우리는 본고에서 노무현당사자와 인수위에 의해서 제기되어왔거나 언론이 나 학계에서 논의되고 있는 세 가지의 정치개혁 이슈들―정부형태의 전환, 선거제도의 개혁 및 정당의 조직과 운영 방식 개혁―을 논의하여 다음과 같 은 결론을 얻었다.
첫째, 노무현정부가 출범하면, 정부는 개혁의 적극적 시도 문제에 있어서 딜레마에 처하게 될 것이다. 개혁이란 정부출범 초기에 시도하지 않으면 성 공적으로 수행할 수 없는 것이면서, 타협과 협상의 문화가 약한 풍토에서 여 소야대 국면에 처해 있기 때문에 이를 강력하게 추진할 수도 없기 때문이다.
둘째, 노무현당선자가 국회의원 선거구의 중대선거구제로 전환과 비례대 표제의 확대를 조건으로 프랑스식 이원집정제를 실시하겠다고 천명한 것은 첨예하고 악화된 여야간의 정쟁 속에서 여소야대의 한계를 극복하기 위한 전략으로 제기된 것이다. 그러나 한나라당과 소속의원들의 단기적 이익에 합 치되는 측면이 적기 때문에 전제조건이 수용되기 어렵고, 따라서 시행되기 어려운 것이다.
셋째, 그럼에도 불구하고 야당이 당선자의 개혁안을 수용한 가능성이 전
무한 것은 아니다. 선거제도의 개혁이 반드시 집권 민주당에게 현저한 이익 을 초래할 것이 아니기 때문이다. 독일식의 선거제도를 선택하여 의원총수와 비례대표 출신 의원수를 가능한 한 늘이고, 비례대표선거구의 크기를 확대하 는 방향으로 조정하면, 한나라당도 호남에서 의석을 확보할 수 있고, 국가적 문제인 지역주의 극복에 기여하는 대승적 자세를 보여 다음 대선을 위해 유 리한 명분을 축적할 수 있기 때문이다.
넷째, 정당정치의 개혁은 적극적으로 추진하지 않아도 학계나 언론에 의 하여 제기되는 방향으로 진행될 것이다. 그러나 지나치게 인터넷과 대중에 의지하는 전략은 부작용을 초래할 수 있으니, 이에 대비하여야 한다.
다섯째, 선거개혁이나 여야협조체체 구축을 통한 소수정부의 문제를 해결 하지 못하면, 노무현정부는 포퓰리즘으로 나갈 가능성이 있다. 따라서 국민 과 여야당은 이 가능성이 최소화 되도록 경계하고 협조하여 대비하여야 한 다.
종합적으로, 노무현정부의 정치개혁이 적어도 단기적으로(내년 총선 때까 지)는 성공적으로 수행될 가능성이 없는 것은 아니나 크다고 볼 수도 없다.
지역주의적 정치가 호남-경남․부산 엽합 대 대구․경북의 대결구도로 재편 될 가능성이 적지 않고, 그 경우 수도권 및 충청 지역의 U턴 현상까지도 더 해져 여당이 현행 선거제도로도 승리할 가능성을 배제할 수 없다. 또한 이 효과는 선거제도를 노무현당선자의 제안대로 개정하여도 나타날 것이다. 그 렇기 때문이 한나라당이 협조할 전략적 이유가 존재한다. 또한 향후 일년간 의 정치가 난맥상을 보이게 되는 경우, 그 효과가 여야 어느 정당에 유리하 게 작용할지 분명하지 않다. 따라서 야당이 반드시 협조를 하지 않고 정치적 난국이 초래되도록 행동할 유인이 크지 않다. 이렇게 볼 때, 여당이 선거제 도의 개혁을 추진하는데 있어서 한나라당이 수용할만한 유인을 얼마만큼이 나 제공할 수 있느냐가 정치개혁의 성공적인 추진에 관건이 될 것이다.
제 2 장 노무현정부의 정치개혁 과제와 전망
[부록] 스페인의 선거제도
스페인에서 인구비례에 따른 선거구 주민을 대표하는 하원은 헌법 제68조 에 의하여 300-400명의 의원을 선출할 수 있고, 1977년 선거 이래 350명을 선출하는 것이 하나의 관례가 되었다.46) 총 52개의 선거구 중에서 Ceuta와 Melilla는 1석씩만이 할당된 일석선거구이고, 나머지는 다석선거구들이다. 각 각 33석과 32석이 할당된 바르셀로나와 마드리드선거구를 포함하여 6개가 10석이상의 대선거구, 17개 주는 6-9석을 선출하는 중선거구, 26개는 2-5석 이 할당된 소선거구를 이루고 있다(Esteban and Guerra 1985: 52-53). 명부 작성방법과 투표방법은 독일식을 수용한 것으로 구속명부식인데, 유권자는 2 표를 각각 후보자와 정당명부에 투표한다. 이렇게 행사된 투표를 합산하여 선거구별로 비례원칙에 의거하여 동트식으로 당선자를 결정하되 3퍼센트의 봉쇄조항을 채택하고 있다.47)
양대정당이 이 제도를 통하여 이득을 보아왔는데,48) 그들은 항상 득표율 보다 높은 의석점유율을 달성하여 전체의석의 80퍼센트 이상을 확보하고, 최 대 정당이 거의 항상 단독으로 집권할 수 있는 사실상의 양당제를 형성하였 다. 이와 같이 불균형을 초래하는 요인으로는 다양한 크기의 선거구를 같이 채택한다는 점과 지역당 및 牙城效果를 들 수 있다.49) 스페인에서 선거구의 평균치는 6.7석으로 유럽의 다른 나라들에 비하여 그렇게 큰 편이 아니고, 3 퍼센트 봉쇄조항이 특히 큰 선거구에서 군소정당의 진입을 저지하여 거대정 당으로의 집중효과가 상대적으로 더 높아졌다.50)
46) Ceuta시와 Melilla시에는 1석씩을 할당하되, 기타 선거구들에는 최소의 의석을 우선 할 당하고, 나머지 의석은 선거구의 인구비례에 따라 할당하는데, 당선자는 비례대표원칙에 의하여 결정하기로 하였다. 민주개혁법에 따라 최초로 실시된 1977년 총선에서는 인구가 적어 1석씩만을 배정한 Ceuta와 Melilla를 제외한 어느 선거구에서도 복수의 의원을 인구 비례에 따라 선출하도록 한다는 원칙하에, 각 주에 2석씩 배정하되 인구 144,500명당 1석 씩을 기준으로 하고 잔여인구가 70,000명을 초과하는 경우에 1석을 추가 할당하였다(놀렌 1994: 193).
47) 이는 전국 득표율 1%를 요구하여 사실상 봉쇄효과를 보지 못하는 이스라엘을 제외하 면, 독일, 스웨덴, 스리랑카 프랑스 등에 비하여 낮은 봉쇄조항이라고 할 수 있다 (놀렌 1994: 68).
48) 대정당에 유리한 비례성의 왜곡이 동트식을 채택함에서 비롯되었다는 기능주의적 제도 론의 비난이 있으나, 비례선거제의 특성과 그 안에서 동트식의 효과가 나타날 수 있는 선거구는 몇 개에 지나지 않기 때문에 스페인의 선거결과에 큰 영향을 미친다고 볼 수 없다.
49) 아성효과란 한 정당이 특정지역에서 계속적으로 주도적인 지위를 누리는 경우에 나타나 는 정치적 효과를 말한다.
양대정당인 민주중도연합(UCD 또는 Union of the Democratic Centre)와 스페인사회노동당(PSOE 또는 Spanish Socialist Workers Party)는 각각 여 러 개의 농촌 및 중소도시 지역(또는 중․소선거구)과 몇 개의 대도시지역 (또는 대선거구)에서 강세를 보여 상대적으로 낮은 득표율로 높은 의석점유 율을 보여왔다. 중․소선거구에서는 비례선거제의 비례효과가 나타나지 않아 UCD가 득표율을 상회하는 의석점유율을 달성하였고, 대선거구에서는 PSOE 가 득표율에 비례하는 의석을 할당 받아, 타 정당들을 압도하는 당선자를 낸 것이다. 한편, 지역당들이 자기 지역에서는 전국적으로 큰 정당에 유리하게 작용하는 불균형효과의 영향을 받지 않고 의회에 진출할 수 있지만, 그들의 전국적인 비중이 미미하여, 그들이 전국적 선거결과에 별다른 영향을 미치지 못하고 있다. 또한 선거제도에 따라 특정 정당으로 의석이 집중되는 효과로 인하여 피해를 보는 것은 지역당들이 아니고 전국규모의 군소정당들이다.
이렇게 볼 때, 스페인의 선거제도는 보다 많은 정당이 의회에 진출할 수 있는 기회를 부여하고는 있으나, 다양한 크기의 선거구제로 인한 거대정당으 로의 집중효과가 커서 소수에 지나지 않는 군소정당 소속 의원들이 의회 내 의 다수형성에 큰 영향을 미치지 못하고 있다. UCD와 PSOE같은 거대정당 은 비례제의 효과로 인하여 의석분배에서 손실을 입지 않은 동시에 군소정 당의 배제로 득을 보아 결과적으로 득표율을 약간 상회하는 의석을 분배받 았다. 한편 소선거구에서는 비례선거제의 효과가 아닌 다수결제적 효과가 나 타나 군소정당은 대표되지 못하고, 거대정당들 중에서도 최대정당에게 당선 자가 집중되었다. 이렇게 하여 의회에 대표된 정당수 자체는 10개 이상으로 적지 않으나, 정치적으로 의미 있는 정당의 수라는 차원에서는 온건다당제―
사실상 양당제―를 실현하였다.
50) 봉쇄조항이 있는 비례선거제를 다양한 선거구 크기와 병용하면, 대선거구에서는 봉쇄조 항이, 그리고 중․소선거구에서 비례성이 나타날 수 없다는 사실이 어우러져 불균형의 효과가 나타나 대정당으로의 의석집중현상이 나타난다.
제 2 장 노무현정부의 정치개혁 과제와 전망
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