남북 농업통합 추진과제 41)

3.2.1. 통합 준비 단계

□ 대북제재 유지 국면

UN 안보리는 북한이 2006년 10월에 1차 핵실험을 실시하자 결의안 1718호를 채택하고 이 결의안에 근거해 북한을 제재하기 위한 목적의 1718제재위원회를 설 치했다. 북한이 2016년에 4차 핵실험을 실시한 것을 계기로 UN 안보리는 대북제 재의 강도를 대폭 강화한 결의안 2270호를 채택했으며, 이후 북한의 추가적인 도 발에 대응해 점차적으로 제재의 강도를 높인 결의안들을 추가로 채택했다.⁴²⁾

미국도 북한의 4차 핵실험을 계기로 북한 제재를 위한 맞춤형 제재 법령을 제정하 면서 독자제재를 본격적으로 추진했다.⁴³⁾ 미국의 대북제재는 제3국인을 포함해 직

41) 5개년 연구의 총론에 해당하는 1년차 연구에서는 남북 농업통합 시나리오에 따른 통합 단계별 주 요 통합 과제 도출에 주력하였음. 향후 2~4년차에 통합 단계별 연구를 심화하는 과정에서 1년차 연 구에서 도출한 통합 단계별 통합 과제의 구체적인 추진 방안을 농산업부문별로 제시할 계획임.

42) 1718호(’06.10), 1874호(’09.6), 2087호(’13.1), 2094호(’13.3), 2270호(’16.3), 2321호 (’16.11), 2356호(’17.6), 2371호(’17.8), 2375호(’17.9), 2397호(’17.12) 등 10개 결의안이 북한 제재의 근간임(전형진 외 2019: 9).

43) 미국의 북한 맞춤형 제재 법령인 ‘북한제재정책강화법(2016년)’, ‘미국의적국제재법(2017년)’과 재 무부 소관의 행정명령 E.O.13722호(’16. 3. 15., 북한 정부와 조선노동당의 자산 동결 및 북한과 관 련된 특정 거래 금지), E.O.13810호(’17. 9. 25., 북한과 관련된 추가 제재 시행) 그리고 상무부 소 관의 수출관리규정(EAR: Export Administration Regulations)이 대북제재의 근간임(전형진 외 2019: 12).

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간접적 대북 거래 관련자를 제재하는 세컨더리 보이콧(Secondary Boycott) 방식을 적용하고 있으며, 북한을 대상으로 한 직간접적 경제활동을 포괄적으로 금지해 제재 의 강도가 매우 높은 것이 특징이다. 특히 국제사회에서 미국의 영향력이 매우 크기 때문에 미국이 주도하는 대북제재에는 세계 많은 국가들이 동참하고 있다. 이로 인 해 미국의 독자적인 대북제재가 다자제재에 준하는 효과를 보여주고 있다.

<참고 14> 미국의 대북제재 세컨더리 보이콧(Secondary Boycott) 개요

○ 제3국인을 포함해 직간접적인 대북 거래 관련자(개인·단체·기업)의 범위 - 북한의 건설·에너지·금융·어업·정보기술·제조·의료·광업·섬유·운송산업 관련자 - 북한의 항구·공항·육로출입구에 대한 소유·통제·운영 관련자 / 북한 정부나 노동

당을 위한 수익 창출 활동 관련자

- 북한과의 재화·서비스·기술 수출입 관련자 및 북한 노동자 송출 관련자 - 제재 대상을 위해 금융·물품·기술·서비스 지원·후원·조력 관련자 - 북한 기항 선박·항공기의 180일간 미국 입항·기착 금지

- 제재 대상자를 대신해서 거래하거나 북한과 거래한 금융기관 제재

※ 행정부의 권한으로 의무적 제재대상 이외에도 제재대상을 추가할 수 있다는 점에서 제재의 범위와 대상이 국제사회(UN 안보리)의 제재보다 광범위하고, 제재대상과 연 루된 제3국인도 동일하게 제재하는 내용의 세컨더리 보이콧 방식을 적용

※ 주요 제재 조치 사항: 외환거래 금지, 금융기관의 대금 이체·지급 금지, 자산 봉쇄, 금융거래 인허가 금지, 재산 몰수 등

자료: 남북교류협력지원협회‧전략물자관리원(2018: 16-17); 전형진 외(2019: 14)의 <글상자 1> 인용.

○ 제 3국인 제재 → 세컨더리 보이콧(Secondary Boycott)

자료: 남북교류협력지원협회·전략물자관리원(2018: 18)의 <Secondary Sanction의 개념> 그림 인용.

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국제사회와 미국의 대북제재가 유지되는 상황에서는 남북 농업협력 공간이 매 우 제한적이다. <표 4-1>은 대북제재 내용을 토대로 남북 농업협력 유형별 협력 추진 가능성 및 협력 가능 사업을 검토한 것이다.

먼저, 시장통합 측면에서 보면 남북 농업통합 준비 단계에서 중요한 과제는 무 역과 투자의 확대이다. 그러나 대북제재가 유지되는 상황에서는 실현 가능성이 매우 낮다. UN 안보리 결의안의 내용만 고려하면 채소, 과일, 채유종실, 목재 등을 제외한 농림산물은 남북 간 교역이 가능하다. 그러나 UN 안보리의 다자제재와 미 국의 독자제재 모두 대북 금융거래를 금지하고 있기 때문에 북한을 대상으로 한 교역과 투자는 모두 사실상 불가능하다고 할 수 있다. 금융거래를 회피할 수 있는 방법으로 정부 간 바터무역(barter trade)을 고려해볼 수 있겠지만 이또한 미국과 의 의견 조율이 필요하다.

다음으로 농업개발협력 측면에서 보면 대북제재가 유지되는 상황에서 중요한 과 제는 농업 관련 인도적 지원이다. UN 안보리 결의안과 미국의 독자제재 모두 대북 인도적 지원 사업에 대해서는 제재면제 승인 절차를 거친 경우 지원을 허용하고 있 다. 현재 북한 농업이 해결해야 할 가장 중요한 문제가 식량 생산 부족과 농자재 공 급 부족이라는 점에서 식량과 농자재를 우선적으로 지원하는 것이 중요하다고 할 수 있다. 이외에도 공급 과잉으로 인해 산지 폐기되고 있는 남한의 공급 과잉 농축 산물 가운데 북한의 수요가 있는 품목을 북한에 지원하는 방안도 고려해 볼 수 있다.

□ 대북제재 완화 국면

남북 경제통합 함수식에서 북한의 대외관계 개선이 이루어져 양(+)의 값을 가 지게 되면 대북제재 완화 단계로 이행할 수 있게 된다. 그런데 대북제재 완화, 더 나아가 해제는 언제쯤 가능할까? 대북제재의 당사자들인 북한, 미국, UN 안보리 1718제재위원회와 남북관계가 대북제재의 완화‧해제에 영향을 미치는 주요한 변 수들이다. 이중에서 가장 중요한 것은 북한과 미국의 관계이며, UN 안보리제재 위원회와 남북관계는 북미관계의 영향을 받을 것으로 보인다.

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UN 안보리의 대북제재 완화․해제는 북한이 취하는 조치와 UN 안보리의 수용 여 부가 관건이다. 북한과 적대관계인 미국이 독자적으로 대북 경제제재를 실시하고 있고, UN 안보리에서도 국제사회의 대북제재를 주도하고 있기 때문에 결국은 대북 제재 완화·해제의 핵심적인 변수는 북미 간 비핵화 협상의 결과가 될 수밖에 없다.

대북제재 완화 국면에서 주요 통합 과제를 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 시장통합 측면에서 보면 농산물 무역 및 농림업분야 투자 확대, 남북 농업 협력 관련 법제도 정비, 북한의 국제기구 가입 협력이 중요한 과제이다.

남북 간 농산물 무역 및 농림업 부문 투자 확대는 일종의 기능적 통합(functional integration)에 해당한다. 시장의 역할을 통해서 남북 농업 간 연관관계와 상호 보완 관계를 구축해 경제적 결속도를 강화한다는 점에서 지속적으로 확대할 필요가 있다.

본격적인 시장통합에 대비해 국내 법제도를 새로운 환경에 맞게 정비하고 남북 간 농업 부문 협력사업 추진 과정에서 제도적 합의를 지속해서 확대하는 것도 중 요한 과제이다. ｢남북교류협력법｣을 제정한지 20여년이 지났지만 남북 경제협력 의 규범이 크게 변화하지 않은 채 존재하고 있기 때문에 그동안의 환경변화를 감 안해 개선하는 노력이 필요하다. 궁극적으로는 보다 분권화되고 시장친화적인 남 북 경제협력체계로의 전환을 모색하고, 남북 간 합의와 국제적 스탠다드(규범)에 기초한 남북 경제협력체계를 구축하도록 법제도을 정비하는 것이 필요하다.

향후 남북 농업 부문 통합 논의를 실질적으로 진전시키기 위해서는 상대방 농업 현황 및 구조에 대한 이해가 선행되어야 하므로 남북 농업현황 공동조사 사업 추진 을 적극 추진할 필요가 있다.

다음으로 농업개발협력 측면에서 보면 대북제재 완화 국면의 중요 과제는 북한 의 농업개혁을 적극적으로 지원하는 것이다. 이를 위해서 남북이 기합의한 농업개 발협력사업을 우선적으로 추진하고, 지자체·민간이 추진하는 농업개발협력 사업 도 적극적으로 지원할 필요가 있다.

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제4장 남북 농업통합 추진 방향과 과제 | 131 3.2.2. 통합 초기 단계

남북 경제통합 초기 단계의 기본적인 통합 과제는 남북 간 지역무역협정인 한반 도포괄적경제동반자협정(KPCEPA)을 잠정협정으로 체결하는 것이다. 농업 부문 에서는 특히 북한의 양보를 얻어내려고 하기보다는 공동으로 이익을 얻을 수 있는 최소수준을 설정하고 협상을 진행할 필요가 있다. 다시 말해 최대공약수보다는 최 소공배수를 도출하는데 주력할 필요가 있다.

먼저 시장통합의 측면에서 북한의 수용 가능성을 염두에 두고 2단계로 나누어 협 상을 추진하되 1단계에서는 그동안 남북 경제협력 과정에서 축적된 각종 합의 내용 을 제도화하는 데 의의를 두고 상품무역분야의 의제에 집중하도록 한다. 다만, 서비 스·투자(직간접적 자본 이동)·규범·인력이동 분야에 대해서도 기본 원칙에 합의함 으로써 2단계 후속협상의 근거를 마련하도록 한다.

다음으로 개발협력 측면에서는 가능한 한 산업부문별 협력을 별도의 의제로 상 정해 협정문에 포함할 필요가 있다. 특히 농업 부문의 협력을 반드시 포함해 남북이 서로 필요로 하는 분야를 찾아내 합의하도록 한다. 그리고 북한의 농업개혁과 성장 을 지원하는 측면에서 북한농업농촌개발지원프로그램의 수립과 시행에 관한 사항 이 반드시 포함되도록 한다. 1단계 경제협력의 성과를 토대로 2단계에서는 남북이 공통적으로 관심을 가지는 특정 경제정책 이슈에 공동으로 대응하는 협력적 경제

다음으로 개발협력 측면에서는 가능한 한 산업부문별 협력을 별도의 의제로 상 정해 협정문에 포함할 필요가 있다. 특히 농업 부문의 협력을 반드시 포함해 남북이 서로 필요로 하는 분야를 찾아내 합의하도록 한다. 그리고 북한의 농업개혁과 성장 을 지원하는 측면에서 북한농업농촌개발지원프로그램의 수립과 시행에 관한 사항 이 반드시 포함되도록 한다. 1단계 경제협력의 성과를 토대로 2단계에서는 남북이 공통적으로 관심을 가지는 특정 경제정책 이슈에 공동으로 대응하는 협력적 경제