1.1. 토지이용 관련 제도 현황
1.1.1. 관련 법제도 개황
○ 우리나라의 토지이용에 관한 법률은 <그림 2-1>에 나타난 바와 같이 크게 세 가지 형태로 구분할 수 있다.1
1 토지이용 법률체계에 대해서는 이상윤(2011)의 내용을 기초로 서술하였다.
그림 2-1. 우리나라의 토지이용 관련 법률 체계
의 사항을 규정하고 있다.2
- 다수의 개별 법령을 통해 토지이용규제가 다양한 목적으로 도입되어 운용 되고 있다. 예를 들어 농지법, 초지법, 산지관리법, 자연환경보전법, 문화 재보호법 등 법률에 따라 각기 행위제한이나 토지이용에 관한 사항을 규 정하고 있다.
1.1.2. 토지이용계획 현황
○ 국토에 관한 계획 및 정책의 수립·시행에 관한 기본적인 사항을 국토기본법 에서 규정하고 있으며, 앞서 언급한 대로 국토종합계획, 도종합계획, 시·군 종합계획, 지역계획, 부문별계획 등이 국토기본법에 근거하고 있다.
- 국토종합계획은 국토에 관한 최상위 국가계획으로서 법적 구속력은 없지 만 다른 법령에 의해 수립되는 국토에 관한 계획에 우선한다.
○ 국토계획법에 의한 도시계획은 광역도시계획, 도시‧군기본계획, 도시‧군관 리계획(지구단위계획 포함)으로 구성된다.
- 도시‧군기본계획은 시‧군의 공간구조, 생활권 설정, 인구 배분, 토지이용 및 개발, 토지 용도별 수요와 공급 등에 대한 20년 장기 발전 방향을 제시 하는 계획이다.
○ 도시‧군관리계획은 5년마다 수립되며, 광역도시계획 및 도시‧군기본계획에 서 제시된 내용을 구체화하고 실현하는 계획이다.
- 주민들의 사적 토지이용 즉, 건축행위 시의 건폐율, 용적률, 층수 등에 대 한 구속력을 가지는 법정계획으로, 용도지역·지구·구역의 지정 및 변경에 관한 계획, 기반시설의 설치·정비·개량에 관한 계획, 「도시개발법」에 따 른 도시개발사업과 「도시 및 주거환경 정비법」에 따른 정비사업, 지구 단위계획구역의 지정·변경에 관한 계획과 지구단위계획 등을 포함한다.
2 국토계획법의 주요 내용에 대해서는 이후에 구체적으로 살펴보기로 한다.
○ 도시계획 수립 대상지역의 일부에 대해서는 필요시에 지구단위계획이 수립 된다.
- 지구단위계획은 도시‧군관리계획의 한 수단으로서 토지이용을 합리화하 고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지 역을 체계적·계획적으로 관리하기 위한 목적으로 수립된다.
- 지구단위계획은 도시지역을 대상으로 하는 제1종 지구단위계획 그리고 계 획관리지역 또는 개발진흥지구를 대상으로 하는 제2종 지구단위계획으로 구분된다.3
○ 국토기본법 및 국토계획법 등 현행 법률에 규정되어 있는 계획제도 현황을
<그림 2-2>에서 보여주고 있다.
그림 2-2. 국토계획체계 개요
자료: 송미령 등(2003a).
3 지금까지 제1종과 제2종으로 구분되었던 지구단위계획은 2011년 4월 국토계획법 개정(2012년 4월 시행)에 따라 통합된다. 통합지침에서는 목적에 따른 제1종의 구분과 중심기능에 따른 제2종의 유형 구분을 폐지하고, 기능에 따른 공공주도의 관리형과 민간사업의 활성화를 위 한 사업형을 도입할 예정이다.
1.1.3. 용도지역‧지구 현황
시설보호지구, 취락지구, 개발진흥지구, 특정용도제한지구 등이 있다.
○ 한편 용도구역은 시가지의 무질서한 확산을 방지하고 계획적이고 단계적인 토지이용을 도모하며 토지이용의 종합적인 조정·관리 기능을 한다.
* 용도구역: 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역, 수산자원보호 구역 등
○ 국토계획법에 의한 용도지역·지구 외에 개별법에 의한 다양한 용도지역·지 구가 운용되고 있다.
- 수질보전, 생태 및 환경보전, 문화재 보호, 군사시설 및 기지보호 등 정책 목적에 따라 토지이용을 규제할 목적으로 부처별로 여러 종류의 용도지 역·지구·구역을 지정·운영하고 있다.4
- 특히 농림지역, 자연환경보전지역 등에서의 행위제한은 <그림 2-3>에 나 타낸 바와 같이 농지법, 산지관리법, 초지법 등 개별법에 의한 행위제한을 따른다.5
4 참고로 서순탁 등(2008)이 집계한 바에 따르면 2008년 기준 77개 법률에 의해 216개의 용도 지역·지구 등이 지정되어 있다.
5 국토계획법 제76조 5항에서는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류‧규모 등의 제한과 관련 하여 농림지역과 자연환경보전지역에 대해서는 다음과 같이 정하고 있다.
․농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 ‘농지법’, ‘산지관리법’ 또 는 ‘초지법’에서 정하는 바에 따른다.
․자연환경보전지역 중 ‘자연공원법’에 따른 공원구역, ‘수도법’에 따른 상수원보호구역, ‘문 화재보호법’에 따라 지정된 지정문화재 또는 ‘천연기념물과 그 보호구역, 해양생태계의 보 전 및 관리에 관한 법률’에 따른 해양보호구역인 경우에는 각각 해당 법에서 정하는 바에 따른다.
․관리지역 중에서도 보전관리지역‧생산관리지역에 대해 농림수산식품부장관·환경부장관 또 는 산림청장이 농지 보전, 자연환경 보전, 해양환경 보전 또는 산림 보전에 필요하다고 인 정하는 경우에는 ‘농지법’, ‘자연환경보전법’, ‘야생동·식물보호법’, ‘해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률’ 또는 ‘산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률’에 의한 행위제한이 가능 하다.
문화재보호구역(문화재보호법) 도시개발구역(도시개발법)
상수원보호구역(수도법) 습지보호구역(습지보전법)
공원구역(자연공원법) 보전임지(산지관리법) 농업진흥지역(농지법)
<77개 법률 216개 용도지구 ‧ 지역>
주: 77개 법률에 근거한 216개 용도지구·지역이 중복 지정되어 있으며, 지역·지 구에 대한 신설 제한, 심의 등은 토지이용규제기본법으로 관리되고 있음.
그림 2-3. 우리나라 토지이용관리에 대한 법률 체계
1.2. 농어촌 관련 계획제도 현황
1.2.1. 국토계획법에 입각한 농어촌의 토지이용관리 체계
○ 국토계획법에 의한 농어촌의 토지이용관리 수단은 용도지역·지구 및 토지 적성평가를 통한 관리지역의 세분, 제2종 지구단위계획, 개발행위허가제 등 으로 압축할 수 있다.
○ 국토계획법의 용도지역 중 농어촌으로 구분할 수 있는 것으로는 <그림 2-4>와 같이 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역이 해당된다.
- 이 중 관리지역에 대해서는 개발할 곳과 보전할 곳을 구분하여 계획적 개 발을 유도한다는 취지로, 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 세분하고 있다.
개발 규모 소규모
○ 국토계획법 체계에 입각한 농어촌의 토지이용관리 수단을 종합하여 <그림
- 지역의 미래 청사진을 제시하는 ‘종합발전계획’, 구체적인 사업 분야를 대 상으로 그 발전 방향과 지원 내용을 제시하는 ‘사업계획’, 그리고 바람직 한 토지이용 질서를 유도하고 구축하기 위한 차원에서 이루어지는 규제 중심의 ‘토지이용계획’ 등 성격이 서로 다른 계획들이 각기 존재한다.
○ 농어촌에서 수립되는 대표적인 계획으로는 농어업‧농어촌 및 식품산업 기 본계획, 삶의 질 향상계획, 기초생활권 발전계획, 농어촌정비종합계획, 생활 환경정비계획, 농지이용계획 등이 있다.
- 농어업‧농어촌 및 식품산업 기본계획(이하 ‘농어업‧농어촌기본계획’)은
‘농어업‧농어촌 및 식품산업 기본법’에 근거하며, 농어업·농어촌 및 식품 산업 발전의 목표와 추진 시책을 담는 계획이다.
- 삶의 질 향상계획은 ‘농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법’에 근거하며, 보건‧복지, 교육, 생활 인프라, 경제활동, 문화‧
여가, 환경‧경관, 발전역량 부문에 대한 관계 부처의 사업계획들을 망라하 는 일종의 ‘계획의 묶음’이다.
- 기초생활권 발전계획은 「국가균형발전특별법」에 근거한 임의 계획으 로, 지역의 특성 있는 발전과 지역 주민의 삶의 질 향상을 위한 각 부문의 종합적 발전계획으로 수립한다.
- 농어촌정비종합계획은 「농어촌정비법」에 근거하며, 농업기반, 생활환 경, 휴양자원, 한계농지 개발계획 등에 대한 내용을 포괄적으로 담는다.
- 생활환경정비계획은 「농어촌정비법」에 근거하며, 마을 건설‧(재)정비 등 주거환경정비, 도로 정비, 교육‧문화‧복지시설 정비, 용‧배수 계획 등 의 생활환경정비사업 시행 시 수립한다.
- 농지이용계획은 「농지법」에 근거하며, 지대별‧용도별 이용계획, 규모 확대 계획, 비농업용도 활용 계획 등을 포함하도록 한다.
○ 계획에 따라 계획 수립의 공간적 범위도 각기 달리 규정되고 있다.
- 국가나 시‧도 단위부터 시‧군, 특정 사업권역 대상 계획 등 다양한 공간적 범위를 대상으로 계획이 수립되고 있다.
- <그림 2-6>에서는 농어촌을 대상으로 수립되는 각급 계획 현황을 종합하
가 고유한 목적은 아니지만, 부분적으로는 마을정비구역, 한계농지등정비지