1. 法‧制度
일본의 근대 장사행정은 1871년에 제정된 호적법을 근간으로 발전하
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ꡔ묘지, 매장에 관한 법률ꡕ의 주요 목적은 묘지의 관리 및 매장 등 이 국민의 종교적 감정에 적합한 한편, 공중위생 이외 공공 복지의 견지에 지장이 없도록 행하는 것이다. 따라서, 국민의 종교적 감정, 공중위생, 공공복지 등에 위반되는 매장 등의 행위나 시설에 관해 제 약이 필요한 것으로 간주하고 있다. 공중위생을 강조한 사례로는 화 장원칙이나 관련 시설의 위생적 기준 등이 해당된다. 또한, 24시간 이 내 매‧화장 금지원칙은 전염병에 의해 사망할 경우, 전염병의 만연을 방지하는 관점에서 부적합한 경우가 있어 예외를 인정하고 있다. 공 공복지의 예로는 결핵환자 수용병원의 환자에 대한 심리적인 악영향 을 고려하여 근처에 묘지를 허가하지 않은 행정실례가 있다. 묘지의 재해 방지, 묘지의 영속성 확보, 경영주체의 적격성 심사, 수급균형, 주변 생활환경과의 조화 등이 이용자 및 주변 주민의 보호라는 견지 에서 공공복지에 해당된다고 할 수 있다.
2. 葬事行政 組織
일본의 장사행정 조직은 크게 중앙조직과 지방조직으로 구분할 수 있다. 중앙조직으로는 후생노동성 건강국 생활위생과34)가 ꡔ묘지 및 매장 등에 관한 법률ꡕ에 의거하여 환경위생 관점에서 장사행정을 관 장하고 있다. 이외, 국토교통성 도시‧지역정비국35)에서 ꡔ도시계획법ꡕ 에 의거하여 묘지시설 건축기준 등 장사시설 관리 업무를 담당하고 있다. 지방조직은 도도부현 및 정령지정도시에서 ꡔ묘지 및 매장 등에 관한 법률ꡕ에 의거하여 관할지역내 묘지허가에 관한 업무를 담당하고 있다. 특히, 동경도의 경우 장사행정업무는 건설부 공원녹지과에서 담
34) 2000년 중앙성청 재편으로 후생성과 노동성이 통합됨.
35) 2000년 정부조직 개편으로 종래 건설성 도시국에서 변화한 것임.
당하고 있다(김경혜, 1997). 묘지 설치 및 운영에 관한 허가와 지도‧감 독 등 업무는 종래 후생성(후생노동성 전신)에서 직접 관장하였으나, 1983년 법개정으로 후생성의 기관위임사무에서 도도부현 및 정령지정 도시의 단체위임사무로 전환되었다. 이는 풍속, 묘지수급 등을 지역적 특성에 적합한 장사행정으로 구현하기 위한 것이었다.
묘지에 관한 행정권한(재량권 등)이 중앙정부에서 지방자치단체로 대폭 이양됨에 따라 중앙정부는 ꡔ장사시설 경영관리지침ꡕ을 제정하여 지방자치단체로 하여금 묘지 등의 관리를 적절히 수행할 수 있도록 하였다. 즉, 지방자치단체의 장사행정은 영속성, 비영리성, 필요성의 3 대 기본이념과 국가 지도 하에 공영묘지를 중심으로 운영하는 것을 원칙으로 하고 있다.
지방자치단체는 저마다 토지의 효율적 이용과 환경을 보호하려는 차원에서 묘지문제에 경쟁적으로 접근하고 있다. 예를 들어, 동경도는 1986년에 도지사자문기관으로 동경도묘지문제조사회를 발족시켜 21세 기 대도시 묘지의 기본이념과 행정방향에 대해 1988년에 제언하였다.
이를 기초로 동년에 신묘지구상위원회를 설치하여 새로운 묘지의 건 설구상, 입지, 규모, 구조 등의 내용을 검토하였다. 1994년에는 묘지관 리문제검토위원회를 조직하여 도립묘지의 역할, 장사시설의 적정한 사용료 및 관리비, 기존 묘지의 정비 및 활용, 신묘지의 기본구상 및 묘지의 부대시설 등을 검토하였다.
일본의 화장률은 1950년 53%, 1960년 63.1%, 1970년 79.2%, 1980년 에 91.1%, 1990년에 97.1% 등 꾸준한 증가하여 사망자 대부분이 화장 으로 처리되고 있다. 이는 인구밀도 상승, 토지부족, 위생상의 관점에 서 중앙정부 및 지방자치단체의 장사행정이 일찍부터 묘지문제에 접 근하여 일정한 장소에 한해 매장을 허가하는 한편, 편리한 화장시설 확대 등에 초점을 두고 일관되게 전개된 결과로 볼 수 있다.
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3. 葬事行政
지방자치단체(도도부현)는 관할 지역 주민의 묘지수급을 원활하게 하기 위해서 직접 묘지시설을 설치‧운영하거나, 지방공공단체의 시설 설치 등을 허가한다.36) 묘지 등 시설의 경영 주체는 지방공공단체를 원칙으로 하되, 묘지수급문제를 해결하기 위해 공익법인과 종교법인 에 한해 민영묘지를 허용하는 방침을 취하고 있다.37) 이는 시설의 영 속적 관리와 함께 건전한 경영을 확보하기 위해 묘지 경영은 공익적 사업으로서 운영되어야 함을 의미한다. 민법 제34조 규정에 의거, 묘 지 등 시설의 경영주체는 재정적 기초가 확고한 재단법인이어야 한 다. 종교법인인 경우 묘지 경영에 필요한 재정적인 기초, 조직체계 등 을 갖추고 있어야 하며, 수익기업이 종교법인의 명의를 빌려 운영하 는 편법사례를 불허하고 있다. 지방공공단체와 민간의 공동출자(제3섹 터방식)에 의한 시설도 재단법인 형식이 되어야 한다.
민영묘지의 인허가 처리기간은 1년으로 정부 및 지방자치단체의 행 정지원은 없다. 공공기관에서 설치시에는 후생성이 관리하고 지방자 치단체가 설치를 지시하게 된다. 지방자치단체(도도부현)는 정당하고 합리적인 이유가 있는 경우 묘지 등 시설의 설치를 허가하지 않을 수 있다. 즉, 지방자치단체 장은 묘지 설치 등에 관한 신청에 대해 운영 사항을 심사하여 부적절하다고 판단될 경우 이용자 보호 관점에서 이
36) 도도부현 등 지방공공단체가 직접 경영하고 있는 묘지는 한군데도 없음. 지방자 치단체법에 의거하여 설립된 일부 사무조합 묘지가 있으며, 경영주체는 지방공공 단체이나 실제 운영은 공익법인이 하는 묘지도 일부 존재함.
37) 1965년대에 종교법인과 공익법인으로 증가하는 묘지수요에 대응이 어려워지자 묘 지개발을 민간에 위탁하였음. 그러나 민간에 의한 대규모 묘지개발이 환경문제 등을 유발하자, 후생성은 1968년에 장사시설을 지방자치단체가 운영하고, 재정상 태가 열악한 경우에 한하여 공익법인, 종교법인 등에 한해 허가할 것을 통지하여 이 방침이 현재까지 유지되고 있음.
를 허가하지 않을 수 있다.
보통지방공공단체는 다른 보통지방공공단체와 협의하여 공동으로 시설을 설치하거나, 한 지역에 설치되어 있는 시설의 이용을 다른 지 역의 주민에 제공할 수 있다.
연고자가 모르는 상황에서 무연분묘를 개장하여 발생할 수 있는 종 교적 위해를 방지하기 위해 장사행정은 신중을 기하도록 하고 있다.
즉, 법적인 근거에 따라 무연분묘가 설치되어 있는 토지에 대한 사용 권을 공적으로 소멸시키며, 묘지 사용자 또는 사망자의 연고자를 파 악하기 위해 2종류 이상 일간신문에 3회 이상 공고하여 최종 공고일 로부터 2월 이내에 출현하지 않은 경우에 한하여 개장허가를 하고 있다. 한편, 무연유골은 소규모 납골탑이나 공동납골탑에 안치하고 있다.
무의무탁한 노인 등이 사망한 경우 노인복지법 등에 따라 도도부현 지사, 시장 또는 복지사무소를 관리하는 정촌장이 장제를 치르거나 이들을 보호하는 양로원 등에 장제를 위탁한다. 또한 친척이 없는 생 활보호대상자인 사망자의 매‧화장을 이웃이 행하였을 경우 생활보호 법에 의거 장제부조의 조치를 취한다.
묘지 및 화장장은 인구가 증가하고 있는 도시지역에 설치될 필요가 증대하고 있다. 그러나, 현실적으로 이들 시설을 설치하기 위한 부지 의 확보가 곤란하며, 지역주민의 반대에 부딪치는 사례가 있다. 따라 서, 장사행정은 주위 환경이나 합리적인 토지 이용을 고려하고 있다.
건설성은 묘지를 도시계획의 일환으로 파악하고, 1959년에 도도부현 지사와 5대 시장에 묘지계획 표준을 지시하여 묘지는 도시의 종합적 토지이용계획에 기반을 두어 정숙한 환경에 위치하되, 주변 환경을 충분히 고려토록 하고 있다. 구체적으로 묘지 계획시 배치‧규모‧경계 등에 관한 규정, 도로‧조경시설계획에 대한 규정 등을 상세하게 제시
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하고 있다. 자연파괴 방지와 녹지보전의 관점에서 각 현의 조례 등에 의한 대규모 묘지개발을 가능한 억제하고 그리고 개발허가를 할 때는 녹지비율을 크게 하는 것을 의무화하였다. 그리고 묘지는 향후 도시 발전을 고려하여 시가지에 근접하지 않으며, 향후 확장이 가능토록 그 위치를 선정하도록 하고 있다. 이외에도 묘지는 녹지의 일부분으 로서 설치하며, 도로, 철도 등 시설에 접하지 않도록 하고 있다. 특이 한 것은 묘지는 화장장과 병행하여 설치하는 것을 금지하고 있다.
장사행정에 있어 지역주민의 협조를 구하기 위해 주민의 의견을 적 극 수렴하여 반영하는 행위를 하고 있다. 예를 들어, 장사시설의 신설 내지 정비를 위해 계획수립단계부터 공시단계에 이르는 전 과정을 공 청회에서 투명하게 공개하며 주민의 의견을 수렴하고 있다. 묘지설치 시 150m 이내 주민의 동의를 구하도록 하되, 주민의 부당한 요구에 대해서는 그 사유를 기재하여 제출하면 행정기관에서 그 요구를 무시 하고 절차를 진행할 수 있다. 법적으로 자격이 있는 주민의 반대에 대해서는 집단적으로 협상하며, 주민의 동의를 얻기 위해 주민 숙원
장사행정에 있어 지역주민의 협조를 구하기 위해 주민의 의견을 적 극 수렴하여 반영하는 행위를 하고 있다. 예를 들어, 장사시설의 신설 내지 정비를 위해 계획수립단계부터 공시단계에 이르는 전 과정을 공 청회에서 투명하게 공개하며 주민의 의견을 수렴하고 있다. 묘지설치 시 150m 이내 주민의 동의를 구하도록 하되, 주민의 부당한 요구에 대해서는 그 사유를 기재하여 제출하면 행정기관에서 그 요구를 무시 하고 절차를 진행할 수 있다. 법적으로 자격이 있는 주민의 반대에 대해서는 집단적으로 협상하며, 주민의 동의를 얻기 위해 주민 숙원