1. 葬事行政의 定義
장사분야에 대한 기존연구에서는 장사행정을 일반행정의 맥락에서 전체 행정 중 일부로 인식하여, 독립적 차원에서 개념적, 이론적 연구 를 거의 진행하지 않았다. 따라서 장사행정의 개념이나 장사행정의 定義조차 확립된 적이 없으며, 그것의 구성요소나 外延(denotation)을 규정하여 장사행정체계를 구축하려고 시‧도한 적도 없는 것이 현 실 정이다.
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본 연구에서는 기존의 일반 行政論과 社會福祉行政論의 선행연구에 의지해 장사행정의 개념과 정의를 규정하고, 범주 및 장사행정체계를 구축하고자 한다. 먼저 일반행정의 개념부터 살펴보고, 다음으로 사회 복지행정의 개념을 고찰한다. 이를 바탕으로 장사행정의 개념과 정의 를 규정하도록 하겠다.
가. 一般行政의 槪念
행정이란 多義的인 개념으로 그 동안 많은 학자들의 정의가 있었 다. 유종해(1988)에 따르면, 행정의 개념은 크게 행정법학적 ‘행정’개 념과 행정학적 ‘행정’개념으로 구분할 수 있다고 한다. 유종해는 행정 법학적 관점에서 三權分立的 控除設, 國家目的實現設, 法函數設로 그 개념을 분류한다. 三權分立的 控除設은 삼권분립적 헌법구조를 전제 로 하여 ‘사법도 입법도 아닌 나머지의 모든 국가기능을 행정’이라고 보는 입장이다. 國家目的實現設은 행정을 국가목적을 직접적‧구체적 으로 실현하는 과정이라고 보는 견해이다. 法函數設은 행정을 일반적 인 법규범을 개별화하는 법적 작용으로 보는 것이다(1988:6). 이 와 같은 행정법학적 ‘행정’개념은 법학의 기초 위에서 정의된 것이며, 법 학의 테두리에서 행정을 해석하고 있다.
다른 한편, 유종해는 행정학자들이 설명하는 행정의 개념을 크게 行政官理設, 統治機能設, 行政行態設, 發展機能設 및 政策化機能設로 구분하고 있다(1988:7～9). 行政管理設은 행정을 관리라는 사회기술의 과정 또는 기술체계로 보는 입장으로서, 윌슨(W. Wilson)과 화이트(L.
D. White)가 이 주장의 대표적인 학자이다. 이들은 20세기 초기의 미 국행정학의 입장을 대표하여 행정과 경영을 동질적인 것으로 본다.
화이트는 행정을 국가목적을 달성하기 위해서 사람과 물자를 관리하 는 과정이라고 정의하고 있다.
統治機能設은 행정을 통치기능, 즉, 정치와 밀접한 관계가 있는 과 정으로 보고 정치 행정 일원론을 취하고 있다. 디목(M. Dimock)은 통 치는 정치와 행정, 즉, 정책의 형성과 정책의 집행으로 이루어지며, 이 양자는 서로 협조적인 관계에 있다고 말한다. 또한 그는 행정은 정치적 기능과 밀접히 연관되어 있어서 정치적으로 결정된 목적을 달 성하기 위하여 단순한 행정사업 집행에 그치는 것이 아니라 정책과 깊이 관련된다고 말한다.
行政行態設은 행정을 설정된 목표를 달성하기 위한 협동적인 집단 행위로 보고 있다. 특히 피프너(Pfiffner)와 프레스터스(Presthus)는 행정 이란 고도의 합리성을 지닌 인간의 협동행위로서 인간과 물자를 조직 하고 관리하기 위한 기술‧과학이며 또한 정치과정이라고 규정함으로 써 행정이 개인 및 집단의 협동행위라는 점을 강조하고 있다.
發展機能設은 행정은 급변하는 정치, 사회, 경제 및 문화 등의 모든 측면에서 새로운 여건에 적응하기 위해서 적극적으로 발전정책 및 발 전계획을 형성하고 집행하는 새로운 의미를 지닌다고 설명한다.
政策化機能設은 행정의 정책형성기능을 강조하는 입장으로, 행정을 공공정책의 형성에 있어 중요한 역할을 하는 정치과정의 일부로 보는 설이다. 알렌워어드(D. Allenbworth)는 행정이란 정책형성과정의 집행 부분에 해당하나, 실제로는 전체 정치적 과정에 관계된다고 한다. 따 라서 행정이란 공공의 목적을 달성하기 위하여 인간과 물자를 조직하 고 관리하는 정책형성 그 자체라고 주장한다.
이와 같이, 이론적 입장에 따라서 행정 개념의 內包(connotation)와 外延(denotation)은 조금씩 다르게 설명된다. 행정을 하나의 체계 (system)로 보거나, 행위자(agency)와 행위 과정(acting process)에 중점 을 두거나, 행정을 다른 분야와 맺는 관계(relation) 속에서 규정하거나 할 때, 그 정의는 다양한 형태로 정립될 수 있다. 그러나 행정의 일반
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적 정의는 결국 ‘관리’ 개념과 연관된다. 앞에서 설명한 정의의 공통 적 특징은 자원에 대한 관리와 관계되어 있다.
이런 관점에서 장인협의 행정에 대한 일반론적 정의는 설득력이 있 다. 장인협은 “행정이란 조직과 관리의 총체”라고 정의한다(1987:148).
장인협에 따르면, 행정이란 사업의 목적을 성취하기 위하여 인적 물 적 자원을 활용하고 효율적으로 만드는 과정들의 총체이다. 즉, 행정 은 조직, 관리, 인적‧물적 자원의 효율적 활용 또는 사회적 서비스를 제공하는 과정을 그 주요 내용으로 하는 것이다. 본 연구에서는 ‘관 리’개념에 중점을 두는 행정의 일반론적 정의를 수용한다.
나. 公行政과 私行政
행정의 정의를 고찰할 때, 일반적으로 공행정과 사행정에 대한 논 의도 함께 고찰한다. 이것은 행정을 분류하는 하나의 범주로써, 공행 정과 사행정을 구분해봄으로써, 행정의 개념을 또 다른 차원에서 이 해할 수 있기 때문이다.
공행정과 사행정은 몇 가지 점에서 유사점과 차이점을 가지고 있 다. 공행정과 사행정은 관리기술, 협동행위, 관료제적 성격, 의사결정 이라는 점에서 공통점을 가지고 있지만, 공익성, 독점성, 정치성, 법적 규제, 권력수단, 평등원칙, 규모 및 관리범위라는 관점에서 차이점을 나타내고 있다(유종해, 1988:19～21).
먼저 관리기술이라는 점에서 공행정과 사행정은 유사점을 가지고 있다. 행정이란 공사를 막론하고 광범위한 관리 행위가 필요하며, 정 부의 행정뿐만 아니라, 모든 조직에서 행정은 어떻게 하면 인력과 자 원을 효율적으로 관리하느냐하는 것이 관건이기 때문이다. 또한 공사 행정을 막론하고, 행정이란 협동적인 인간의 집단노력이라고 볼 수 있다. 공사행정은 주어진 목적을 효과적으로 달성하기 위하여 階層制
的인 형태를 가지고 있다는 차원에서도 공통적으로 官僚制的 성격을 가지고 있다. 그리고, 공사행정은 조직의 목표를 달성하고 이 목표를 가장 합리적으로 수행하기 위하여 많은 대안 중에서 최선의 것을 선 택하기 때문에, 의사결정과정으로 이해된다는 공통점도 가지고 있다.
다른 한편, 공행정과 사행정은 몇 가지 점에서 차이를 나타낸다. 먼 저, 공행정과 사행정은 공익성이라는 점에서는 근본적으로 대별된다.
둘째로, 공행정이 일반적으로 독점적이며 경쟁대상이 없는 반면, 사행 정은 독점적이지 않고 많은 경쟁대상을 가지고 있다는 점에서 서로 다르다. 셋째, 공행정은 중요한 사항을 입법부가 규정한 법률에 의하 여 결정하는 반면, 사행정은 기관장이 사안을 결정하는 경우가 많다.
그만큼 공행정은 정치적 성격을 내포하며, 그 내용도 입법부나 시민 의 감시를 받게 된다. 넷째, 공행정과 사행정을 구별하는 가장 중요한 기준은 권력수단 소유 여부이다. 공행정이 강력한 권력수단을 가지고 있다면, 사행정은 권력수단을 가지고 있지 않으며, 이것은 공행정의 법적 강제 행위가 가능하다는 점을 의미한다. 그렇지만, 공행정은 법 률 앞에서 모든 국민을 평등하게 인식하며, 이 평등의 원칙을 고수해 야만 한다. 그러나, 사행정은 모든 사람을 평등하게 대하지 않는다는 점에서 서로 차별적이라 할 수 있다. 마지막으로, 공행정과 사행정은 규모와 관리범위에서 많은 차이를 보인다. 현대의 공행정은 규모나 관할 범위에서 사행정과 비교할 수 없다. 정부는 많은 인력과 예산을 가지고 있으며, 그 관할권이 광대하여 국민의 거의 모든 측면에 관계 하고 있다.
다. 福祉行政
행정이라는 개념은 여러 학문 분야에 적용되고 있다. 사회복지 분야 에서도 국민들의 복지 욕구를 체계적으로 組織化하고, 제반 자원을 효
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율적으로 관리하기 위해서 복지행정 개념을 중요하게 인식하고 있다.
복지행정의 개념은 기본적으로 행정학적 '행정' 개념에 기초를 두고 설명하고 있으며, 따라서 넓은 의미의 복지행정이란 복지에 관한 組 織管理(organizational management)로서, 복지체계의 운영 일체를 包括한 다.1) 그러나 일반적인 복지행정 개념은 복지체계 전체 중에서 사회복 지사업의 영역인 민간 복지시설의 조직관리는 제외하는 것이 보통이 다. 이계탁에 따르면, 사회복지 행정은 주체적인 측면에서 국가 또는 공공단체인 공공 복지기관에 의해서 수행되는 행정만을 의미한다고 한다(이계탁, 1994:116). 민간복지기관 내부의 운영관리와 대외 관계 (public relations)는 사회복지사업의 영역으로 구분하고, 사회복지 시설 행정 또는 사회사업 기관행정이라고 하여 통상적 의미의 복지행정에 서 제외한다. 요컨대 통상적 의미의 복지행정은 사회복지 현상 가운 데 민간복지 영역을 제외한 공공복지 영역 일체를 의미한다(김태수‧
백종섭‧신희영, 1998:100).
공공복지행정으로서 복지행정은 그 영역 또한 행정학의 부문에 해 당하는 조직이론, 인사행정, 재무행정의 구분을 수용하여 복지행정의
공공복지행정으로서 복지행정은 그 영역 또한 행정학의 부문에 해 당하는 조직이론, 인사행정, 재무행정의 구분을 수용하여 복지행정의