가. 우리나라 1) 가뭄정책
국내 가뭄관리대책은 재난 및 안전관리기본법과 자연재해대책법 등에 따라 총괄 관리 하는 안전행정부, 환경부, 농림축산식품부, 국토교통부, 기상청 등 여러 정부부처와 각 시·도의 지방자치단체가 협력하여 가뭄관리에 관여하고 있다.
가) 가뭄관리에 대한 법률적 접근
우리나라 법률에는 자연재해대책법을 통해 자연재해의 예방과 복구 등의 대책에 관한 사항을 규정하고 있다. 태풍, 홍수, 가뭄 등의 자연재해로부터 국토를 보존하고 국민의 생명과 재산 및 주요 기관 시설을 보호하기 위한 것이 주요한 목적이다(자연재해대책법, 2013).
가뭄극복 대책은 자연재해대책법 제3조에 따라 관련 기관과의 협력, 중·장기적 대책, 물 관련 시설 관리·유지, 빗물 모으기 시설 활용 등의 규제로 이뤄진다. 이 외에도 여러 정부부처마다 가뭄을 자연재해 혹은 재난으로 확대하여 다양한 법률적 근거를 마련 해 두고 있다(표 4-12 참조).
대표적으로 제정된 법규는 국토교통부의 하천법과 지하수법, 농림축산식품부의 농어 업재해대책법, 안전행정부의 재난 및 안전관리기본법, 환경부의 환경정책기본법과 환경 영향평가법 등이 있다.
우리나라 가뭄 관련 법률체계는 개개 법률이 지니는 불완전성과 더불어 법령 간의 유기적 연계성이 빠져 있는 등 개선되어야 할 부분이 있다.
소 관 부 처 법 률 내 용
나) 가뭄 모니터링 및 조기경보와 예측
중요한 사항이다. 가뭄의 정의가 여러 가지로 다양하다보니 가뭄지수도 기관마다 상이하
<그림 4-5> 가뭄관리 체계도
다양한 재난 및 재해가 소방방재청에서 관리된다. 그중 가뭄관리는 자연재해에 포함되 어 관리되고 있으나, 그럼에도 불구하고 홍수나 태풍 피해관리 등에 치중되어 가뭄에 대한 재난관리는 상대적으로 미비하며 체계화되어 있지 못한 것으로 판단된다. 아직까지 우리나라의 가뭄에 대한 접근은 리스크 관리(risk management)라기보다는 재해 관리 (crisis management)로 보인다.
중앙재난안전대책본부의 근무체계는 준비 단계와 비상 단계의 두 단계로 편성되어 운영된다. 준비단계는 특별한 재난발생의 징후는 없으나 신속한 대응을 위해 지속적으로 대비하는 상시대비 단계와, 기상청의 예비특보 또는 주의보 발령이 있는 사전대비 단계 로 구분된다. 비상 단계는 자연재난 위험이 상당한 수준에 이른 단계, 혹은 인적 재난이 발생하여 기상청에서 주의보 또는 경보의 발령된 단계를 말한다(안전행정부, 2011).
가뭄상황은 소방방재청을 기점으로 사전 단계, 우려 단계, 확산 단계로 나뉘어 가뭄 관련 부처 상호간 업무를 분담하여 긴밀하게 관리된다. 가뭄대책 관련 부처에서는 가뭄 지역의 시·군·구의 장으로부터 가뭄 상황과 추진 내용을 보고받아 이를 취합하여 본부에 보고하고, 본부에서는 이를 총괄 관리하는 방식으로 진행된다(표 4-14 참조, 국토연구원, 2011).
가뭄 시 부처별 주요 추진업무는 각 관계 부처마다 협력하여 가뭄상황 변동에 대한 대책이 추진되는데, 부처별 목적과 기능에 따라 가뭄에 대한 대응 접근이나 역할이 상이 하게 나타난다(표 4-15 참조).
가뭄 단계 행 동 내 용
부 처 가뭄 시 행동
빗물 이용, 하·폐수 처리수 재사용 등으로 안정적 수량 확보를 추진하고자 하였다(환경 부 외, 2010).
국토교통부는 수자원 안정화 사업에 착수하여, 수도시설 간 비상 연계시설과 중･소 규모 댐을 건설하였다. 댐 건설이 어려운 지역은 지역 특성에 부합하는 지하 댐이나 강변여과 수, 해수담수화 등의 신기술을 활용하여 지하수 인프라를 구축하고 수자원을 확보하였다. 또한 구간별 특성에 따라 하천을 관리하며 지방 중소 하천의 이·치수 능력 을 증대하여 갈수기에도 풍부한 하천 유지 용수를 확보하고자 하였다(환경부 외, 2010).
'4대강 살리기 사업'은 국토해양부가 치수 및 이수 능력 확보와 생태 및 친수공간 조성을 위해 주관한 대규모 프로젝트이다. 이 사업을 통해 하도 준설과 다기능 보 설치, 중･소 규모 다목적 댐 건설이 이뤄졌다는 점에서 가뭄관리에 대한 의의가 있다고 볼 수 있다. 이 외에도 국토교통부는 하천관리체계 개편과 자연친화적 친수공간 조성으로 하천의 기후변화 적응능력을 제고하고자 하였다(환경부 외, 2010).
농촌진흥청은 IT 기반의 시설 재배지 관개시스템, 물 관리 모형 개발연구, 가뭄 예보기 술 개발 등으로 농업부문의 기후변화 적응역량을 높이고자 하였다. 그러나 환경부 외 (2010)에서 지적된 바에 따르면, 다양한 가뭄 관련 모니터링 및 정보처리 체계에 대한 노력이 이뤄졌으나, 농업용수에 대한 영향 감시가 누락되었다는 한계점이 있다.
나. 미국
미국의 경우 연방정부 차원의 정책과 캘리포니아, 뉴욕, 텍사스를 포함한 주(state)별 정책을 살펴보았다.
1) 연방정부 가) 가뭄정책
미국 내 가뭄에 대한 사전대비와 경감대책은 미국 내무성 산하의 지질조사국(USGS), 미국농무성(USDA) 및 미국상무성 산하의 해양기후국(NOAA), 국립기상청(NWS) 등
여러 연방기관과의 긴밀한 협조하에 진행된다. USGS에서는 실시간으로 하천유량 부족 분과 수문관측소에서 관측한 유량의 과거대비 유량비율 등의 정보를 제공하고, USDA에 서는 계절별 유량예측지도와 기상예측자료에 의한 PDSI와 토양수문(soil moisture) 예측지도를 제공한다. 또한 기온 및 강수량 예측지도와 계절별 가뭄예측지도를 NOAA에 서 제공한다(한국수자원공사, 2002a).
미국의 국립가뭄경감센터(National Drought Mitigation Center, NDMC)6)는 가뭄 에 대한 사회적인 취약성을 경감시키기 위해 일반 국민들과 관련기관을 돕고자 1995년에 설립되었다. 즉 가뭄에 대한 정책결정자 및 일반 국민의 이해가 부족한 점과 정부의 모든 주(state)에 대한 관리 및 재정상 어려움, 각 지역마다 가뭄을 바라보는 관점이 다르다는 것, 또한 방대한 지역에 대해 물을 포함한 자연 자원을 관리하기 위한 단일체계 가 부족하다는 것 등의 문제점을 해결하고자 설립된 것이다(미국 국립가뭄경감센터 웹).
국립가뭄경감센터의 주요 설립 목적은 다음과 같다(낙동강유역본부 환경관리처, 2008).
① 의사결정자에 대한 가뭄의 평가, 경감 대책에 대한 정보의 제공 및 정보 유통을 위한 유지관리 및 개선
② 가뭄 모니터링, 위험관리, 가뭄의 영향 및 취약성 평가, 가뭄 경감 및 대책에 대한 방법론의 공동연구 수행 및 육성
③ 가뭄에 대한 종합적인 평가를 개발하는 주 및 연방정부, 지역단체에 대한 지원
④ 가뭄대책계획 및 경감방법에 대한 세미나, 학술회의, 워크숍 등 구성
⑤ 외국정부, 국제적 비정부단체, 지역단체의 가뭄 경감을 위한 정보교류와 교육 및 공동연구
국립가뭄경감센터는 여섯 종류의 가뭄지수를 조합한 가뭄지수를 활용하여 가뭄현황을
6) 미국 국립가뭄경감센터 http://drought.unl.edu
주(week) 단위로 작성하고 이들 지표를 종합적으로 분석하여 가뭄 단계를 5단계로 구분 한 후, 그 결과를 각 방송기관의 기상예보센터 및 농무성 등 관련기관에 자료를 제공하며, 각 지방정부에도 수자원 관련 기관을 대상으로 가뭄정보를 제공하고 있다. 또한 가뭄 관리자뿐만 아니라 가뭄의 이해, 가뭄의 위험성, 과거 가뭄피해 등을 제시하여 일반 국민도 가뭄에 관심을 갖도록 유도한다. 더불어 가뭄관리의 필요성과 현재 각주의 가뭄 관리, 이에 따른 정책과 문제점 등에 대한 상세한 설명도 제공한다(미국 국립가뭄경감센 터 웹).
국립가뭄경감센터에서 제시한 미주별 가뭄 계획 및 대응책은 <그림 4-6> 및 <표 4-16>과 같이 정리될 수 있다. 미 연방, 캘리포니아, 뉴욕, 텍사스 주를 대표로 하여 세부적인 가뭄정책을 살펴보았다.
자료: 미국 국립가뭄경감센터 웹사이트.
<그림 4-6> 미주별 가뭄계획 상태
주(state) 계획 유형 계획 개요 접근
협업적 관리 Governor's Drought Task Force을 조성하여 전문 가들이 가뭄진단과 모니터링에 참여
아칸소 - -
-캘리포니아
취약성 파악 '가뭄 취약성 지도' 작성을 통해 물공급 계획 M 가뭄 모니터링 Cabinet Drought Steering Committee 조성으로
사회 및 경제적 영향을 모니터링하고 전략회의 개최 자원보존 물의 재사용 촉구
콜로라도
협업적 관리 Drought Mitigation and Response Planning Committee 조성하여 연합가뭄관리 의도
<표 4-16> 미주별 가뭄 계획 상태 요약 (계속) 협업적 관리 Statewide Drought Response Plan을 통해 각 주
간의 계획 갭 극복
노스캐롤라이나
사후 대응 사용제한 및 수자원 보존
가뭄 모니터링 수자원부에서 지속적으로 모니터링으로 긴급관리 R 부서에 정보 발송
<표 4-16> 미주별 가뭄 계획 상태 요약 (계속)
주(state) 계획 유형 계획 개요 접근
노스다코타 - - R
오하이오 - - R
오클라호마 협업적 관리 Oklahoma Drought Management Team을 조성
하여 효과적 가뭄대응을 꾀함. R
Tennessee Department of Environment and Conservation에서 폐수 방류, 저수지 관리 등 전반 협업적 관리 Wyoming Drought Task Force(DTF)을 구성하여
가뭄대응에 대한 전반적인 행동을 지침
주: 각 계획의 '접근' 분류는 경감 기반(M: Mitigation Based), 대응 기반(R: Response Based), 지역권한 위임(D: Delegate to Local), 개발 중(U: Under Development), 없음(N: None)으로 나뉨.
자료: 미국 국립가뭄경감센터 웹사이트.
나) 가뭄 관련 기후변화 적응정책
미국 기후변화 연구 프로그램(US Global Change Research Program, US GCRP) 은 1990년에 수립되어, 20년 넘게 과학적인 자료를 바탕으로 기후변화의 이해 증진 및 예측 관련 자료를 제공하고, 다양한 범위에 종사하고 있는 이해당사자들의 적응 의사 결정을 위해 새로운 '적응전략 프로그램 요소'를 연구한다. US GCRP의 'Global
미국 기후변화 연구 프로그램(US Global Change Research Program, US GCRP) 은 1990년에 수립되어, 20년 넘게 과학적인 자료를 바탕으로 기후변화의 이해 증진 및 예측 관련 자료를 제공하고, 다양한 범위에 종사하고 있는 이해당사자들의 적응 의사 결정을 위해 새로운 '적응전략 프로그램 요소'를 연구한다. US GCRP의 'Global