◆ 안종석·박노욱·정재호·김진영
◆ 2006. 12
본 연구에서는 우리나라의 교육재정 현실을 분석하고 재정의 효율성을 제 고할 수 있는 방안을 모색한다. 여기서 효율성이란 국가경제적 관점에서 본 효율성을 의미한다. 다시 말해 주어진 규모의 교육재원을 조달하기 위해 가장 효율적인 방법 - 즉, 자원배분의 왜곡을 최소화시키는 방향 - 으로 재원을 조 달하는 것, 또는 주어진 교육재원을 최대의 성과를 내는 방향으로 사용하는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 교육재원을 더 조달하는 것이 국민의 후생 극대 화라는 국가경제적 관점에서 바람직한지 아니면 그 반대인지도 효율성의 관 점에서 중요한 관심사가 되는바, 본 보고서에서는 이러한 시각에서 교육재정 을 평가하고 효율성을 제고하는 방안도 함께 모색한다.
그러나 한 권의 보고서에서 교육재정의 모든 측면을 분석하여 개선방안을 제시할 수는 없는 일이므로 본고에서는 세 가지 측면에 초점을 맞추어 교육 재정을 평가하고 개선방안을 모색한다. 우선 첫 번째로 초·중등교육의 다양 성 및 효율성을 제고할 수 있는 재정배분 방식을 제시한다. 두 번째로는 인구 변화가 교육재정에 미치는 영향을 분석하고 효율적인 대응방안을 모색한다.
그리고 마지막으로 고등교육 재정의 효율성 관점에서 우리나라 대학 재정의 규모를 평가하고, 재원조달에 있어 학부모와 공공부문의 역할분담, 재원조달
연구보고서 06-09
구조, 효율적인 대학 재정지원 방식에 대해 연구한다. 이 세 가지 이슈에 대 한 연구내용을 간략하게 요약하면 다음과 같다.
먼저 획일성을 탈피하기 위해서는 정부의 초·중등교육 재정지원 방식을 어떻게 바꿔야 하는지 검토하였다. 공교육 체계의 재원배분 방식의 변화를 통 해 공교육이 다양화되고 수월성 교육이 공급될 수 있도록 하기 위한 관건은 학생 중심으로 재원을 배분하는 것이다. 학생 수에 비례하여 재원이 배분되 고 학생들의 학교 선택권을 확대할 경우 학교 간 선의의 경쟁이 촉발될 것이 다. 물론 학교 간 경쟁을 통하여 교육의 다양성과 수월성이 확보되기 위해서 는 개별 학교에 자율성을 부여하는 일이 선행되어야 한다. 기본적인 표준만 만족시킨다면 그 이상의 부분에 대해서는 자율권을 가지고 학교를 운영하도 록 하는 것이 필요하다. 교육재정의 입장에서 보면 추가적인 수수료나 수업료 부과를 통하여 교육지출을 증가시켜 교육서비스의 다양성과 수월성을 향상시 킬 수 있는 자율성을 부여하는 것이다.
개별 학교의 재원조달 자율성을 확대시킬 때 주의해야 할 부분은 교육기회 의 형평성을 유지하는 일이다. 본 연구에서 제시하는 일부 방안은 자립형 사 립고 모형에서 부분적으로 채택되고 있다. 그러나 본 연구에서 제시한 방안은 자율성과 형평성의 연계에 초점을 두고 있다는 점에서 기존의 자립형 사립고 모형과 차이가 있다. 형평성 확보를 위한 장치가 없는 자율화는 당연히 불평 등의 심화로 나타날 수밖에 없기 때문에 자율화를 통한 공교육의 다양성과 수월성 확보에 있어서도 형평성에 대한 고려는 동시에 이루어져야만 한다.
마지막으로 강조할 점은 교육재정의 관점에서 볼 때, 사립학교도 공립학교 와 동일하게 같은 체계 내에서 운영될 수 있다는 것이다. 외국사례에서 살펴 본 대로 외국에서는 사립과 공립이 통합된 체계로 운영되고 있으며, 실제 우 리나라도 이미 통합된 체계로 운영되고 있는 셈이다.
다음으로는 학령인구 감소라는 커다란 환경변화 속에서 초·중등교육 재정 의 효율화를 기할 수 있는 방안에 대해 모색해 보았다. 향후 지속될 학령인구 의 감소는 추가적인 재정확대 없이도 공교육의 질을 향상시킬 수 있는 여건 을 마련해 주지만, 그와 동시에 진행될 교원 수급의 감소와 교원의 고령화 현
상은 아무런 조치를 취하지 않을 경우 사회적인 문제를 유발시키고 교육재정 에도 상당한 부담으로 작용할 수 있다.
우리나라의 인구감소에 따른 학령인구 변화를 연구한 기존 연구로는 한국 개발연구원(2005)과 박종렬 외(2004) 등이 있다. 이들 연구는 우리나라의 전 체 학령인구 자체에 초점을 맞추어 이를 추정하는 데 중점을 두었다. 이에 반 해 본 연구는 지역 간 구분을 통해 지역 간 차이를 강조하고 있으며, 이런 지 역 간 차이를 교육지출에서 가장 큰 부분을 차지하는 학교시설과 교원 수급 에 연계시켜 논의하였다.
향후 학교 신설에 따른 재정소요는 대부분의 지역에서 감소하는 가운데 일 부 지역에서는 학교 신설 수요가 당분간은 지속될 전망이다. 이런 구조하에서 는 지방자치단체가 시설비와 관련된 교육재정에 참여할 필요성이 대두된다.
즉, 전반적인 인구감소 추세 속에서 학령인구 증가가 나타나는 자치단체라면 최소한 용지 확보와 그에 따른 비용을 책임지는 것이 합리적인 교육재정 운 용이라고 생각된다. 학교시설은 학생뿐 아니라 지역주민이 함께 이용하는 공 공시설의 기능을 수행하고 있으며, 이러한 기능은 더 확대될 가능성이 높다.
따라서 학교설립 주체에서 지방자치단체가 배제된 현 제도에 대한 재고가 필 요하다.
학령인구 감소로 가장 큰 영향을 받는 부분은 교원 수급의 문제이다. 예를 들어, 초등학교 교원 1인당 학생 수는 현재의 교원 수를 그대로 유지하여도 향후 4~5년 안에 영국, 프랑스, 일본과 유사한 수준에 이르고, 8년 이후에는 현재의 OECD 평균 수준으로, 그 이후에는 더 낮아지게 된다. 그러므로 교육 대학의 정원 조절이 필요하며, 장기적으로는 초등교원의 수요가 감소함에도 불구하고 국가에서 재정을 지원하는 국립대학을 통해 초등교원을 계속 양성 할 것인지에 대해서도 고민해볼 필요가 있다고 본다.
교원 공급계획을 인구구조 변화에 부합하도록 조정하는 것과 함께 고려해 야 할 사항이 교원의 연령구조 고령화이다. 인건비는 대표적인 경직성 경비로 전체 예산의 약 70%를 차지한다. 지역별로 인건비 비중에서 많은 차이가 나 는데, 그 원인 중 하나가 교사의 경력연수 차이이다. 즉, 교사의 평균 경력이
높은 지역일수록 인건비 비중이 높다. 이런 사실은 교원이 고령화될수록 전반 적인 교육재정의 경직성을 증가시킬 수 있으며, 특히 경력 교사의 비중 증가 는 호봉체제인 현재의 인건비 구조에서 교육재정에 상당한 부담으로 작용하 게 될 것임을 암시해준다. 그러므로 교사만의 문제는 아니지만 일반 공무원에 게 모두 적용되는 호봉구조의 변화를 장기적으로 고려할 필요가 있다.
마지막으로 고등교육 재정의 특징을 살펴보고 다음과 같은 세 가지 관점에 서 재정의 효율화 방안을 모색하였다: (1) 재정의 규모를 확대할 필요가 있는 가? (2) 공공부문 부담비율을 확대할 필요가 있는가? (3) 효율적인 재정지원 방식은 무엇인가?
재정규모 확대의 필요성과 관련해서는 재정을 확대할 필요성이 있다는 근 거로 많이 활용되는 국제비교를 통해 그 정당성을 검토하였으며, 그 외에 인 구변화의 영향과 장기적인 교육정책 목표 등을 살펴보았다. 분석 결과 우리나 라 대학 재정의 문제는 규모보다는 구조의 문제라는 결론에 도달하였다. 국제 비교에 따르면 우리나라와 경제력이 유사한 다른 국가에 비해 우리나라의 학 생 1인당 교육비 지출이 약간 적은 것으로 나타났다. 그런데 고등교육기관을 대학교와 전문대학으로 구분해 보면 교육비 규모가 작은 이유는 전문대학의 교육비가 적기 때문이며, 대학교의 경우에는 오히려 다른 국가에 비해 교육비 규모가 큰 것으로 나타났다.
인구변화의 영향을 보면 현 체제를 그대로 유지하여도 장기적으로 학생 1 인당 교육비가 증가하여 전체적으로 다른 국가와 유사한 수준에 도달할 것으 로 보인다. 정부가 제시한 장기 비전에서도 대학교육과 관련해서는 재정의 확 대보다는 구조조정 등 체제의 개혁이 핵심과제로 대두되고 있다.
공공부문과 민간부문의 부담 중 어느 쪽의 비중을 더 늘려야 하는지에 대 해서는 전체적으로 공공부문의 비중을 늘릴 필요가 있다는 결론을 내릴 수 있다. 정부의 재정수지 관점에서 보면 교육비 투자는 장기적으로 조세수입의 증가를 유발한다. 교육의 증가를 통해 경제가 성장하게 되면 조세수입도 증가 하기 때문이다. OECD가 추정한 사적 수익률과 사회적 수익률을 비교해 보면 우리나라에서는 조세수입의 증가 규모가 교육비 투자규모보다 큰 것으로 판
단되며, 이는 정부의 입장에서 볼 때 고등교육에 대한 투자를 확대하는 것이 장기적으로 유리하다는 것을 의미한다.
한편 자본시장의 불완전성과 관련해서는 정부 개입의 타당성이 인정된다고 본다. 이에 대해서는 거의 모든 학자와 정책당국이 타당성을 인정하고 있으 며, 우리나라 정부도 자본시장의 불완전성을 시정하기 위한 조치의 일환으로 학자금 융자제도의 확대를 위해 노력하고 있다. 장기적으로는 학생들이 융자
한편 자본시장의 불완전성과 관련해서는 정부 개입의 타당성이 인정된다고 본다. 이에 대해서는 거의 모든 학자와 정책당국이 타당성을 인정하고 있으 며, 우리나라 정부도 자본시장의 불완전성을 시정하기 위한 조치의 일환으로 학자금 융자제도의 확대를 위해 노력하고 있다. 장기적으로는 학생들이 융자