남북 농업통합 추진 방향

○ 향후 남북이 실질적으로 경제통합을 시작하는 단계의 농업 부문 통합 과제를 도출 하고 과제별 추진 방안을 제시하게 될 3~4년차 연구 추진 시 각 쟁점별로 대안을 제 시하고 전문가 설문조사를 통해 선호 의견을 파악해 활용할 계획

자료: <부록 1> 설문조사 결과.

2.2. 남북 농업통합 추진 방향

2.2.1. 2대 목표

남북 농업통합의 첫 번째 목표는 남북 농업의 상생 발전이다. 주지하는 바와 같 이 북한경제에서 농업 부문은 농산물의 안정적인 공급이라는 기본적인 역할을 만 족스럽게 수행하지 못하고 있다. 1990년대 중반 이후 심화된 경제난으로 계획경 제체계가 정상적으로 작동되지 않으면서 농업생산성에 커다란 영향을 미치는 자 본 투입재의 공급 부족이 주요 원인이라고 할 수 있다. 여기에 집단농업경영시스 템의 비효율성과 국제사회의 경제제재도 한몫을 하고 있다. 현재 북한 농업은 토 지, 노동 등 전통적인 투입재 증투로 생산을 유지하고 있는 상황이라고 할 수 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 남한이 남북 경제통합 과정을 설계하고 추진자 역할을 담당하려는 것은 그 언젠가의 정치적 통일에 대비해 통일 비용을 최소화하는 차원 에서 점진적으로 남북 간 경제력 격차를 줄여나가는 것이 중요하기 때문이다. 따 라서 남북 경제통합 과정은 북한의 경제적 이익을 배려하는 원칙에서 시장통합을

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추진할뿐더러 북한경제의 성장을 지원하는 개발협력을 포함할 필요가 있다. 농업 부문의 통합도 이러한 시각에서 농업 부문의 시장통합 프로세스와 개발협력 프로 세스를 통해 북한 농업의 성장을 촉진해 남북 농업 부문의 성장 격차를 축소할 필 요가 있다. 특히 북한 농업의 성장을 촉진하기 위해서는 경제통합의 한 축인 개발 협력이 중요한 역할을 수행해야 한다. 다만, 남북 간 농업 부문 통합 과정이 북한 농업에 대한 일방적인 배려로만 설계되어서는 안 될 것이며, 적어도 시장통합의 프로세스에서는 남북 농업이 경제적 이익 공유에 초점을 두는 것이 중요하다.

예를 들어 남북이 농업 부문 시장통합을 추진하게 되면 기본적으로는 비교우위 에 의해 경제적 이익이 배분되기 때문에 남한 농업의 입장에서 비교열위인 분야에 서는 피해가 발생하고 비교우위인 분야에서는 이익이 발생할 수밖에 없다. 이는 북 한 입장에서도 마찬가지이다. 이때 북한 농업의 성장을 지원해야 한다는 당위성이 너무 강조되어 남한 농업의 피해가 확대된다면 남북 농업 간 갈등이 극대화되어 통 합 프로세스가 중단될 수도 있는 것이다. 따라서 남북 농업의 상호보완적 측면에서 경제적 이익을 공유하고 경쟁 관계는 최소화하는 방향에서 통합 과정을 설계하는 것이 중요하다.

북한 농업의 성장을 촉진해 남북 농업의 성장 격차가 축소된다면 장기적으로 상호 간 경제적 이익을 제고하는 방향으로 통합의 수준을 높여 상생 발전을 추구해야 할 것이다. 이것은 결국 한반도 차원에서 분업화에 기초한 상호보완적인 농업구조를 형 성해 안정적인 농산물 수급체계를 구축하는 것이라고 할 수 있다. 다시 말해 남북 농 업이 각각 비교우위를 가지고 있는 부문을 중심으로 분업 생산체계를 구축할 필요가 있다는 것이다. 이를 통해 분단으로 단일경제권이 붕괴됨으로써 남북 농업 간에 노 정되었던 경제적 모순관계가 해소되어 전체적으로 중복투자를 방지하여 효율성을 증대시킴으로써 남북 농업이 상생 발전하는 길로 나아갈 것이라고 판단된다.

두 번째 목표는 남북 경제통합을 촉진하는 것이다. 경제발전 수준이 낮을수록 역설적으로 성장잠재력은 크다는 점에서 북한의 성장잠재력도 비교적 큰 편이다.

북한이 지향하는 추격형 경제성장을 실현하고 남북 경제통합 과정에서 남북 간 경 제력 격차를 축소할 수 있기 위해서는 먼저 북한 농업의 저성장 문제를 극복하는

제4장 남북 농업통합 추진 방향과 과제 | 117 것이 중요하다. 북한이 농업문제를 해결하지 못하는 한 자원배분이 농업 부문에 우선될 수밖에 없고 이로 인해 공업 및 서비스업 부문의 발전도 제약을 받게 된다.

결국 농업 부문이 저성장에서 벗어나지 못하는 한 북한경제는 저성장의 악순환이 지속될 수밖에 없어 농업 부문의 성장이 절실하다고 할 수 있다.

이를 위해서는 북한의 농업개혁이 생산성 향상으로 이어져 다른 분야에 비해 가시적인 성과가 나타나 중국·베트남의 경험처럼 농업 분야가 경제개혁을 선도하 는 분야가 될 수 있어야 한다. 남북 농업 부문 통합 과정에서 농업개발협력 프로세 스로 북한농업농촌개발지원프로그램을 시행함으로써 북한의 농업개혁을 측면에 서 지원한다면 북한의 농업생산성 향상을 기대해볼 수 있다. 성공적인 농업개혁 을 통해 농산물 생산량이 증가하고 기본 식생활 문제가 해결되면 경제개혁의 안정 적 추진과 경제 성장에도 기여할 것이다. 이는 결국 농업 부문의 통합이 북한 농업 의 성장을 촉진하고 이것은 다시 경제개혁과 성장을 촉진하는 결과를 낳아 경제통 합을 촉진하는 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대된다.

2.2.2. 4대 전략

이상에서 제시한 농업통합의 목표를 달성하기 위한 전략으로는 다음의 4가지 를 설정하였다.

첫째, 단계적 접근 전략이다. 북한은 아직 충분히 준비되지 않은 상태임을 감안하 면 무리하게 통합의 수준을 높이는 것은 역효과가 날 수 있다. 북한의 준비된 상황 에 맞추되 개혁을 촉진해서 격차를 축소해가면서 북한의 조건이 총족되는 상황에 맞게 통합의 수준을 상향 조정해 가는 방식의 통합 전략이 필요하다.

둘째, 남북 협력거버넌스 구축이 필요하다. 북한 농업의 성장을 촉진하고 개혁 을 지원하기 위해서는 대북 농업개발협력을 위한 남한 내 협력거버넌스가 중요하 다. 그리고 더 나아가서는 남북한 간 협력거버넌스 체계를 구축해서 농업통합을 추진하면 더욱 안정적으로 농업통합을 추진할 수 있고 목표에 보다 쉽게 도달할 수 있을 것이다.

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셋째, 포괄적 상호주의 전략을 견지할 필요가 있다. 남북 경제통합은 경제적 목 적과 정치적 목적이 혼재된 이중적 성격의 경제통합이다. 따라서 여타 국가 간 경 제통합과 차이가 있다. 다시 말해, 남북 경제통합은 이질적 체제 간 통합이면서 경 제 규모·수준에서 차이가 커 사실상 선진국과 개도국 간 통합인 남-북국가 간 경제 통합이라는 점에서 통합과정에서 경제발전 수준이 낮은 북한경제의 성장을 배려 하는 것이 필요하다.⁴⁰⁾ 이런 점에서 남한의 경제적 이익을 극대화하는 단기적 상 호주의 전략으로 임한다면 준비가 덜 되고 수동적인 입장에서 남한이 설계한 통합 과정에 참여하고 있는 북한 입장에서는 이익이 없다고 판단해 통합 프로세스 전체 가 결렬될 수도 있다. 따라서 구동존이의 입장에서 포괄적 상호주의 전략을 견지 해야 목표를 더 쉽게 달성할 수 있다.

마지막으로 국제규범을 적극적으로 활용하는 전략이다. 남북한 경제통합을 국 제규범인 FTA를 활용하는 것은 남북 당국 간 협상의 틀이 고정화되지 않은 상황에 서 통합의 안정적인 추진을 보장하는 기제이다. 다시 말해 정치적 요인의 개입을 최 소화할 수 있는 측면이 있다. 남북 당국 간 회담으로 진행된다면 통합의 룰을 북한 과 일일이 협의해 확정해야 하고, 정치적 요인에 의해 휘둘릴 수 있기 때문에 국제 적 규범을 활용한다면 이러한 리스크를 적극적으로 회피할 수 있을 것으로 보인다.

이것은 또한 북한을 국제무대에 끌어들이는 효과도 있고 향후 북한이 시장경제체 제로 이행한 후 정식적으로 국제무역질서에 편입하기 전에 학습효과도 충분히 있 을 것으로 판단된다.

2.2.3. 2대 원칙

남북이 농업 부문의 통합을 추진하는 과정에서 견지해야 할 원칙으로는 다음 두 가지를 설정했다.

첫 번째 원칙은 경제·실리와 인도·지원의 조화이다. 남북 경제통합은 정치적 목 적과 경제적 목적을 동시에 지닌다. 정치적 목적을 달성하기 위해서는 통합 과정에

40) 김완기. 2016. p. 28.

제4장 남북 농업통합 추진 방향과 과제 | 119 서 남북 간 경제력 격차를 축소해 통일 비용을 최소화하는 것이 중요하다. 경제 규 모에서 보면 남북 경제통합은 선진국과 저개발국 간 경제통합의 성격이 강해 북한 이 남한이 주도하는 경제통합 과정을 수용하도록 하는 유인장치로써 북한을 배려 하는 것이 필요하다. 따라서 경제통합 과정에는 북한의 경제개혁(농업개혁)과 성장 을 지원하는 프로세스가 반드시 포함될 필요가 있다.

한편 남북 경제통합의 경제적 목적을 달성하기 위해서는 남북이 경제적 이익을 공유하는 것이 중요하다. 북한에게만 이익이 집중되는 방향으로 경제통합(농업통 합)이 이루어진다면 남한 경제 입장에서는 통합의 경제적 동기가 상실될 수밖에 없 다. 따라서 전체 경제통합이든 농업 부문의 통합이든 경제·실리와 인도·지원이 조

한편 남북 경제통합의 경제적 목적을 달성하기 위해서는 남북이 경제적 이익을 공유하는 것이 중요하다. 북한에게만 이익이 집중되는 방향으로 경제통합(농업통 합)이 이루어진다면 남한 경제 입장에서는 통합의 경제적 동기가 상실될 수밖에 없 다. 따라서 전체 경제통합이든 농업 부문의 통합이든 경제·실리와 인도·지원이 조