□ 전 세계적으로 정부가 기획한 모든 정책은 결국 예산으로 구체화 됨. 따 라서 선진국들의 농업예산규모나 운영제도 등을 살펴보면 그들 나라들의 농정비전과 농업발전을 달성하기 위한 수단과 전략을 보다 명확히 이해 할 수 있음.
◦ 이런 의미에서 일본, 미국, EU 등과 같은 선진국들이 어떻게 농업예산 을 조달하고 이를 어떻게 농정전환과 연계시키고 있는지, 또한 관련제 도를 어떻게 개선하고 있는지를 파악하는 것은 우리나라 농정개혁과 농업예산운영에 많은 시사점을 준다고 할 수 있음. 그럼에도 이들 선 진국들의 예산규모나 예산제도를 우리나라의 것과 단순 비교하는 것은 오류를 범할 수 있음. 선진국이라고 해도 나라마다 농업발전단계가 다 르고, 농업예산체계나 농업예산 운영방식도 다르기 때문에 이를 단순 비교하는 것은 무리가 따름.
□ 주요 선진국들의 농업예산규모와 농업예산 운영제도를 고찰한 결과 다음 과 같은 시사점을 얻을 수 있었음.
◦ 첫째, 경제가 발전할수록 농업이 국민경제에 기여하는 정도가 낮아짐 에 따라 국가예산에서 차지하는 농업예산의 비중이 점진적으로 낮아 지는 경향을 보이고 있음. 그럼에도 국내외 농업경제여건이나 농정여 건에 따라서는 농업예산의 감소 추세가 일시 증가하기도 함.
- 이는 예산의 기능에 경기조절기능이 있는 것과 마찬가지로 농업예산 도 농업이 호황인지 불황인지에 따라 농업예산을 통하여 농업부문의 경기조절기능을 담당하고 있음을 보여주는 것임. 일본의 농산물시장개 방에 대응한 6조엔의 추가 농업예산 확보라든지, 미국의 농가소득보전 을 위한 긴급지원대책 확대 등이 바로 그런 예들임.
- 일반적으로 산업이 국민경제에 기여하는 정도에 따라 해당 산업의 예
산이 배분되어야 한다는 주장은 선진국들의 경험에 비추어 볼 때는 맞지 않는 주장이라고 할 수 있음. 미국과 일본의 경우, 국가예산에서 농업예산이 차지하는 비중은 농업이 국민경제에 기여하는 비중의 2배 내지 3배 정도인 것으로 나타났음. 이는 산업의 기여도만큼 예산이 배 분되어야 한다는 주장과 다른 결과임.
◦ 둘째, 경제가 발전할수록 농업이 국가재정에 의존하는 정도가 높아지 는 것으로 나타났음. 이는 경제가 발전할수록 국민경제에서 재정이 차 지하는 비중이 높아지고 농업이 국민경제에 기여하는 정도가 낮아지 기 때문에 필연적으로 나타나는 결과라 할 수 있음.
- 농업이 국가재정에 의존하는 정도가 점차 높아진다는 것은 농업투자 를 위한 재원 확보에 있어 국민적 합의가 보다 중요해 진다는 것을 의미함. 예산과정에는 갈등과 합의가 함께 존재하는데 정부재정의 비 중이 높아질수록 이런 갈등과 합의과정에서 적절한 조화와 균형이 필 요함. 따라서 농업부문도 예산과정이 겪는 정치적 성격과 절차적 성 격을 이해하고 이를 위해 이해당사자간의 갈등을 해소하는 방법에 보 다 깊은 고민이 있어야 함.
◦ 셋째로 일본은 재정개혁에 대한 국민들의 욕구가 분출되는 가운데 농 업예산의 축소와 농업투자의 확대란 두 가지 정책목표를 달성하기 위 하여 재정투융자제도를 적극 활용하고 있음.
- 현재 우리나라도 재정투융자를 적극 활용하고 있지만 앞으로 각 분야 별로 재정수요가 늘어가고 있는 상황에서 재정투융자를 보다 효과적 으로 활용하는 방안들이 강구되어야 함.
◦ 넷째, 선진국들은 급변하는 국제정세와 농정여건에 적극 대응하기 위 하여 끊임없는 농정개혁과 재정개혁을 시도하고 있음.
- EU나 일본 등의 예에서 볼 수 있듯이 선진국들은 농산물가격지지로 초래된 재정위기를 타개하기 위하여 농업정책의 개혁(예를 들면 유럽 공동농업정책의 개혁 등)과 여러 재정개혁을 시행하였음.
- 최근에 들어와서는 여러 제도개혁도 함께 추진하고 있는 것을 알 수
있음. 일본도 농업재정운영의 효율성을 높이기 위하여 사업의 통폐합 뿐만 아니라 특별회계 통폐합을 시도하고 있으며, 정책성과와 정책평 가과정을 중시하는 것은 우리에게 많은 정책적 시사점을 제공해 줌.
◦ 다섯째, 선진국들의 농정전환과 농업예산의 우선순위가 농산물가격지 지에서 직접지불제로 바뀌고 있음을 보여줌. 특히 EU가 이미 1980년 대에 유럽구조정책의 문제점을 인식하고 효율주의의 대농경영에서 소 농 지원을 중시하는 지역농정으로 전환한 것은 우리에게 시사하는 바 가 크다고 할 수 있음.
- 유럽 국가들은 1950년대 중반부터 실시된 구조정책으로 많은 문제가 발생하였다는 것을 인식하였음. 적극적인 구조정책의 시행에도 불구 하고 농업생산성 향상의 한계, 농지유동화를 통한 규모확대의 한계, 중산간 지역을 중심으로 농촌의 공동화 초래, 효율중시의 농업으로 생태계 붕괴와 환경오염 등의 문제가 나타났으며 이를 해결하기 위하 여 농촌개발을 중시하며 지역농정을 강조하기 시작하였음.
□ 이상에서 선진국 농업예산제도들과 선진국 농업예산운영이 우리나라의 농업예산운영에 어떤 시사점을 줄 수 있는지를 알아보았음. 이 중에서 가장 강조해야 할 것은 선진국들이 급변하는 국제경제여건과 농정여건 에 대응하여 농정과 분야별 예산조정을 빠르게 전환하는 것과 같이 우리 나라도 농업예산배분의 조정을 통하여 농정전환이 빠르게 이루어져야 한다는 것임. 농정개혁이란 이와 같이 예산배분의 우선순위를 빠르게 조 정하는 과정을 일컫는 것과 같음.
제 6 장
향후 농림투융자의 방향
1. 농림투융자의 성과(종합)
1.1. 성과
1.1.1. 농정체계의 전환과 재원 확보
□ 농정의 목표와 수단 및 방향의 일대 전환과 더불어 정책의 실현가능성을 높이기 위한 재원 마련
◦ 농정목표: 가격경쟁력(규모화, 생산비 절감) → 가격경쟁력 + 품질경쟁 력, 농가소득의 안정, 농촌개발, 농업인 복지증진
◦ 농정수단: 가격지지정책, 투입재 보조 → 가격지지축소, 직불제 확충, 농외소득 증진, 농촌개발, 복지대책 강화
◦ 농정체계: 농업정책 중심 → 농업정책 + 농촌정책 + 농업인정책 ◦ 재원 마련: 119조 농업⋅농촌 투융자계획, FTA 대책기금
1.1.2. 소비자 후생의 증진
□ 식품 수요가 고급화·다양화되고 농산물가격 하락, 계절에 관계없는 농산
물을 소비하는 농산물 주년(週年) 공급체계, 농산물 품질의 고급화 및 농 산물의 안전성이 강화되면서 소비자의 후생이 증진
◦ 농업생산성 향상과 농산물가격하락으로 인한 소비자 후생은 ’93～’00 년간 10조 8,190억원이 향상되었음
◦ 농산물 유통기반시설투자의 확대로 인하여 농산물의 등급화, 차별화, 브랜드화, 품질고급화 촉진
1.1.3. 규모화를 통한 농업구조조정의 촉진
□ 농업생산의 규모화․시설화로 전업농이 증가하고, 이들 전업농가들의 생 산 비중이 점차 높아지고 있음.
◦ 농지가 대농층으로 집중되고, 시설원예, 과수, 한우산업 등은 전업적 농업경영체가 중심이 되는 자본집약형 농업으로 발전함.
- 쌀 3ha 이상 경작농가 : '00년 3.8%(40.8천호)가 20% 생산('90년 7% 생산) - 시설원예 2천평 이상 : '00년 10.5%(7.7천호)가 47% 생산('90년 26% 생산) - 한우 20두 이상 농가 : '00년 8.1%(1.5천호)가 55% 생산('90년 14% 생산) ◦ 부실 경영체의 퇴출, 고령농가의 은퇴가 가속되어 경쟁력 있는 주체에 게 생산자원이 집중되고(규모화), 경쟁력 있는 지역에 생산이 집중됨 (전문화, 특화)
◦ 영세농․겸업농의 수는 늘어나지만 전업농과 공존하면서 농촌경제사 회를 구성함
□ '00년 60세 이상인 고령 경영주의 65%가 2010년경까지 자연은퇴하여 상 층농으로 생산집중이 가속될 전망
◦ '00년 현재 60세 이상 경영주 비율 51%(보유농지 65.8만ha), 70세 이상 비율 16%(보유농지 15.8만ha)
□ 농가 수는 영세농층에, 생산은 상층농가로 집중 추세
◦ 일부 대농층으로 농지와 가축 등 생산자원이 집중되는 구조조정이 빠
르게 진행
◦ 대부분 농가가 영세농층으로 퇴적되어 0.5ha 이하 농가가 총농가의 42%를 차지
- 영세농은 소득이 감소하고 있으나 경영주의 94%가 40세 이상이기 때 문에 전직이 어려움
1.1.4. 농업생산성과 농업생산비의 절감
□ ’92년 이후 지난 10년 동안 농업생산성이 연평균 1.6% 향상되었으며, 농 림예산의 1조원 확대는 다음 해 농업생산비를 평균 2,300억원 절감시키 는 효과를 가져옴.
◦ 농림예산 증가로 인한 농업생산성 향상은 6년 후에 최고로 달하다 점 차 감소하여 11년 후까지 생산성 향상에 파급 효과
◦ 생산비 절감효과는 1990년대 초반에 최고로 상승한 후, IMF를 전후한 1990년대 후반기에 감소하였다가 최근 다시 증가
1.1.5. 안정적인 농산물 생산․유통기반의 구축과 농업관련산업 발전
□ 농림투융자가 농업생산기반정비, 유통기반시설, 농기계 공급확대, 시설현 대화 등에 중점 투자되면서 농산물의 안정생산체제가 구축되었음.
◦ 경지정리사업, 용수개발사업, 수리시설개보수사업 등은 계획수준을 달 성하거나 초과하였음.
- 경지정리율: (’91)44.6%→(’01)61.6%
◦ RPC, APC, LPC 시설의 지속적인 확대
◦ 투입재 보조를 중심으로 한 농림투융자 확대로 농업관련산업이 발전함.
- 소량다품목의 다양한 농산물을 생산하여 도농교류 기능을 담당하고, 중요한 노동력 공급 기능 수행
□ 전국이 격자형 고속도로로 연결되고 마을과 중심도시와의 접근성이 획기 적으로 개선되어 모든 농촌의 공간적 불리성이 크게 해소되면 농촌이 주
거･휴양･산업공간으로서의 가치를 재정립
◦ 도시민의 의식, 가치, 생활의 변화와 상승작용을 일으켜 지역의 자연, 문화, 농업과 연관된 산업이 발달하고 지역의 자연･경제적 여건에 따 라 매우 다양하게 발전함
◦ 도시민의 의식, 가치, 생활의 변화와 상승작용을 일으켜 지역의 자연, 문화, 농업과 연관된 산업이 발달하고 지역의 자연･경제적 여건에 따 라 매우 다양하게 발전함