남북 경제통합 기본 구상

남한과 북한은 분단 후 38년 만인 1991년에 체결한 남북기본합의서에서 쌍방의 관계를 “나라와 나라 사이의 관계가 아니고 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성된 특수관계”라고 규정했다. 이는 분단으로 인해 형성된 불안정한 관계를 해소 하기 위해서는 통일을 이루어야 한다는 의미를 함축하고 있다. 남북은 그동안 각자 의 통일방안을 제시해왔지만, 남북이 모두 공감대를 형성하는 통일방안을 도출하 지 못하고 오늘에 이르고 있다. 남북이 서로 대립적인 정치체제를 유지하고 있어 쌍 방을 모두 만족시키는 정치적 통합 방안을 마련하는 것이 쉽지 않기 때문이다.

남한에서는 1990년대 중반에 화해협력 단계로부터 출발해 남북연합단계 그리 고 통일국가완성단계에 이르는 ‘민족공동체 통일방안’을 구체화했는데 이중 남 북연합단계는 통일국가 건설을 목표로 잠정적으로 연합을 실현해 평화를 제도화 하고 사회·문화·경제방면에서 공동체를 형성하는 시기다.³⁷⁾ 이에 기초해 그동안 우리 정부는 경제적으로 남북이 공동체를 형성하는 경제통합 구상을 밝혀왔다.

앞서 살펴본 바와 같이 문재인 정부에서도 ‘한반도 신경제지도 구상 및 경제통 일 구현’을 국정과제의 하나로 제시했다. 여기서 경제통일의 구현은 곧 남북경제 공동체 또는 남북 경제통합을 실현하는 것을 의미하는데 평화경제 구상으로 그 로 드맵을 제시했다. 즉, 북한의 비핵화와 평화체제 구축을 포괄적으로 추진하여 북 핵문제를 해결하고 한반도에 항구적으로 평화를 정착하는 한편 평화와 경제협력 이 선순환하는 과정에서 ‘한반도 신경제지도’ 구상을 본격 추진해 남한 경제의 미 래 성장동력을 이끌어내고 궁극적으로 남북의 경제를 통일, 즉 경제통합을 실현 한다는 구상이다.

37) 통일원. 1995. pp. 82-83.

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남북 경제통합은 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성된 특수관계인 남 한과 북한이 경제적으로 통합을 모색한다는 점에서 여타 국가의 경제통합과는 다 소 차이가 있다. 다시 말해 남북 경제통합은 경제적 목적과 정치적 목적을 모두 가 지는 이중적 성격의 통합이라고 할 수 있다. 경제적 목적은 경제적 동기에서 출발 해 남북이 경제적 이익을 공유하는 것이다. 정치적 목적은 정치적 동기에서 출발 해 경제통합을 통해 정치통합(정치적 통일)을 실현하는 것이다.

남북 경제통합의 두 가지 목적은 현실의 남북관계를 고려하면 상호 간 조화보 다는 충돌의 가능성이 더 크다고 할 수 있다. 따라서 실제로 경제통합 과정을 설계 하기 위해서는 두 가지 목적 간 관계를 명확히 설정하는 것이 중요하다. 이 지점에 서 유의해야 할 것은 우리가 논의하는 남북 경제통합 구상은 남한이 주도적으로 통합과정을 설계하고 북한이 이를 수용하는 것을 전제로 한다는 것이다. 만약 정 치적 목적 실현을 우선시하는 경제통합과정이라면 북한의 수용성이 낮을 것이라 는 것은 쉽게 짐작해볼 수 있다. 따라서 정치적 목적이 내재된 남북 경제통합을 추 진하지만, 경제적 후생을 실질적으로 증대시킬 수 있는 경제적 목적을 우선하는 경제통합과정을 설계하는 것이 현실적으로 실현 가능성이 더 높다고 판단된다.

경제적 이익을 공유하기 위한 목적의 협력은 정치경제체제의 차이도 초월하는 특 성이 있다는 점에서 북한의 수용성도 높게 기대해 볼 수 있다.

이러한 시각에서 본 연구는 남북 간 정치경제체제의 차이가 존재하고 경제력 격차도 큰 현 상황에서 출발해 경제협력을 확대하면서 일정한 조건이 충족되는 대 로 경제적 후생 증대를 목적으로 점진적으로 경제통합을 추진하는 것을 전제로 통 합과정을 설계한다. 이를 위해 본 연구에서는 먼저 남북 경제통합의 설계자 입장 에서 다음과 같이 남북 경제통합 함수식을 설정하였다.

_      

_남북 경제통합,   시간,   외생변수

  남한 정부의 통합 의지,   북한 정부의 통합의 의지

  북한 경제체제 이행 정도,   북한 대외관계 개선 정도

제3장 남북 경제통합 구상과 농업 부문의 역할 | 89 현실적으로 남북 경제통합에 영향을 미치는 요인은 무수히 많다. 최대한 많은 요인들을 함수식에 반영해야 실현 가능성이 높은 통합과정이 도출될 수 있을 것이 다. 그러나 통합과정을 설계하는 우리 입장에서 통제할 수 없는 외생적 요인들까 지 고려한다면 통합 시나리오는 아마도 수십 개라도 부족할 수 있다. 그리고 남북 이 경제통합을 실질적으로 추진하기 위해서는 기본적으로 충족되어야 하는 조건 들이 있다. 이러한 조건의 충족 여부가 통합 추진 여부를 결정한다는 점에서 이러 한 조건들과 관련된 요인들을 독립변수로 설정했다. 당연히 이러한 조건들이 현 실적으로 충족된 상황이라면 그 시점에서 남북 경제통합의 함수식은 새롭게 설정 되어야 할 것이다.

이상의 논의를 토대로 남북 경제통합 시나리오 수립을 위해 함수식의 가정을 다음과 같이 설정했다.

첫째,            이다. 현실적으로 국제사회 와 미국의 강력한 대북제재는 남북 경제협력의 최대 제약요인이다. 남북 경제통 합은 경제협력보다 상위의 개념이기 때문에 대북제재가 유지되는 한 경제통합 논 의는 진행될 수 없다. 대북제재의 완화는 북한의 비핵화와 관련된 북미 관계가 결 정변수이다. 따라서 북한 비핵화와 관련된 북미 간 대화 프로세스가 긍정적으로 마무리되어 북한과 미국의 관계가 개선되어야만 남북 경제협력 더 나아가 경제통 합 논의가 가능하기 때문에  변수값은 양(+)의 값을 가져야만 한다.

앞서 경제통합의 개념을 시장 및 제도·정책 통합으로 정의한 바 있다. 남북이 실 제로 경제통합을 논의할 수 있기 위해서는 북한이 시장경제체제를 도입해야 한다 (적어도 시장경제적 요소가 대표적인 경제체제로 변화해야 한다). 따라서 북한의 시장경제체제로의 이행을 전제하기 위해서는  변수값은 양(+)의 값을 가져 야만 한다. 앞서 북한 경제체제의 이행 가능성을 검토했듯이 김정은 정권이 출범 한 후 추진된 개혁개방 정책과 시장 기능이 점차 확대되고 경제상황 등 이행에 긍 정적인 신호들이 나타나고 있다는 점에서 북한 비핵화 문제가 해결된다면 실제 실 현 가능성도 높다고 판단된다.

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우리가 논의하는 남북 경제통합은 남한이 주도적으로 통합과정을 설계하고 북 한이 이를 수용하는 것을 전제로 한다. 따라서 북한의 수용 여부가 통합 추진 여부 를 결정한다고 할 수 있다. 따라서 남한이 제안하는 경제통합 과정을 북한이 수용 해야만 실제로 통합을 추진할 수 있기 때문에  변수값은 양(+)의 값을 가져 야만 한다. 그동안 수차례의 남북 정상회담이나 실제 경제협력의 과정에서 북한 의 남북 경제협력에 대한 의지는 확인된 바 있다. 다만, 경제통합은 남북 간 시장통 합 논의부터 시작한다는 점에서 북한이 거부감을 가질 수도 있지만, 북한의 경제 적 후생이 증대되는 내용으로 통합과정을 설계한다면 통합에 참여할 가능성이 높 다고 판단된다.

이상에서 살펴본 바와 같이 본 연구는 현실적으로 북미 간 비핵화 협상이 긍정 적으로 마무리되어 대북제재가 완화되고, 이에 따라 북한의 대외관계도 개선되면 서 경제체제 이행이 이루어지는 상황에서, 남북 당국이 경제통합의 의지가 있을 때 비로소 경제통합 논의를 시작할 수 있다고 가정한다. 만약 4개 변수 가운데 어 느 하나라도 음(-)의 값을 가지면 시장(상품·서비스, 생산 요소) 및 경제정책 통합 이 핵심 내용인 경제통합(economic integration) 논의는 이루어질 수 없고, 경제협 력(economic cooperation) 논의에 국한될 수밖에 없다.

남북은 경제통합을 논의할 수 있는 조건들이 충족되지 않는 상황에서는 조건이 충족될 때까지 상당 기간 경제협력의 범주에서 다양한 협력사업을 전개하게 될 것 이다. 경제통합의 관점에서 본다면 이 시기는 경제통합을 준비하는 단계라고 할 수 있다. 4개 독립변수가 모두 양(+)의 값을 가져 남북 경제통합을 논의할 수 있는 조건이 충족되는 상황을 가정하면 4개 변수 각각의 크기에 따라 경제통합 시나리 오는 다양하게 설정될 수 있다.

둘째, 4개 핵심 독립변수 외에 다른 조건들은 동일하다(ceteris paribus). 즉,

  이다. 남북 간 통합은 정치, 경제, 외교, 군사 등 다양한 주제로 논의할 수 있 는데 본 연구는 경제적 통합만을 연구 범위로 설정한다. 이는 국가 간 정치, 군사 등 측면에서 이해관계가 상이하더라도 경제적 측면에서는 상호 간 이익을 공유할

제3장 남북 경제통합 구상과 농업 부문의 역할 | 91 수 있는 조건이라면 협력이 가능하다는 점을 고려한 것이다. 또한 남북 관계의 불 확실성, 체제이행 과정의 불확실성으로 인해 현 상황에서 예상할 수 있는 수많은 제약요인을 뛰어넘어 멀지 않은 미래에 남북이 경제통합을 논의하는 상황에 직면 할 수 있다는 점도 고려한 것이다. 현 상황에서는 쉽게 예측하기 어렵지만 가능성 이 있는 상황의 출현을 전제로 대응 방안을 마련하는 것도 정책적으로 매우 중요 하다고 할 수 있다.

따라서 4개의 핵심변수 외에 남북 경제통합에 영향을 미치는 제 요인들()은 외

따라서 4개의 핵심변수 외에 남북 경제통합에 영향을 미치는 제 요인들()은 외