직업교육은 일반적으로 노동시장에서 요구하는 인적자원을 정규교육기관 을 중심으로 양성하는 교육을 일컫는다. 외국과는 달리 직업교육과 직업훈련 의 엄격한 구분이 있는 우리나라의 경우에는 그 대상이 산업체 근로자이건 대학생이건 관계없이 직업교육기관에서 벌어지는 활동이라면 모두 직업교육 의 범위에 포함된다고 말할 수 있다. 이와 반대로 노동부의 지원과 지도・감 독을 받는 직업훈련기관에서의 활동은 모두 직업훈련으로 통칭되고 있다7).
사실 모든 교육은 직업과 관련을 맺고 있고 따라서 모든 교육기관은 직업 교육기관이라고 할 수 있다. 더욱이 일과 학습이 연계되고 지식과 기술의 융 합 현상이 벌어지고 있는 지금에 와서는 일반교육과 직업교육의 엄격한 구 분이 무의미해져가고 있기 때문에 더욱 그러하다고 할 수 있다. 하지만 아직 까지도 일반교육과 직업교육의 구분은 여러 측면에서 유용하고 또 정부의 각종 제도나 법률, 사회의 제반 관행이나 제도가 여전히 직업교육과 일반교 7) 이러한 엄격한 구분은 1997년말 경제위기의 도래와 함께 실업자 훈련이 대폭 확 대되고 이에 따라 전문대학이 실업자 재취직 훈련에 참여할 수 있게 됨에 따라 완화되고 있다. 이러한 추세는 앞으로 전문대학이 국민의 평생직업능력개발을 지 원하는 평생직업교육기관의 역할을 하게 될 경우 더욱 강화될 것이다.
육을 구분하고 있기 때문에 이 글에서는 전통적인 직업교육기관에 대한 정 부지원의 논거를 살펴보기로 한다8). 결국 전문대학에 대한 국가재정을 지원 해야 하는 필요성은 곧 직업교육기관에 대한 중앙정부의 재정지원 필요성이 라는 말로 대치할 수 있기 때문이다9).
1) 효율성 원칙의 적용
직업교육에 대한 개인투자의 관점을 보면 우리 나라의 경우 아직까지는 일반계 위주의 대학교육에 집중되는 교육투자 경향으로 국가 경제적인 차원 의 기술 및 기능인력양성을 위한 적절한 직업교육 투자수준에 비해 직업교 육기관에 대한 과소 투자가 나타날 가능성이 크다. 이때 정부의 투자보조는 과소 투자의 외부효과(externalities)를 보정(補正)하는 효과를 발휘하여 개인 이 부담하는 직업교육투자의 단가를 낮추어 효율적으로 공급량을 늘릴 수 있어 결과적으로 사회적으로 필요로 하는 적정한 양의 공급이 발생할 수 있 고 시장균형에 도달함으로써 자원배분의 효율성을 도모할 수 있는 것이다.
[그림 II-1]은 정부가 직업교육에 지원하는 경우 개인이 직업교육 투자 관 련 의사결정시 감안하는 비용곡선, 즉 공급곡선(S→S')이 우하향하여 직업교 육 투자의 양이 증대하는 것을 나타내고 있다. 개인에게 맡겨 놓을 경우 과 소 투자될 가능성이 있는 직업교육에 대해서는 정부의 지원을 통해 가격(P1
→P2)을 낮추고 공급량(Q1→Q2)을 늘리는 조정이 적정 규모 투자에는 중요 한 장치가 될 수 있음을 시사한다.
8) 이하 백성준 외(1999)의 제2장(직업교육재정의 경제원리)을 수정・보완하여 재정 리하였음.
9) 미국, 호주 등 선진국과는 달리 전문대학에 대한 재정지원의 책임이 중앙 정부에만 있는 이유는 호주 등과는 달리 우리 나라의 경우 전문대학에 대한 지 도・감독 권한이 고등교육법 제5조에 의해 교육인적자원부장관이 행사하도록 되 어 있기 때문이다.
D S S '
S ' D S P2
Q2
Q1
P1
교육비
학생수
[그림 II-1] 정부보조가 직업교육투자에 미치는 영향
2) 형평성의 고려
다음으로 중산층 이상의 개인이 자발적인 선호 시현에 따라 일반계 교육 투자와 대학진학을 위한 사교육(과외)에 과도하게 투자하는 경우, 정부는 소 득 재분배 차원에서 기술교육 및 기능인력양성에 지원함으로써 저소득층의 직업능력개발에 기여하고 아울러 장래에 투자 수익률의 관점에서 일반대학 졸업자들과의 격차를 줄여 나갈 수 있도록 정부의 노동정책을 함께 펴나가 는 것이 필요하다는 측면이 있다.
직업교육재정의 조달은 곧 교육비 부담의 문제라 할 수 있는데 공평한 부 담분배의 기준으로 널리 사용되는 개념으로는 편익원칙(benefit principle)과 부담능력원칙(ability to pay principle)이 있다. 편익원칙에 따르면 직업교육 재정의 조달은 직업교육의 혜택을 받는 사람들이 그 혜택에 상응하는 부담 을 지도록 하는 방식으로 조달되어야 한다. 편익원칙은 개인주의 원리에 충 실한 기준으로 편익원칙에만 의존할 경우 재분배정책을 추구할 수 없는 문 제가 있다. 이는 편익측정의 어려움보다 편익원칙의 적용을 더 심각하게 제 약하는 요인이라 할 수 있다10). 그런데 직업교육의 종류와 수준, 그리고 시
10) 편익원칙을 적용시킬 수 있는 방식으로는 수업료(intuition fee)를 현실화시키는
대상황 등에 따라 재분배정책의 중요성과 내용에는 큰 차이가 있다. 교육기 회가 확대되어 고등교육 진학률이 80%를 넘는 현시점에서 직업교육을 통한 분배정책의 중요성이 1980년대 이전에 비해 줄어들었다고 할 수 있다11). 그 러나 교육이 사회적 이동성(social mobility)의 중요한 결정요인이기 때문에 직업교육기회의 분배와 교육비 부담의 형평성은 여전히 빼놓을 수 없는 정 책목표로 남아있다. 편익원칙에 따라 수혜자가 모든 교육비를 부담하고 교육 비를 부담하지 않는 사람에게는 교육기회를 제공하지 않는 방식에 따라 모 든 교육재원을 조달하는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 교육재원의 조 달에 편익원칙을 적용한다고 하여도 재분배 목적을 달성하기 위해서는 부담 능력에 따른 교육비 부담의 원칙을 가미하지 않을 수 없다.
3) 형평과 효율의 조화
직업교육의 사회적 가치를 사적편익과 외부효과로 구분할 때 만약 교육의 편익이 전적으로 사적인 것이라면 편익원칙은 사회적으로 효율적인 수준에 서 교육투자가 이루어지게 하는 장점을 지니게 되며 직업교육 재정조달에 있어 편익원칙은 매우 큰 비중을 차지하게 될 것이다. 그러나 일반적으로 인 식되고 있는 것처럼 직업교육이 양(positive)의 외부효과를 지닌다면 사회적 편익의 크기는 사적편익보다 더 크고 민간부문의 자발적인 지불의사에 따라 서만 교육재원을 조달하는 것은 비효율적이다. 교육은 많은 경우 사적편익에 비해 무시할 수 없는 외부효과를 지니고 있다. 문제는 직업교육이 지니는 외 부효과의 크기이다. 산업계의 수요에 가까운 지식, 정보, 기술을 다루는 직업 교육은 결과적으로 배출되는 인력이 노동시장을 안정시킨다고 볼 때 외부효
방법이다. 그러나 우리 나라의 경우 대학의 수업료를 올리는 것이 그리 쉽지 않 다는 것은 누구나 다 아는 사실이다.
11) 실업계 고교의 위기가 논의되고 있는 것도 경제사회환경의 변화에 따라 1970년 대와 같은 산업인력, 기능인력 양성이라는 모토(motto)가 퇴색하게 되고 이에 따 라 실업계고교 수준의 직업교육에 대한 재정지원은 결국 약화될 수 밖에 없기 때문이고 이는 곧 재분배정책의 변화로 설명할 수 있을 것이다.
과가 클 가능성이 높다. 직업교육이 중요한 외부효과를 지닌다는 사실은 형 평성의 추구와는 별도로 직업교육재원의 조달이 편익원칙에만 전적으로 의 존할 수 없음을 의미한다. 그러나 부담능력에 따른 직업교육 비용분담의 원 칙 역시 직업교육의 편익과 교육비 부담을 연계하지 않기 때문에 직업교육 투자와 교육기회의 배분이 비효율적으로 이루어지게 하는 문제가 있다. 극단 적으로 직업교육비용을 정부가 전액 부담하는 경우 직업교육 수요가 사회적 으로 적정한 수준을 넘어설 가능성이 높다. 이는 편익원칙에만 의존할 경우 교육기회가 교육서비스에 대한 지불능력에 따라 분배되기 때문에 교육기회 분배의 형평성을 추구할 수 없는 결함이 있는 것과 대조를 이루는 것이라 할 수 있다. 결국 직업교육 재원의 조달은 형평과 효율의 원칙을 조화하는 절충적인 형태를 지닐 수밖에 없다. 즉 직업교육재정의 조달은 편익원칙과 부담능력 원칙 중 하나를 선택하기보다는 양자를 조화시킨 형태로 이루어지 는 것이 바람직하다. 이는 곧 전문대학 재정지원 정책은 경제정책 뿐만 아니 라 복지를 강조하는 사회정책의 성격도 아울러 띠고 있음을 말해주고 있다.
이러한 형평성과 효율성의 조화문제는 비단 직업교육재정의 조달 뿐만 아 니라 실제 배분에 있어서도 매우 중요하다. 형평성과 효율성 중 어느 이념을 보다 강조하느냐에 따라 각 사업에 책정되어 있는 보조금의 대학별 배분액 에도 결과적으로 영향을 미치기 때문이다12).