포함), 임산물생산업 및 야생조수사육 업”으로 규정한 결과 ｢임업및산촌진흥촉진에관한법률｣에서는 포함된 임산 물유통․가공업을 배제하고 있다는 점임. 향후 이에 대한 조정이 필요함
○ ｢수산업법｣ 제2조에서 어업인이라 함은 어업자와 어업종사자를 말하는 데, 어업자라 함은 어업을 경영하는 자를, 어업종사자라 함은 어업자를 위하여 수산동식물을 포획․채취 또는 양식하는 일에 종사하는 자를, 어 획물운반업자라 함은 어획물운반업을 경영하는 자를, 어획물운반업종사 자라 함은 어획물운반업자를 위하여 어업장으로부터 양륙지까지 어획물 또는 그 제품의 운반에 종사하는 자를, 수산물가공업자라 함은 수산물가
공업을 경영하는 자를 말한다고 규정
- 동법에서 어업이라 함은 수산동식물의 포획․채취 또는 양식하는 사업 을, 어획물운반업이라 함은 어업장으로부터 양륙지까지 외획물 또는 그 제품을 운반하는 사업을, 수산물가공업이라 함은 수산동식물을 직접 원 료 또는 재료로 하여 식료․사료․비료․유지 또는 가죽을 제조 또는 가공하는 사업으로 규정
○ 농림어업과 농림어업자의 정의 및 범위에 있어서 농산물가공 및 유통과 같은 관련사업과 이에 종사하는 사업자를 누락하고 있는데, 이는 전통적 으로 농림어업 행정이 생산에 치중한 결과로 이해됨
- 임업의 경우는 가공 및 유통뿐만 아니라 야생조수사육업과 자연휴양림 및 수목원의 조성관리까지 포함하고 있어서 임업의 범위를 관련 산업 까지 확장하고 있는바,16 농업과 축산의 개념에도 이와 같은 관련사업 을 포함하는 것이 바람직할 것으로 사료됨
○ ｢삶의질향상특별법｣ 제3조에서는 농림어업인 등이라 함은 ｢농업농촌기 본법｣ 제3조 제2호의 규정에 의한 농업인, ｢임업및산촌진흥촉진에관한법 률｣ 제2조 제2호의 규정에 의한 임업인, ｢수산업법｣ 제2조 제8호의 규정 에 의한 어업인 및 농산어촌주민을 말한다고 규정하여 기존의 농림어업 인의 범위에 농산어촌지역에 거주하는 비농림어업인까지 포함하고 있음 - 이는 ｢삶의질향상특별법｣ 자체가 농산어촌을 종합적이고 체계적으로
개발함으로써 농산어촌 주민의 실질적인 삶의 질을 향상시키고 지역간 균형발전을 도모하는 데 궁극적인 목적이 있기 때문임
개발함으로써 농산어촌 주민의 실질적인 삶의 질을 향상시키고 지역간 균형발전을 도모하는 데 궁극적인 목적이 있기 때문임