우리나라의 과거 가뭄 자료를 살펴보면, 과거 농업사회에서는 농작물의 수확에 관한 가뭄피해 사례에 대한 보고가 대부분이었다. 그러나 근래 산업사회에 접어들면서, 가뭄 피해 현황은 작물수확 피해뿐 아니라 강수의 부족량, 저수지 저수율 등과 같이 차츰 보다 구체적인 내용으로 표현되었다. 그러나 가뭄피해는 일정한 수치로 나타내기보다 실제 생활에서의 체감에 의한 물 부족으로 표현되기 쉽다. 따라서 각종 가뭄피해를 나타 낸 기록물을 확인해 보면, 가뭄과 연관된 특정 시기 및 지역에 대해서만 피해 내용이 표현될 뿐, 가뭄에 대한 정확한 시점 및 종점이나 수치화된 가뭄의 심도를 확인하기 어렵다(한국수자원공사, 2002).
이에 본 연구에서는 가뭄에 관한 문헌자료 수집을 위하여, 각종 보고서와 1920년대 이후 가뭄 관련 보도물 등을 토대로 가뭄 사례를 수집하였다. 본 사례연구는 한반도 가뭄현상으로 발생된 다양한 피해사례를 비롯하여, 그에 따른 정부와 민간 대응을 중심 으로 다루었다.
가. 가뭄 사후대책 혹은 가뭄 시 긴급대책 - 1960년 이전
1960년대 이전은 한국사에서 해방과 전쟁 이후의 혼란한 시대라 가뭄에 대응할 기구는 물론이고 인력이나 자금도 없었고, 가뭄이 닥치면 그대로 당할 수밖에 없는
실정이었다. 따라서 가뭄에 대한 접근은 피해에 대한 사후대책으로, 피해 경작지에
잦아져 급수가 어려워졌고, 수돗물은 저지대나 수압이 높은 지대에 있는 일부 시민 들만 이용 가능했다(동아일보 1958. 6. 25). 차츰 정부는 한해대책요강을 시달하며 대파용 종자 및 양수기 사용 등을 위한 한해대책비를 계상하는 등, 점차 보다 체계적 인 가뭄대책이 주목받게 되었다.
나. 가뭄대책기구의 조직화 - 1960~70년대
1960~70년대의 가뭄정책은 1970년 농업재해대책법의 시행으로 인한 가뭄대책기구 의 조직화가 가장 특징적이다. 가뭄에 적극 대처하기 위해 지하수와 양수장 개발 시도가 이뤄졌으며, 1965년부터 지하수가 농업용수에 이용되도록 채택되었다. 그러나 지하수 개발에 대한 탐사기술이나 개발기법이 정착되고 기술적인 조사를 선행할 겨를도 없이 1967~68년 가뭄을 당하여 큰 효과를 얻지는 못하였다. 이는 기상관측소의 관측을 실시 한 이래 수도권과 호남 및 영남에서 발생했던 사상 최대의 가뭄이었다. 두 해에 걸친 연속적 가뭄은 주로 영호남 지방에서 발생하여, 당시의 농경 피해는 두 해에 걸친 농작물 이 1966년의 생산량과 비교하여 평균 13%가 감소한 양이었을 정도로 심각했다(한국건설 기술연구원, 1996).서울 수원지의 수량도 줄어 시내 전역의 수도권 중 24.5%가 수압이 낮아져 물이 안 나오거나 밤에만 조금씩 나올 정도였다(동아일보 1967.6.21). 이에 정부 는 피해 지역에 양수기 동원과 농자금 지원, 비상용수원 개발을 위한 하상굴착, 호미 적시기, 관정 개발이 이루어졌다(한국수자원공사, 2002b). 호미 적시기는 물동이로 논 바닥을 적셔가며 호미로 벼포기를 심는 가뭄극복의 의지를 표현한 1960년대 대표적인 가뭄극복 사례로 꼽힌다. 또한 이후에는 주요 도시 급수, 농지세 감면 및 금융지원, 긴급대파와 종자대, 양수기 수리비의 보조 등이 대통령 긴급지시를 통해 취해지는 등 수리시설물 확충이 급진전된다(동아일보 1968.7.30). 특히 1965~73년의 9개년 '전천후 농업용수원 개발계획'을 통해 농업용수원을 전국적으로 조사하고 개발하는 항구적인 가뭄대책을 펼쳤다(농림축산식품부, 2013).
1970년대에는 근대화 물결과 더불어 가뭄대책기구가 조직화되었고, 굴착기나 양수기
등의 장비 투입을 포함한 소요자금의 뒷받침과 인력동원도 계획적으로 수행되어 적극적 인 가뭄대응 활동이 가능해졌다. 또한 "농업재해대책법"의 시행령이 1970년에 공포되어 중앙가뭄대책본부가 가동되었고, 이 기구를 통하여 관계부처 합동으로 하루하루 상황변 동에 대처한 가뭄대책이 추진되었다. 비상동원령이 발동되면 장비와 인력의 동원, 국고 예산조치와 지방비에 의한 자금지원, 의연금품의 모금 등 관개 및 급수작전과 재해농가 에 대한 구호 등이 이루어졌다.
1973년에는 영산강과 낙동강 유역을 중심으로 예년 강수량의 반밖에 안 되는 적은 강수로 인한 가뭄을 겪었다. 극심한 농작물 피해와 발전용수를 식수로 전용하였을 정도 로 식수난이 심각하자, 정부는 양수기를 무상 대여하고 간이용수원 개발 등의 노력을 기울였다(한국수자원공사, 2002a).
1976년 경북 가뭄에서의 저수지 물가두기는 1970년대의 대표적인 가뭄극복 사례로 꼽힌다. 당시 소류지가 많은 경북의 상황에서 고갈된 소류지에 인근의 발굴된 수원의 물을 다단 양수 시스템을 통해 물을 저장하고, 최고 5km 이상 원거리 송수를 실시하였다 (한국건설기술연구원, 1996). 또한 국회에서 농수산위원회를 열어 항구적 가뭄대책의 수립과 추경예산의 편성, 피해 보리의 보상 및 조생종 벼의 과잉보급 중지 등을 촉구하였 다. 이에 대단위 농업용수 및 지하수의 개발, 대규모 양수장 설치, 양수기의 생산 등에 대한 계획이 세워졌다. 또한 사전 간이용수원 개발과 더불어 긴급대책으로 개발된 간이 용수원의 항구시설화도 정착되었다(동아일보 1978.6.12; 한국수자원공사, 2002a).
다. 종합적 가뭄대책의 태동 - 1980~90년대
1980년대에 이르러 가뭄을 위한 자금지원이 보다 적극적으로 수행되어 급수체계가 확충되었고, 지하수가 가뭄대비 개발 항목으로 상례화되는 등 사전대비에 중점을 두게 된다. 가뭄극복을 위한 실질적인 처방이나 지혜가 속출하였으며, 정부와 언론의 홍보 덕에 가뭄극복은 국민적인 관심사가 되었다. 이 시기에는 대표적인 대가뭄인 1994~95년 가뭄 사례가 있었으나, 규모에 비해 농산물 피해는 크지 않았다. 세부적
인 가뭄 사례를 살펴보면 다음과 같다.
구소, 2001). 피해 농어가에 대한 구호 및 복구비를 지원하고, 가뭄극복 성금을 가뭄지역 에 배부하였다. 또한 전국의 착정업체와 양수장비 생산공장의 가동 및 판매를 지원하는 등 동원 가능한 인력, 장비, 예산을 투입하여 총력전을 전개하였다(최예환 외, 1995;
김영환, 1991). 이러한 대응은 생활 및 공업용수에 대한 가뭄대책 수립 등의 중･장기 대책의 논의로도 이어졌는데, 특히 포항지역 공업용수를 위해 폐수 재이용과 지하수 개발, 해수담수화 등 대체수자원 개발에 대한 관심이 생기게 되었다(한국수자원공사, 2002b). 이후 전국에 걸친 가뭄 끝 단비로 저수율이 회복되었다.
그러나 포항지역은 1996년에 다시 강수량 부족으로 수돗물 생산에 차질이 빚어져 공업용수 부족, 작물 및 어획고 등에 타격을 입었다(경향신문 1996. 3.11; 한국수자원공 사, 2002b). 가뭄이 지속됨에 따라 낙동강 수질이 악화되었으며, 가뭄 끝 단비가 내렸으 나 가뭄 시 쌓인 오염물이 씻겨 최악의 산성비가 내리는 문제도 발생하였다(한겨레 1996.1.18). 이에 농수산부 상황실 설치가 계획되어 제한급수가 실시되고, 저수지 준설 과 관정 개발이 논의되었다(한국수자원공사, 2002b).
1999~2000년에는 남부지역 극심한 봄 가뭄으로 농업용수 부족과 심각한 환경문제가 발생되었다. 건조한 기상조건으로 인한 환경문제가 발생하였는데, 때이른 황사가 발생하 고 한 달 넘게 건조주의보가 발령되며 호흡기 질환이 심각하였다. 또한 낙동강 수질이 최악을 기록하고 한강에 첫 조류주의보가 발생하는 등 가뭄으로 인한 환경피해가 심각했 다(한겨레 1999.1.22; 1999.1.26, 동아일보 1999.8.12). 이에 정부는 긴급급수와 더불 어 상습 가뭄지역 관정 1,000곳의 개발 계획을 실시하였다(한겨레 1999.1.23, 연합뉴스 1999.9.6).
라. 다각적 가뭄대처 방안 모색 - 2000년 이후
발달한 정보통신기술 및 산업환경 등으로 인해 가뭄 관계부처마다 다양한 방면에 서 가뭄을 체계적으로 관리하기 위한 노력이 이뤄지고 있다. 소방방재청, 기상청, 한국수자원공사에서는 각 가뭄정보 시스템을 통해 다양한 가뭄정보를 제공하고,
긴급상황 발생 시 지방자체와 협력하여 가뭄에 대처하며, 가뭄 발생 시 중앙재난안
36% 수준으로 떨어지는 극심한 가뭄이 있었다. 특히 충청남도, 전라남북도, 경기도 북부, 강원도와 경상북도 일부에 가뭄이 심각하게 진행되어, 이때 산간지역 생활용수, 모내기 및 밭작물의 생육에 필요한 농업용수의 부족을 겪었다(안정훈 외, 2012). 이에 정부는 중앙재난안전대책본부를 통해 특별교부세, 가뭄대책비 지원 등 정부 차원의 대책 을 수립하였다(이한경 외, 2012). 중앙재해대책본부에서 국토해양부, 환경부 등 관계부 처 협동 가뭄대책 추진으로 가뭄지역에 대해 비상용수 공급, 급수차량, 식수 및 농업용수 지원으로 가뭄면적을 줄였다(안정훈 외, 2012).
마. 소결
이상 살펴본 과거 우리나라의 가뭄피해 사례에 대한 피해 영향과 정부의 대응을 <표 3-1>에 정리하였다. 가뭄 발생 자체는 1920년대부터 2010년대까지 큰 변화는 없지만, 가뭄에 대응하는 접근은 시대에 따라 많은 차이를 보여 왔다. 피해양상도 1900년대 초기에는 농업 피해가 대부분이었고 대규모로 심각한 피해를 입었으며, 대응 정책도 피해 농가와 농민 구제 등 구호 위주였으나, 점차 대책기구가 조직화되며 적극적인 대응 활동이 가능해지고 피해규모도 저감시켜 왔다. 특히 1900대 이후에는 가뭄 시 환경적 위해성이 이전보다 주목되었고, 가뭄에 대한 캠페인 시행이나 국민성금 참여 등 대중의
이상 살펴본 과거 우리나라의 가뭄피해 사례에 대한 피해 영향과 정부의 대응을 <표 3-1>에 정리하였다. 가뭄 발생 자체는 1920년대부터 2010년대까지 큰 변화는 없지만, 가뭄에 대응하는 접근은 시대에 따라 많은 차이를 보여 왔다. 피해양상도 1900년대 초기에는 농업 피해가 대부분이었고 대규모로 심각한 피해를 입었으며, 대응 정책도 피해 농가와 농민 구제 등 구호 위주였으나, 점차 대책기구가 조직화되며 적극적인 대응 활동이 가능해지고 피해규모도 저감시켜 왔다. 특히 1900대 이후에는 가뭄 시 환경적 위해성이 이전보다 주목되었고, 가뭄에 대한 캠페인 시행이나 국민성금 참여 등 대중의