(1) 규제샌드박스의 개념과 의의
규제를 설정하는데 있어서 일정한 제한조건을 두고 해당 제한조건하에서는 규제의 적 용을 배제하거나 완화하는 방법이 활용되고 있다. 일정한 조건의 유형은 크게 장소적 측 면에서의 제한과 행위적 측면에서의 제한이다. 장소적 측면에서의 제한을 둔 것으로 들 수 있는 것이 과거 박근혜 정부 후반에 국회에 제출되었던 규제프리존법이다. 이에 비해 규제샌드박스는 행위적 측면에서 이를 규율하고 있다.
신기술이 도입되면서 새로운 상품 및 서비스가 출현하고 있다. 그러나 새로운 기술이 가지고 있는 부작용 또는 위험성이 확인이 되지 않은 상태에서 이를 시장에 도입하기는 어려운 구조이다. 국민들의 안전권 및 소비자의 권리 등의 이슈가 있기 때문이다. 반대로 시장에 부작용과 위험성이 있을 수 있다는 예단만으로 헌법상 보장되어 있는 직업영위의 자유를 제한하기는 어렵다. 따라서 새로운 기술을 제한된 범위에서 허용하고 그 범위 내 에서 영업을 영위할 수 있도록 하는 것이 규제샌드박스의 원리이다. 샌드박스라는 말을 사용한 이유는 놀이터에 모래박스를 마련해 두고 그 모래위에서는 무슨 장난이든 쳐도 다치지 않기 때문에 일종의 안전지역을 설정할 때 샌드박스를 사용한데에서 기인한다.
규제샌드박스가 사용되고 있는 분야는 다양하다. 이 중에서 최근에 규제샌드박스에 대 한 관심이 크게 높아진 곳이 금융분야이다. 금융분야의 경우 최근 핀테크의 발전에 따라 새로운 형태의 금융상품을 출시하려고 하나 금융상품이 가지고 있는 복잡성 그리고 내재 된 위험가능성으로 인해 출시에 어려움을 겪고 있어 이에 대한 제한된 구역을 설정하고 해당 범위 내에서 영업이 가능하도록 하는 것이다.
(2) 규제샌드박스 또는 테스트베드의 요건
규제샌드박스와 테스트베드를 어떠한 경우에 설치할 수 있도록 해야 하는가가 논의될 필요가 있다. 지금까지의 연구는 대체로 제도설계의 필요성 내지는 당위성에 집중해왔으
며, 그 구체적인 요건에 대한 논의는 없었다. 결국 이 사항은 규제샌드박스와 테스트베드 라는 일종의 규제특례 그리고 더 나아간 본질적 요소로 국가행정권의 선택적 발동을 언 제 어떤 상황에서 허용할 것인가의 문제이다.
가. 영업영역
해당 영업영역이 새로운 기술적 요소를 기반으로 한 산업으로 국가정책적 입장에서 혹은 전체적인 발전의 과정에서 특별한 고려가 필요한 지에 대한 판단이다. 대체적으로 신기술의 경우 위험성에 대한 명확한 판단이 어렵다는 본질적 속성이 있으므로 이를 단 순히 신고 또는 허가로 하여 기속적 규율을 하기는 쉽지 않다. 따라서 결국 재량판단을 하여야 하며, 이 과정에서 해당 업역에 대한 특별한 취급을 해야 하는가에 대한 공익적 판단이 이루어질 수 있다. 여기에는 시장에 대한 긍정적 영향력을 함께 고려할 수 있다.
나. 혁신의 독창성
새로운 혁신을 통해 독창성을 가지고 있고, 이러한 독창성으로 인하여 현재 시장에는 이와 유사한 기술적 구조를 갖춘 유사재화 내지는 서비스가 존재하지 않아야 한다는 점 이다. 만약에 이미 인허가를 받은 기술적 구조를 가지고 재화 내지 서비스를 가지고 있다 면 기존 사업자와의 다른 취급은 평등의 원칙의 위반 그리고 자기구속의 원리 위반을 구성하게 되며, 아울러 제3자가 제기하는 경쟁자 소송의 대상이 될 수 있다. 결국 핵심적 인 사항은 독창성으로 인하여 종전의 규제틀을 적용할 수 없는 경우이다.
다. 소비자보호조치
새로운 기술이 재화나 서비스로 제공될 경우 위험적 요소들로 인한 소비자피해가 발생 할 수 있다. 신기술의 독창성으로 인한 규제의 특례가 인정되는 경우라도 소비자피해에 대한 사항은 구제가 필요하다. 물론 재화의 경우에는 민법 제756조상의 공작물책임을 통 해 그리고 일반적인 경우에는 민법 제750조상의 불법행위책임을 통해 권리구제를 받을
수 있다. 그러나 통상적인 권리구제절차의 경우 분쟁해결절차가 장기간 소요된다는 점이 가장 큰 문제로 지적될 수 있다.
새로운 기술의 적용을 통해 위험성을 확인하고 이를 일반 상용화하기 위해서는 신속한 분쟁해결과 대응이 필요한 바, 기존의 구제절차는 이에 대해서 한계를 가진다. 따라서 별도의 신속분쟁해결제도가 필요한 바, 호주의 경우 핀테크와 관련한 규제샌드박스에서 신속한 절차로 진행될 수 있는 대체적 분쟁해결제도(ADR)를 제도 내에 편입해둠으로써 빠른 분쟁해결과 동시에 기술적용의 활성화를 도모하고 있다.
(3) 규제샌드박스의 설치와 운영에 대한 검토–핀테크산업에 대하여
가. 핀테크산업에서의 규제샌드박스의 구조
금융분야에서 규제샌드박스는 주로 핀테크 산업에서 찾아볼 수 있다. 영국의 경우 일 종의 샌드박스의 형태로 2014년 Project Innovate를 발표하고 2016년 5월, 테스트베드에 들어올 1차 집단을 신청을 마감하고 해당 기업들을 상대로 규제샌드박스를 운영 중이다.
영국의 규제샌드박스는 샌드박스 내에 들어온 기업들을 두 개의 그룹으로 나누어 관리하 고 있다. 기존 금융업 인가를 받은 기업의 경우에는 그레이존의 해소 및 특례조항, 비조치 의견서를 활용하도록 하고, 기존 금융업 인가를 받지 못한 신규기업의 경우에는 맞춤형 인가 내지는 제한된 인가를 부여함으로서 새로운 상품과 서비스를 테스트 할 수 있도록 하고 있다. 그리고 감독당국은 규제샌드박스에서의 상품 및 서비스의 테스트 결과를 반영 하여 일반적인 규제기준을 설정하게 되며, 샌드박스에서 영업행위를 했던 기업들은 추가 적인 규제요건을 충족하면 통상의 시장에서도 해당 상품과 서비스를 대상으로 한 영업이 가능하도록 하고 있다.97)
97) 구자현 외 5명, KDI 연구용역보고서 – 미래금융 선진사례 분석 및 금융규제 테스트베드 도입방안, 2016, 140-142면.
나. 규제샌드박스의 구성요소에 대한 행정법적 접근
규제샌드박스는 제4차 산업혁명 관련 산업, 특히 금융분야에서의 핀테크와 관련하여 새롭게 관심이 집중되는 개념이다. 그러나 그 본질은 기존 규제에 대한 변형적 적용이라 고 할 수 있다. 그리고 그 규제는 국가가 행하는 행정작용이다. 따라서 규제샌드박스를 행정법적 개념으로 분석해보는 것은 규제샌드박스의 법적구조 및 설정과 관련하여 의미 를 갖는다.
먼저 규제샌드박스의 형태에 따라서 테스트의 기한을 제한하는 요소를 생각해 볼 수 있다. 현재 네덜란드의 중앙은행과 금융감독원(AFM)이 구상하고 있는 규제샌드박스의 경우 기업의 한시적 허가를 전제로 하고 있다.98) 이를 행정법적 요소로 정리하면 일정한 행위의 허가를 하되 허가의 유효기간을 제한하는 기한부 허가행위라고 할 수 있다. 그러 나 호주의 경우처럼 제한되는 것이 기한이 아니라 일정한 인적(예컨대, 투자상담사 또는 공인회계사가 있는 경우를 요건으로 하는 경우) 혹은 물적요건을 갖춘 경우에 한하여 샌 드박스 내에서 영업행위가 가능한 경우99)라면 이는 단순히 인허가의 요건에 해당한다.
대부분의 국가들이 규제샌드박스에서 취하고 있는 것 중의 하나가 인가절차의 간소화이 다. 이러한 인가절차의 간소화는 개별법령에 절차상의 특례를 두거나 혹은 인허가를 의제 하는 방식의 활용으로 볼 수 있다.
한편, 혁신기업이 샌드박스에서 하는 행위에 대하여 이를 영업행위로 간주하지 않고 일종의 테스트행위로 보아 규제샌드박스내에서의 행위에 대해 영업행위규제를 하지 말 자는 논의도 있다. 그러나 샌드박스에서의 행위가 단순한 테스트가 아닌 일반투자자 내지 는 기관투자자를 대상으로 영업행위가 이루어지는 경우라면 이는 단순한 테스트 행위로 보기는 어려우며, 규제를 면제할 경우 시장의 안정위협 내지는 소비자 보호 등 위험성이 상존함에 따라 본질적 위험에 대한 최소한의 규제조치를 두고 민사상 별도의 배상체계를 갖춘 경우에 한하여 가능할 것이다. 하지만 여전히 해당 샌드박스에서의 규제면제로 인해
98) 구자현 외 5인, 앞의 자료, 127면.
99) 구자현 외 5인, 앞의 자료, 161면.
개인의 권익이 침해되는 경우에 헌법적 측면에서의 국가의 보호의무 위반에 따른 헌법소 원의 문제, 행정법적 입장에서는 해당 감독행정청을 상대로 한 의무이행심판 및 부작위위 법확인소송이 제기될 수 있다.
(4) 규제샌드박스와 기타 규제완화수단과의 결합
규제샌드박스는 개념적 측면에서 첫째, 현존하는 규제를 적용할 수 없는 새로운 기술 변화, 둘째, 기존규제의 변형 내지는 적용유예를 통한 규제완화 그리고 셋째, 이를 통한 실험적 기술적용이라는 세 가지 요건을 요소로 하고 있다. 그러나 그 구체적인 구현형태 는 매우 다양한 바, 특례규정(Waiver), 규제면제(industry-wide relief), 한정인가(tailored authorization) 등의 다양한 형태를 혼합하여 사용할 수 있다. 따라서 규제샌드박스의 모습
규제샌드박스는 개념적 측면에서 첫째, 현존하는 규제를 적용할 수 없는 새로운 기술 변화, 둘째, 기존규제의 변형 내지는 적용유예를 통한 규제완화 그리고 셋째, 이를 통한 실험적 기술적용이라는 세 가지 요건을 요소로 하고 있다. 그러나 그 구체적인 구현형태 는 매우 다양한 바, 특례규정(Waiver), 규제면제(industry-wide relief), 한정인가(tailored authorization) 등의 다양한 형태를 혼합하여 사용할 수 있다. 따라서 규제샌드박스의 모습