국토도시 정책에서의 유휴공간과 충진개발의 함의

세계 각국은 산업화 시대를 지나면서 도시발전 패러다임의 변화를 경험하고 있다.

도시발전에 있어서 대도시와 대도시 생활은 전후 포디즘(Fordism) 시기의 도시발전의 주요한 특징으로 규정할 수 있다. 도시화와 도시성장은 대량생산 대량소비체제를 뒷받침하기 위한 평면적 도시 확장과 표준적 공간설계, 부동산 개발주의 등을 기반으 로 하였으며, 북미적 전통으로는 저밀도, 배제적 용도지역제와 자동차 중심의 개발방 식이 주를 이루었다. 그러나 금융, 소비, 생산 및 고용부문에서 세계경제위기와 함께 포디즘적 도시개발의 한계도 노출되고 있다. 현대 도시위기는 주로 대량생산, 대량소 비 체제에 토대를 두고 있는 도시개발 패러다임의 위기를 의미한다.

이에 대한 대안적 도시발전 패러다임으로 뉴어바니즘(new urbanism), 스마트성장 (smart growth), 컴팩트시티(compact city), 네트워크도시(network city), 창조도시, 건강도시, 슬로우 시티 등 다양한 도시발전 모델이 제시되고 있다. 이들 논의들은 대량생산, 대량소비 체제에 의한 대규모 신규개발을 지양하고 유휴공간의 활용을 통한 충진개발로 각종 사회경제적 편익을 증대시킬 수 있다고 보고 있다.

계획이론 및 국토도시정책 관점에서는 이러한 패러다임 변화를 반영하여 스마트 성장, 신도시주의, 압축 도시, 순환적 토지이용(circular landuse management) 등이 주요한 어젠다로 대두되었으며, 이러한 관점에서 유휴공간과 충진개발의 의미를 살펴볼 수 있다(McConell and Wiley 2010).

(1) 스마트 성장(Smart growth)

성장관리 이론자들은 충진개발을 통하여 오픈스페이스의 감소를 줄이고, 교통 규모를 줄일 수 있고 교외확장에 따른 고비용 소요를 막을 수 있다고 하였다(Burchell et al. 2000; Cooper 2004; Young 1995).

기존 도시지역에 내부 또는 이에 인접한 유휴공간을 고밀도로 개발할 경우 교통정체 를 줄이고 대기오염을 막는 등 지역에 긍정적 영향을 미칠 것으로 보고 있으며, 이러한 측면에서 충진개발은 압축개발, 대중교통지향 등과 그 맥락을 같이 하고 있다.

(2) 신도시주의(New urbanism)

건축가, 도시계획가, 개발자 등의 뉴어바니스트들은 도시성장관리 측면에서 충진개발을 지지하고 있으나 이에 부가하여 충진개발이 도시 및 지역의 커뮤니티 활성화를 제고할 수 있다고 파악하고 있다(Duany 2002; Judd and Swanstrom 2006; Myers and Kitsuse 1999).

(3) 압축 도시(Compact city)

전후 무분별한 외연적 팽창형 도시개발 모델에 대한 반작용으로 공간의 집약적 이용과 이를 토대로 한 사회경제활동의 증대 및 공간효율성을 증진시킬 수 있다.

유휴공간 등을 활용한 도시중심부의 재활성화, 고밀도 개발, 복합용도 개발, 서비스와 공공시설 접근성 강화 등으로 구체화되고 있다.

(4) 순환적 토지이용(Circular land use management)

순환적 토지이용이란 현행 용도로 이용이 미흡한 토지를 타 용도로 이용을 도모하여 토지자원의 선순환 이용구조를 도모하는 것으로서, 미개발지에 대한 신규개발을 감소시키고 기존 도시지역의 잠재력을 강화시키는 것을 지향하고 있다(<그림 2-1>).

<그림 2-1> 충진개발과 순환적 토지이용

자료: Preuß, Thomas, and Maic Verbücheln(2013)

종합하여 보면 충진개발은 교외지역으로 확장되는 주거지로 인하여 상승하는 주택가격과 기반시설공급에 따른 세금 증대에 긍정적 영향을 미칠 수 있으며 근린을 활성화시키고 교외확장을 더디게 할 수 있다. 그러나 충진개발 대상지는 각종 토지이 용규제, 토지수용문제 등과 같은 제약요인이 존재하는 경우가 많으므로, 공공부문의 적극적인 개입과 중재에 의해 추진할 필요가 있는 것으로 파악되고 있다.