선거의 제도화에 관련된 이슈범주로는 정치자원의 동원 방식과 한계 (campaigning), 투표자의 역할 규정(balloting: 선거명부와 투표방법),29) 선거 구의 크기(magnitude) 그리고 득표수를 의석수로 환산하는 방식(formulae)의 네 가지를 들 수 있다. 정치자원 동원방식과 한계 문제는 기타 선거에서 당 선자를 결정하는 방식에 직접 관련된 나머지 세 범주와는 좀 다른 성격을 가지는데, 본고의 목적상 이에 대한 논의는 생략할 것이며, 명부제도 선거구 의 크기나 득표수의 의석수 환산방식에 비하여 선거결과에 미치는 영향이 상대적으로 미약하여 또한 논의를 생략하기로 한다.30)
선거구의 크기는 한 선거구에 할당된 당선자의 수를 의미하는 것으로서, 一席선거구와 多席선거구(소, 중, 대, 전국 선거구)로 분류되며, 이 선거구의
29) 유권자들이 선호기준을 이미 정립하고 있고 후보자에 관하여 충분한 정보를 가지고 있 다고 가정하면, 다음으로 그들의 후보자 선택에 영향을 미치는 것은 각자의 기준에 따라 지지를 표시할 수 있게 하는 선거명부와 그에 따른 투표방법이다. 주로 다석선거구제에 서 채택하는 명부형태는 명부상 후보자의 순위를 변경할 수 없는 구속명부식, 명부내에 서의 후보자 순위 변경이 가능한 이완명부식 그리고 명부내 또는 명부간 변경이 자유로 운 자유명부식의 세 가지가 있다. 구속명부식에서 유권자는 하나의 투표권으로 하나의 명부전체를 선택한다. 이완명부식에서는 최소 2개(명부와 입후보자 개인에 대한) 그리고 최다 선출될 의원수만큼의 투표권을 행사하는데, 경우에 따라 한 후보에게 복수의 투표 도 허용된다. 자유명부식에서는 유권자가 각각 다수의 투표권을 가지고 여러 정당이 제 안한 후보자들을 선택하고 조합하여 유권자 자신의 명부를 만들어 투표할 수 있다(놀렌 1994: 66).
30) 정치적 자원의 동원 방식과 한계를 어느 정도 공평하게 규제하고 위법자를 공정하게 처 벌할 필요가 있지만, 규제의 내용이나 정도는 각국의 경제사회적 발전 상황이나 정치문 화 등에 따라 다를 수 있을 뿐만 아니라 또 정당체제의 형성원리에 직접 영향을 미치는 것은 아니기 때문에 일반화해서 논의할 수 없다.
크기가 의석배분에 중요한 영향을 미친다. 단순다수결제의 경우 흔히 듀베르 제법칙이 예견하듯이 큰 정당들에게 지지표가 몰려 양당제의 정당체제로 귀 결되는 경우가 많지만, 지역이나 인종 및 사회계급적인 특성에 따라 한 선거 구에 특수 집단이 몰려있을 경우 양대 정당 이외의 정당도 국지적으로 당선 자를 낼 수 있다. 이와 같은 특수 집단의 규모가 클수록 그리고 그들이 보다 많은 당선자를 내기에 적합하게 분포되어 있을수록 정당체제가 양당제를 일 탈할 가능성이 커진다.31)
당선자 결정방식(formulae)은 과반수제, 다수선거제 그리고 비례선거제의 세 가지로 대별할 수 있다. 과반수제는 나름대로 특별한 이슈들을 가지고 있 지만, 다수선거제의 일종이라고 볼 수 있다. 한 정당이나 후보자가 과반수를 획득하면 이에 대한 어떠한 반대연합도 과반수에 미달되므로 체제의 정통성 이 제고되지만, 일반 선거에서 과반수의 득표가 쉽지 않아 결선투표를 하는 경우가 많다는 점을 고려하면 비용이 많이 든다는 단점이 있다. 더구나 과반 수득표자가 나올 때까지 실시하는 결선투표과정이 군소정당의 일시적인 출 현 유인이 되기도 하여 비례대표제 못지않게 군소정당의 난립을 초래하기도 하고, 또 큰 정당들이 그들의 도움을 필요로 하는 경우에 그들의 과도한 영 향을 감수할 수밖에 없는 소위 “소수의 지배” 현상이 발생할 우려가 있다 (Rae 1971: 25).
다수선거제와 비례선거제는 의석결정원칙과 대표원칙을 고려하여 각각의 정당성이 주장되고 있다. 의석결정원칙이란 선거에서 당선자를 결정하는 기 준으로서 의의를 가지는 것이고, 대표원칙이란 사회적인 측면에서 구성 집단 을 크기에 비례하여 대표하게 할 수 있는가 아니면 정치적인 효과를 고려하 여 다수를 형성하게 할 수 있는 제도인가에 관련된 원칙이다. 다수선거제는 일석선거구제와 다석선거구제 모두에서 채용하는 것이 가능하다.32) 다수선거 제가 이론적 차원에서 정치적 안정과 책임정치를 위한 다수형성에 유리하다 는 것과 결선투표의 비용을 절감시키는 장점을 가지는 것으로 기대되나, 실 질적으로는 이 방식이 항상 일당의 과반수 의석점유를 보장하지도 않고, 전 체 유권자의 극히 일부만의 지지로도 당선될 수 있기 때문에 당선자의 대표 성이 문제되어 체제의 정통성을 훼손할 수 있다는 약점이 있다.33) 결과적으
31) 스페인에서는 쿠르드지역의 특수성이 소수파의 의회진출을 가능하게 하고, 한국에서 지 역주의에 따른 투표가 일석-다수선거제에도 불구하고 삼당체제를 산출하는 효과를 내고 있다.
32) 다수선거제는 선거구별로 최대득표자로부터 득표수에 따라 선거구의 크기에 해당되는 순번까지 득표한 후보(들)를 당선자로 하는 방식이다.
33) 의회선거의 경우는 말할 것도 없지만, 필리핀의 1992년 대통령선거에서는 유효표의
제 2 장 노무현정부의 정치개혁 과제와 전망
로 과반수제나 비례대표제에 비하여 전국적인 득표율 대비 의석수가 대형 정당에 보다 더 유리한 방향으로 불균형을 이루게 된다.
비례선거제는 사회성원의 집단별 선호를 보다 더 정확하게 사실적으로 대 표시켜 정당의 전국적인 득표율과 의석점유율 간의 편차를 가능한 한 줄이 고, 새로운 정치세력이 의회에 대표될 수 있는 기회도 보다 많이 부여하는 장점이 기대되는 제도로서, 선거구가 클수록 본 목적에 부합하는 경향이 있 다.34) 따라서 대표성의 측면에서는 대체로 앞의 두 방식보다 우월한 제도이 다. 비례선거제에서 당선자를 결정하는 방식은 일반적으로 최고평균방식 (highest average formula)과 최대잔여표방식(largest remainder formula)으 로 나눌 수 있다.35) 이것들이 전반적으로 득표율을 의석수로 환산하는데 정 당의 크기에 따라 상대적으로 유리하거나 불리해지는 효과를 최소화하려는 노력의 산물로 고안된 것들이지만, 이 방식들을 통해서도 작은 정당이 획득 한 표가 당선자를 내지 못하고 사장될 가능성이 큰 정당의 경우보다 더 크 므로 작은 정당이 불리하게 되는 현상은 완전히 해소되지 않는다.
그러나 투표를 의석으로 환산하는 여러 방식 자체가 실제 정치현장에서 그렇게 결정적인 영향을 미치는 것은 아니다. 비례선거제를 대선거구에 적용 할 경우에는 비교적 득표수에 비례하는 의석점유율이 실현되지만, 5석 이하 의 소선거구제에서는 비례효과가 심각하게 삭감되고 실질적으로 다수선거제 에서와 같이 대형정당에 유리한 현상이 자주 나타난다. 선거구별로 나타나는 이와 같은 현상을 전국적 수준으로 누계하면 비례성의 원칙이 상당히 훼손 되고, 스페인의 경우처럼 다양한 크기의 선거구를 동시에 채택하는 경우에도 이와 같은 효과는 대선거구의 비례효과로도 상쇄할 수 없다. 소수정당의 난 립을 방지하고 다수형성을 촉진하기 위하여 “봉쇄조항”을 채택하면 불비례효 과는 가중된다.36)
23.8% 밖에 획득하지 못한 후보자가 당선되어 그의 정부가 경제정책상의 업적을 내기 전 까지는 그와 같은 소수지지에 의한 정부의 정통성이 상당히 심각하게 문제시되기도 하였 다.
34) 보다 자세한 논의를 위해서는 놀렌(1994: 70-81) 참조.
35) 전자의 예로는 동트식(d'Hondt highest average formula)과 라그(Lague highest average formula)식을 비롯해서 여러 가지 변형이 있다. 라그식은 군소정당의 진입장벽을 보다 더 높이는 효과가 있다. 이에 비하여 최대잔여표방식은 군소정당에 의석이 배분되 는 기회를 보다 높여주어 비례성이 더 높이 나타나는 방식, 즉 보다 공평한 방식이라고 할 수 있다. 이들의 구체적인 방식은 여러 선거이론서에 나오므로 논의를 생략한다. 각 환산방식의 구체적인 내용에 대해서는 레이(Rae 1971: 33-38)와 놀렌(1994: 69-81) 참조.
36) 봉쇄조항을 채택하고 있는 나라들로는 독일과 프랑스가 대표적인데, 독일은 전국적으로 5%의 득표를 하거나 3개의 직선의석을 확보하여야 하고, 스웨덴은 전국적으로 4% 또는 선거구별로 12%의 득표가 필요하며, 스페인은 선거구별로 3%, 이스라엘은 전국적으로
따라서 노무현당선자 캠프가 의도하는 중대선거구제와 비례대표제를 제도 화하여 실시하는데 있어서는, 위에서 논의한 바를 심각하게 고려하여, 여야 정당이 수용할 수 있는 합리적이고 합목적적인 제도를 마련하는 것이 필요 할 것이다.