유럽의 농가, 농업인 및 농업경영체 규정과 현황
2. 공동농업정책 직접지불제 시행과 관련된 정의
European Commission(2019)
경작지: 작물생산에 이용되고 있거나 작물생산에 이용될 수 있으나 휴경 되는 토지로, 특정 농촌발전 정책에 따라 생산에서 배제된 땅도 포함된다. 온실은 농지의 성격을 유 지하고 있는 한 지급대상으로 인정된다. 단, 예컨대 식물 뿌리와 토양 간의 상호작용 없 이 식물을 화분에서 재배하거나 바닥이 콘크리트로 된 온실(예:수경재배)과 같은 특정 한 상황에서는 토양이 작물의 성장에 기여하고 있지 못하므로 그 토지를 지급대상이 되 지 않는다.
영년생 작물: 영속적 초지 및 영속적 방목지를 제외한 윤작이 되지 않는 작물로 토지를 5년 이상 점유하고 반복적으로 수확되는 것으로 묘목장과 단기 윤작 관목숲을 포함한다.
영속적 초지 및 영속적 방목지: 목초(牧草)나 기타 초본의 사료작물을 자연적으로(자 EU 규칙 1307/2013 4조 1항 (c)
농업 활동은 다음을 의미한다.
(i) 농산물의 생산, 사육, 재배로서 수확, 착유, 동물 번식, 그리고 농업목적을 위한 동 물 돌보기를 포함
(ii) 농용지를 통상적인 농업적 방식과 기계사용을 넘어서는 준비활동 없이 회원국들 이 EU 위원회가 정한 틀에 기초하여 정한 기준에 따라서 방목이나 경작에 적합한 상태로 유지하는 일
(iii) 자연적으로 방목이나 경작에 적합한 상태로 유지되는 농용지에서 회원국들이 정의한 최소한의 활동 수행
즉, 농업 활동은 통상적인 농업생산 활동뿐만 아니라 농용지를 농업생산에 적절 한 상태로 유지하는 활동까지 포함하고 있다. 그러므로 다시 농용지(agricultural land)플 정의할 필요가 있는데, EU 규칙에 따르면 농지는 경지(耕地:arable land), 영년생 작물(permanent crop) 재배지 그리고 지속적 초지(permanent grassland) 또는 지속적 방목지(permanent pasture)로 구분된다.38) European Commission(2019) 에 따르면 이 세 가지 종류의 농지는 다음과 같이 정의된다.
체 파종) 또는 경작(파종)을 통해서 재배하기 위한 땅으로 5년 이상 경영체의 윤작에 포 함되지 않은 토지. 목초나 기타 초본 사료작물이 주된 상태로 있는 한 가축의 직접 섭취 대상이 되는 관목이나 나무와 같은 다른 종(種)도 그 면적의 일부로 간주한다. 재량 인 정 규칙(omnibus regulation)에 따라서 2018년 직불금 청구연도부터 회원국은 비록 5년 연속 목초 재배에 이용된 땅이라 하더라도 5년 기간 내에 쟁기질이 이루어졌던 토 지는 계속하여 경작지(耕地)로 간주할 수 있다.
이같이 농업인, 농업 활동, 그리고 농용지를 정의한 기초 위에서 이 규칙은 직 불금 지불 대상이 되기 위한 직불금 규모나 지불대상 농지 측면에서의 최소규모 와 활동 중인 농업인(active farmer)으로 인정받기 위한 조건을 정하고 있다(EU 2019).
첫째, 회원국별로 직불금액 기준 300~500유로 범위에서 또는 지급대상 농지 기준으로 0.3~5ha 범위에서 최소규모를 정하여 그에 미치지 못하는 경우에는 농업인에게는 직불금을 지급하지 않도록 정하고 있다(10조). 회원국별 최소기준 은 <표 2-7>에 보인 바와 같다. 이 조건을 둔 이유는 지나치게 소규모인 지급액 건 을 관리하는 데 드는 행정비용을 막기 위한 것이다.39)
둘째, 활동 중인 농업인에 관한 규정은 주활동이 농업이 아니거나 아주 부분적 으로만 농업 활동을 하는 개인이나 회사가 직불금을 받지 않도록 하기 위해서 둔 것이다.40) 즉, 농업경영 규모가 앞에서 언급한 최소규모를 넘는다고 하더라도 농 업 활동이 주된 경제활동이 아닌 주체들이 직불금을 받는 것을 방지하기 위한 규 정이다. 이것은 다음과 같이 네 가지 기준에 의해서 구체화한다.41) 첫째, 최소한 의 활동 없이도 보유하고 있는 농지 대부분을 방목이나 경작에 적합한 상태로 유 지할 수 있는 경우, 둘째, EU 규정이 정한 네거티브 리스트에 해당하는 농업인으 로 볼 수 없는 사업이나 활동. 여기에는 공항, 수로 관리, 부동산 서비스, 철도 서 비스, 항시적인 스포츠 또는 레크리에이션 용지 등이 해당된다.42) 이것은 이러한
39) European Commission. 2019. p. 2.
40) European Commission. 2019. p. 2.
조직들이 우연히 농지로 간주할 수 있는 토지를 갖고 있더라도 직불제의 대상이 되지 않도록 하기 위한 규정이다. 2017년까지는 모든 회원국에서 위에 열거된 활 동을 하는 조직들은 활동 중인 농업인이 아닌 것으로 간주하였으나 2018년부터 는 그 규정의 적용 여부가 회원국에 맡겨졌다. 현재는 9개국만이 이 규정을 적용 하고 있다.43) 또한, 이 규정을 적용하는 경우에는 회원국별로 재량에 따라서 그 네거티브 리스트를 확장할 수 있다(몰타, 루마니아, 불가리아). 셋째, 회원국이 선 택할 경우 모든 신청인에 대한 농업 활동 여부를 확인하고(그리스, 네덜란드), 마 지막으로 세무 또는 사회보장 등록 시스템에 등록해야 한다. 이 조건은 2018년부 터 회원국의 결정에 따라서 적용할 수 있게 되었다(이탈리아, 루마니아).
42) EU 규정 1307/2013 9(2)조.
회원국 지역 지불금 최소규모1) 면적 단위 최소규모(ha) 동물관련 VCS2) 참여 농업인
벨기에 플랑드르 400
벨기에 왈로니아 100
불가리아 0.5 100
체코 1 100
덴마크 2 300
독일 1
에스토니아 1 100
아일랜드 100
그리스 250
스페인
100(2015) 200(2016) 300(2017부터)
프랑스 200
크로아티아 1 100
이탈리아 250(2015~2016)
300(2017부터)
키프로스 0.3 100
라트비아 1 100
리투아니아 1 100
룩셈부르크 100
헝가리 1 100
몰타 0.3 100
네덜란드 500
오스트리아 1.5 150
폴란드 1 200
포르투갈 0.5 100
로마니아 1 100
슬로베니아 1 100
슬로바키아 1 100
필란드 200
스웨덴 4 100
잉글랜드(UK) 5
아일랜드(UK) 3
스코틀랜드(UK) 3 100
웨일스(UK) 5
주 1: (EU) 1307/2013의 10조 1항 규정한 범위 내에서 회원국이 결정한 최소규모임.
2: Voluntary Coupled Support: EU가 정한 일정조건하에서 개별 회원국이 특정 작물 재배에 결부하여 지급할 수 있는 직접지불제도임.
자료: European Commission(2019).
<표 2-7> 직접지불 수급을 위한 최소규모
단위: 유로
단, 직전 연도에 5,000유로 이하 범위에서 회원국이 정한 일정액수 이하의 직 불금을 지급받은 주체들은 위의 첫 번째 조건에 해당되지 않는 한 사실상(de facto)의 농업인으로 인정된다.44) 활동적 농업인 규정이 의도하는 바가 농업 활 동이 주된 목적이 아니면서도 상당한 직불금을 받고 있는 주체들을 정책대상에서 제외하려는 것임을 알게 해준다.
이 같은 활동 중인 농업인 규정 제도의 시행과 관련해서 특기할 사항은 위에서 언급된 네거티브 리스트 제도가 현재는 많은 회원국에서 적용되고 있지 않다는 점이다. 원래 네거티브 리스트에 해당하더라도 다음의 세 가지 중 하나를 회원국 이 요구하는 방식으로 입증할 수 있으면 활동하는 농업인으로 인정받을 수 있었 다(9조 2항). 첫째, 최근 연도에 연간 직불금 수령액이 비농업 활동으로부터의 수 입의 5% 이상임을 입증하거나 둘째, 조직의 농업 활동이 무의미할 정도로 작지 않거나 셋째, 조직의 주된 사업 또는 회사의 목적이 농업 활동을 영위하는 데 있는 경우이다.
그러나 이상과 같은 네거티브 리스트와 그 예외조건 조항을 실행하는 데 드는 행정적 비용이 몇 개 되지 않는 비활동적 수혜자들을 직접지불 정책에서 배제함 으로써 얻는 편익보다 더 크다45)라는 우려가 몇몇 회원국으로부터 제기되었고, 2018년부터는 회원국별로 재량에 따라서 네거티브 리스트를 적용할 것인지를 정하게 되었다. 결과적으로는 당시 28개 회원국 중 소수(9개국)만이 그 적용을 계속하기로 결정했다.
44) 이 조항을 적용한 지역은 13개이며 대부분 5,000유로를 기준선으로 정함(European Commission.
2019. p. 4).
※참고: EU 공동농업정책 직접지불 수급자격에 관한 규정46) 제 9조
활동 중인 농업인
1. 그 농지가 주로 자연적으로 방목이나 경작에 적합한 상태로 유지되고 또한 그 농지 위에서 제4조 (2)의 (b)항에 적합하게 회원국이 정의한 최소 활동을 행하지 않는 자 연인 또는 법인 또는 자연인이나 법인 단체에는 직접지불금을 지불하지 않는다.
2. 공항, 철도 서비스, 물관리, 부동산 서비스, 지속적인 스포츠나 레크리에이션용 용 지를 운영하는 사람 또는 자연인 또는 법인 그룹에는 직접지불금을 지불하지 않는 다. 적절한 경우에, 회원국은, 객관적이고 비차별적인 기준에 따라서, 위 하위 단락 의 목록에 유사한 비농업 사업이나 활동을 추가하기로 결정할 수 있으며, 그 후에 다시 그러한 추가 항목을 제거하기로 결정할 수도 있다.
단, 첫 번째 또는 두 번째 하위 단락에 해당하는 자연인이나 그 단체라 하더라도, 회 원국이 요구하는 형태로, 다음의 어느 하나를 증명하는 검증 가능한 증거를 제시하 는 경우에는 활동 중인 농업인으로 간주한다.
(a) 그러한 증거를 구할 수 있는 가능한 최근 연도에도 연간 직불금 수령액이 비농 업 활동으로부터의 수입의 5% 이상임.
(b) 그 조직의 농업 활동이 무의미할 정도로 작지 않음.
(c) 그 조직의 주된 사업 또는 회사의 목적이 농업 활동을 영위하는 데 있음.
3. 제1항 및 제2항 외에 회원국은, 객관적이고 비차별적인 기준에 따라서, 다음 각호 중 어느 하나에 해당하는 자연인 또는 법인, 또는 자연인이나 법인 단체에는 직접지 불금을 지급하지 않기로 결정할 수 있다.
(a) 농업 활동이 전반적인 경제 활동 중에서 유의미하지 못한 부분만을 형성함.
(b) 그 주된 활동이나 회사의 목적이 농업 활동에 있지 않음.
3a. 단락 1, 2 및 3에 추가하여, 회원국은 그 농업 활동과 관련하여 국가 징세 또 는 사회보장을 위한 등록부에 등록되지 않는 농업인에게 직접지불금을 지급하지 않기로 결정할 수 있다.
4. 제2항 및 제3항 및 제3a호는 전년도에 일정한 액수를 초과하지 않는 직접지불금을 받은 농업인에게는 적용되지 아니한다. 그 기준이 되는 액수는 국가 또는 지역적 성 격의 객관적 기준에 기초하여 정해야 하며 5,000유로를 초과하지 않아야 한다.
5. 농업인 권리의 보호를 위하여 EU 집행위원회는 70조에 따라 위임 법령을 채택할 권한을 가진다.
(a) 농업인의 농지가 주로 자연적으로 방목 또는 재배에 적합한 상태로 유지되는 토지라고 고려할 기준
(b) 농업활동의 수입과 비농업 활동의 수입을 구분하는 기준
(c) 위 단락 2 및 4에 언급된 직접지불금 액수를, 특히 지불금 수급권의 가치가 확 정적으로 정해지지 않은 지불금 수급권 배분 첫해의 직접지불금과 관련하여 또 한 신규 농업인의 직접지불금과 관련하여 정하기 위한 기준
(d) 단락 2와 3의 목적을 위해서 농업인이 자신들의 농업 활동이 의미 없는 정도가 아님을 입증하기 위하여 그리고 그들의 주된 사업과 회사의 목적이 농업 활동 을 영위하는 것임을 입증하기 위하여 충족해야 하는 기준
6. 회원국은 단락 2, 3 또는 4에서 언급된 모든 결정은 2014년 8월 1일까지, 단락 3a 에 언급된 모든 결정은 2018년 3월 31일까지 EU 집행위원회에 통보한다. 그러한 결정을 개정하는 경우에는, 회원국은 개정 결정이 내려진 날로부터 2주 이내에 EU 집행위원회에 통보해야 한다.
7. 회원국은 2018년부터 또는 그 이후의 어떤 연도부터든 위 단락 2의 첫 번째 및 두 번째 하위 단락에 해당하는 주체나 주체들의 단체가 자신이 능동적 농업인을 증명 함에 있어서 위 단락 2의 세 번째 하위 단락에 나열된 세 가지 기준 중 하나 또는 둘 만을 이용할 수 있도록 정할 수 있다. 회원국은 그러한 결정이 2018년부터 적용되 는 경우에는 2018년 3월 31일까지, 또는 그 후의 어떤 연도부터 적용되는 경우에 는 적용 전년도 8월 1일까지 그 결정을 집행위원회에 통보해야 한다.
8. 회원국은 2018년부터 또는 그 이후의 어떤 연도부터 제2항의 적용을 중단하기로 결정할 수 있다. 회원국은 그 결정이 2018년부터 적용되는 경우에는 2018년 3월 31일까지, 그 후의 어떤 연도부터 적용되는 경우에는 적용 전년도 8월 1일까지 EU 집행위원회에 통보해야 한다.
46) 이하의 내용은 Regulation(EU) 1307/2013의 9조를 Regulation(EU) 2017/2393로 변경한 내