주택용 전력요금 소비자 선택권 확대 방안 연구

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주택용 전력요금 소비자 선택권 확대 방안 연구

정연제·박광수

주택용 전력요금 소비자 선택권 확대 방안 연구

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주택용 전력요금 소비자 선택권 확대방안 연구

A Study on the Way to Expand Options for Residential Electricity Tariff

정연제 · 박광수

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저 자

^{정연제, 박광수}

연 구 진

연구책임자 정연제(에너지경제연구원 연구위원)

박광수(에너지경제연구원 명예선임연구위원) 연구참여자 김철현(에너지경제연구원 선임연구위원)

조성진(에너지경제연구원 선임연구위원) 오동환(에너지경제연구원 전문원)

외부연구진

연구참여자 김진성(투파더 대표)

기타기여자

자문위원 윤태연(선문대학교 국제경제통상학과 교수) 천현민(한국전력공사 요금제도실장)

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제1장 서론 1

제2장 주택용 전기요금 현황 및 해외사례 5

1. 주택용 전기요금 제도 개관 5

1.1. 주택용 누진제의 도입 배경 및 경과 5

1.2. 주택용 누진제의 문제점 9

2. 주택용 전기요금 선택권 확대 사례 13

2.1. 미국 캘리포니아의 주택용 요금제 개편 13

2.2. 일본의 전기요금 선택권 강화 15

제3장 주택용 전력소비와 부하패턴 19

1. 주택용 전력소비 19

2. 전력소비 부하패턴 24

2.1. 주택용 부하패턴 24

2.2. 기타 용도 및 총전력 부하패턴 28

2.3. 부하패턴과 계시별 요금제 32

제4장 요금제별 전기요금 영향 분석 35

1. 제주지역 계시별 요금제 현황과 시사점 36

1.1. 제주지역 계시별 요금제 36

1.2. 누진제와 계시별 요금제 전기요금 비교 39

2. 요금제별 전기요금 모의 45

3. 전력요금에 대한 영향 분석 55

3.1. 전력소비 55

3.2. 요금제별 전력요금 63

(6)

제5장 선택권 확대를 위한 정책과제 79

1. 원가회수율 80

2. 아파트 전기요금 84

3. 주택용 누진요금 86

4. 기본요금 구조 91

5. 계시별 시간대 구분 94

6. 정책과제 종합 97

제6장 결론 101

1. 주요 내용 101

2. 정책 제언 103

참고문헌 107

부록 111

1. 전력소비 분석 111

2. 전력요금 128

3. 기본요금 부과 모의실험 145

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<표 2-4> 캘리포니아 IOU의 주택용 계시별 요금제 선택 비중 15

<표 2-5> 도쿄전력 야간형 요금표 17

<표 3-1> 주택용 전력소비 추이 19

<표 3-2> 주택용 가구당 월평균 소비량 23

<표 3-3> 주택용 가구당소비 전력소비계수 23

<표 4-1> 계절별ㆍ시간대별 구분 비교 38

<표 4-2> 제주지역 주택용 계시별 선택요금제 전력량요금 38

<표 4-3> 현행 요금제와 계시별 요금제 월간요금 비교(제주지역, 1월) 41

<표 4-6> 계절별 시간별 구분 비교 47

<표 4-7> 주택용 계시별 전력량 요금표 (원/kWh) 49

<표 4-8> 주택용 전력요금 비교 50

<표 4-9> 부하패턴별 전기요금 비교 53

<표 4-10> 월별 가구 전력소비량 분포 56

<표 4-11> 소비량과 부하비율 상관관계 추정결과 63

<표 4-12> 요금제별 계절 ·시간대별 구분 64

<표 4-13> 계시별 전력량요금 비교 64

<표 4-14> 경부하 요금 대비 구간별 요금비율 65

<표 4-15> 1월 요금제별 구입단가 비교 68

<표 4-16> 5월 요금제별 구입단가 비교 70

<표 4-17> 8월 요금제별 구입단가 비교 72

<표 4-18> 요금제별 요금절감액 75

<표 4-19> 요금제별 요금절감 가구 분포 (8월) 76

(8)

<표 5-1> 주택용 전력 저압요금(기타계절) 87

<표 5-2> 주택용 전력 저압요금(하계 : 7~8월) 87

<표 5-3> 취약가구 전기요금 할인 현황 90

<표 5-4> 용도별 전기요금 구조(2017) 92

<표 5-5> 계절별ㆍ시간대별 구분 비교 94

<표 5-6> 2000년 이후 연도별 최대부하 발생시간 95

<표 5-7> 계절·시간대별 구분 변경 96

<표 5-8> 요금제별 계절 ·시간대별 구분 97

<표 부록 -1> 월별 가구 전력소비량 분포(사례 A) 115

<표 부록 -2> 주택용 계시별 전력량 요금표(원/kWh) 129

<표 부록 -3> 요금제별 전력량요금 비교 (1월, 사례 A) 132

<표 부록 -4> 요금제별 요금구간별 가구분포 비교(5월, 사례 A) 135

<표 부록 -5> 요금제별 요금구간별 가구분포 비교(8월, 사례 A) 138

<표 부록 -6> 소비량과 부하비율 상관관계 추정결과(사례A) 144

<표 부록 -7> 계시별 전력량 요금표 비교(원/kWh) 145

(9)

[그림 3-2] 전력소비계수 추이 21

[그림 3-3] 주택용 전력소비계수 비교 22

[그림 3-4] 주택용 전력 월별 시간대별 부하패턴(2010) 25

[그림 3-7] 주택용 요일별 부하패턴(2021년 1월) 27

[그림 3-10] 일반용 전력 부하패턴(2017) 29

[그림 3-11] 교육용 부하패턴(2017) 29

[그림 3-12] 산업용 부하패턴(2017) 30

[그림 3-13] 1차금속산업 부하패턴(2017) 31

[그림 3-14] 전체 전력 부하패턴(2017) 32

[그림 4-1] 최근 3년간 제주 및 육지 지역의 연평균 전력 순부하

패턴

현황 37

[그림 4-2] 요금제별 기본요금 평균단가 비교 44

[그림 4-3] 시간대별 부하패턴 비교(평균, 3시간시차, 대칭) 52

[그림 4-4] 8월 시간대별 부하패턴과 전력량요금 54

[그림 4-5] 가구당 월별 평균소비량 추이 57

[그림 4-6] 소비량 구간별 가구분포(연간 월평균) 58

[그림 4-7] 소비량 구간별 가구분포 비교 59

[그림 4-8] 소비량 구간별 부하패턴 비교(1월, 5월, 8월) 60

[그림 4-9] 저소비 및 다소비 가구별 24시간 부하패턴 61

[그림 4-10] 전력소비량과 최대부하/경부하 소비량 비율 관계 62

[그림 4-11] 요금제별 전력량요금(1월) 66

[그림 4-12] 요금제별 전력량요금 구입단가(1월) 67

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[그림 4-13] 요금제별 전력량요금(5월) 68

[그림 4-14] 요금제별 전력량요금 단가(5월) 69

[그림 4-15] 요금제별 전력량 요금 (8월) 70

[그림 4-16] 요금제별 전력량요금 단가(8월) 71

[그림 4-17] 1월 전력량요금 차이 73

[그림 4-18] 5월 전력량요금 차이 74

[그림 4-19] 8월 전력량요금 차이 74

[그림 5-1] 전기요금 원가회수율 추이 81

[그림 5-2] 주택용 전기요금 원가회수율 추정치 83

[그림 5-3] 주택용 저압 평균 구입단가 88

[그림 5-4] 전력소비량별 주택용 기본요금 비중 93

[그림 부록 -1] 가구당 월별 평균소비량 추이(사례A) 112

[그림 부록 -2] 소비량 구간별 월간 전력소비량 추이 (사례 A) 113

[그림 부록 -3] 전력소비량 구간별 월간 전력소비 비율 추이(사례A) 114

[그림 부록 -4] 소비량 구간별 가구 분포(연간 월평균, 사례A) 116

[그림 부록 -5] 소비량 구간별 가구분포(1월 월평균, 사례A) 117

[그림 부록 -8] 소비량 구간별 가구분포 비교(사례A) 120

[그림 부록 -9] 소비구간별 시간대별 월평균 소비량(1월, 사례A) 121

[그림 부록 -10] 소비구간별 부하패턴 비교(전력소비계수, 1월, 사례A) 122

[그림 부록 -11] 소비구간별 시간대별 월평균 소비량 (5월, 사례A) 123

[그림 부록 -12] 소비구간별 부하패턴 비교(전력소비계수, 5월, 사례A) 123

(11)

[그림 부록 -20] 요금제별 요금구간별 가구분포 비교 (1월, 사례A) 132

[그림 부록 -21] 소비량별 월간 전기요금 비교(5월, 사례A) 133

[그림 부록 -22] 요금제별 전력량 요금 단가 비교 (5월, 사례A) 134

[그림 부록 -24] 소비량별 월간 전기요금 비교(8월, 사례A) 136

[그림 부록 -25] 요금제별 전력량 요금 단가 비교 (8월, 사례A) 137

[그림 부록 -27] 전력소비량과 최대부하/경부하 소비량 비율 관계

(1월, 사례 A) 139

(5월, 사례 A) 140

(8월, 사례 A) 140

[그림 부록 -30] 최대부하/경부하 소비량 비율 가구 분포 (1월, 사례 A) 141

[그림 부록 -33] 최대부하/경부하 소비량 비율별 가구분포(사례 A) 143

[그림 부록 -34] 최대부하/경부하 소비량 비율별 가구분포 누적비율

비교(사례A)

144

[그림 부록 -35] 요금제별 판매단가 비교 146

[그림 부록 -36] 요금제별 월간 전기요금 비교(사례A) 147

[그림 부록 -37] 기본요금 1만원 전기요금 – 현 기본요금 전기요금 147

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(13)

요약

1. 연구 배경 및 목적

n

현행 주택용 누진요금은 주택용 소비자가 전기요금에 대하여 불만을 갖게 하는 주요인이 되고 있음.

○ 소득수준이 증가함에 따라 전력소비도 증가하고 있으나 누진제로 인한 비용부 담으로 소비에 제약을 받으면서 불만이 고조됨.

- 2016년 누진요금제 개선에도 불구하고 누진제에 대한 불만은 지속됨.

○ 정부는 계시별 요금제를 도입하여 누진제와 계시별 요금제 중에서 유리한 요 금제를 선택하는 소비자의 요금선택권 확대를 추진

- 정부는 소비자 선택권 확대를 통해 주택용 전기요금에 대한 불만을 줄이는 한편 계시별 요금제로 계통의 최대부하가 감소할 것으로 기대

- 주택용 계시별 요금제는 2021년 9월 제주지역에서 이미 도입되어 시행 중 이고, 정부는 단계적으로 적용지역을 확대할 계획임.

○ 그러나 제주지역에서 계시별 요금제를 선택한 가구가 많지 않아, 정부의 기대 를 감안할 때 매우 미흡한 상황으로 판단됨.

- 계시별 요금제 적용지역을 확대하기 위해서는 제주지역 사례를 통해 문제점 을 찾고 개선안을 도출할 필요가 있음.

(14)

n

본 연구의 목적은 주택용 소비자의 전기요금 선택권을 확대하기 위한 방안을 제 시하는 데 있음.

○ 이를 위해 먼저 제주지역 사례를 분석하고, 다양한 계시별 요금제를 가정하여 현행 누진요금제와 계시별 요금제 사이의 차이를 비교 분석함.

- 분석을 위해 실제 1,700여 가구의 2021년 시간대별 전력소비량 자료를 이용 - 본 연구에서 설정한 모의요금과, 실증사업에서 이용한 일반형 및 집중형 요

금을 이용하여 현행 주택용 저압요금과의 비교 분석을 시도

- 요금선택권 도입 시 요금제별 한전의 전력판매수입에 대한 영향을 분석

○ 분석 결과 등을 토대로 소비자 선택권 확대를 위해 해결해야 할 정책과제를 도 출하고 정책시사점을 제시

2. 주택용 전기요금 현황과 문제점

n

주택용 전기요금 현황 및 문제점

○ 주택용 누진제는 1970년대 초반 석유파동과 함께 에너지 절약의 중요성이 강 조됨에 따라 도입됨.

- 초기에 누진단계는 3단계, 누진배율은 1.6배로 시작하여 전력시장 환경변화 에 따라 누진단계와 누진배율을 지속적으로 조정함.

- 2002년에는 주택용 전기요금을 저압과 고압 두 가지로 분리. 고압으로 전력 을 공급받는 아파트는 유리한 요금을 선택할 수 있도록 함.

- 2016년 누진단계를 3단계로 축소하고 누진배율도 저압 3.0배, 고압 2.8배 수준으로 크게 완화

○ 저소득층 지원 및 소비절약을 목적으로 누진제를 도입하였으나 효과가 기대에 미치지 못하고 오히려 원가와 괴리된 요금구조로 다양한 문제를 초래

(15)

- 누진제에 대한 소비자의 오해와 부정적 인식으로 판매단가가 원가보다 크게 낮지만 요금조정이 어려움.

n

해외 주택용 소비자의 전기요금 선택권 확대 사례

○ 미국 캘리포니아 주는 소비절약과 재분배 효과를 기대하고 주택용에 누진제를 적용해 옴.

- 2010년대 들어 누진요금의 유효성을 검토한 결과 규제위원회에서 부정적인 것으로 결론을 내림.

- 시간대별 차등요금이 바람직하다는 의견에 따라 CPUC는 계시별 요금제를 도입하기로 결정하였고, 계시별 요금제를 선택한 소비자 비중이 지속 증가 - 계시별 요금제 선택가구의 비중을 보면 PG&E의 경우 2013년 4.84%에서

2021년 46.06%로, SDG&E는 동기간 중 4.08%에서 78.95%로 증가

○ 일본은 2016년 전력 소매시장의 전면 자유화를 선언. 누진제가 근간이었던 주 택용 전기요금에 신사업자의 시장진입으로 다양한 요금제가 제공되기 시작함 - 신사업자 중에는 가스나 통신 사업자가 다수 포함되어 가스나 통신과 같은

다른 서비스와의 결합 요금제도를 도입

- 도쿄전력은 최대부하 절감 목적의 스마트 계약 요금제를 비롯하여 생활패턴의 차이를 고려한 프리미엄 요금제, 스탠다드 요금제, 야간형 요금제 등을 도입

3. 주택용 전력소비 및 부하패턴

n

주택용 전력소비는 1995~2021년 기간 중 2.6배 증가. 연평균 증가율은 3.8%

를 기록

○ 2010~2015년 기간 주택용 전력소비는 연평균 0.8%로 증가율이 둔화되었으나 이후 증가율이 다시 상승하는 모습을 보임. 2021년은 전년 대비 4.7%나 증가

○ 주택용 전력소비는 여름과 겨울에 증가하는 뚜렷한 계절성을 보임. 최근으로 오면서는 여름에 변동성이 크게 확대되고 있음.

(16)

- 특히 2015년 이후 변동성이 확대되는 모습을 보이는데 이는 누진요금 완화 및 누진 1구간 확대 등에 따른 실질적인 요금 인하 효과가 반영된 결과임.

n

주택용 전력 부하패턴

○ 주택용 전력소비 증가에도 불구하고 부하패턴은 매년 비슷한 모습을 반복 - 21시에 최대를 기록한 후 05시까지는 수요가 지속 감소하고 이후 증가세로

전환되어 08시까지 상승

- 09시에서 17시까지는 비슷한 수준을 유지하거나 완만하게 감소. 17시 이후 수요가 증가하기 시작하여 21시 정도까지 지속적으로 증가

○ 주택용 전력의 요일별 부하패턴을 보면 근무일과 주말 사이에 차이가 거의 없 고 월별로도 유사한 모습을 보임.

- 2021년 여름철은 다른 계절과 달리 08시 이후에도 17시까지 완만하게 증가

n

용도별 부하패턴 비교

○ 총전력 부하패턴은 주택용과 크게 다르나 산업용 및 일반용과는 유사

- 산업용, 일반용, 그리고 총전력의 부하패턴은 근무시간(09~18시)에 높은 수 준을 유지하고 이전과 이후는 감소하는 모습을 보임.

- 부하구조는 유사하나 최저부하와 최대부하의 격차는 차이를 보임.

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0 200 400 600 800 1,000 1,200

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

1월 2월 3월 4월 5월 6월

7월 8월 9월 10월 11월 12월

산업용 부하패턴(2017)

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

1월 2월 3월 4월 5월 6월

7월 8월 9월 10월 11월 12월

일반용 부하패턴(2017)

0 200 400 600 800 1,000 1,200

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

1월 2월 3월 4월 5월 6월

7월 8월 9월 10월 11월 12월

총전력 부하패턴(2017)

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600

1시 2시 3시 4시 5시 6시 7시 8시 9시 10시 11시 12시 13시 14시 15시 16시 17시 18시 19시 20시 21시 22시 23시 24시

1월 2월 3월 4월 5월 6월

7월 8월 9월 10월 11월 12월

주택용 부하패턴(2015)

<용도별 부하패턴 비교>

○ 계시별 요금제의 시간대 구분은 전체 계통의 부하패턴에 따라 결정되어 10~17 시에 최대부하 시간대가 형성됨.

○ 계시별 요금제에서는 최대부하 시간대인 10~17시 구간에 가장 높은 요금을 부과하여 다른 시간대로 부하이전을 유도

- 주택용에서는 이 시간대에 부하가 높지 않아 다른 시간대로 부하가 이전될 가능성이 크지 않음. 주택용 계시별 요금 결정 시 이를 고려할 필요가 있음.

(18)

4. 누진요금과 계시별 요금제 비교

n

제주지역 계시별 요금제 현황

○ 제주지역은 전력 순부하 패턴이 육지와 달라 계시별 시간대 구분도 차이를 보임.

제주지역은 현재 모든 계절에 동일한 시간대 구분을 적용

- 경부하 시간대(22~08), 중간부하 시간대(08~16), 최대부하 시간대(16~22) - 전력량 요금은 여름철과 겨울철이 동일하고 봄·가을은 다른 요금을 적용 - 기본요금은 용량 기준으로 kW당 4,310원을 적용. 가구당으로는 12,930원임.

○ 계시별 요금과 기존 누진요금을 비교하면 두 요금제의 요금 지출이 같아지는 전력소비량은 높은 수준에서 결정되고 있음.

- 겨울과 봄·가을은 월 소비량 500kWh 정도, 그리고 여름은 600kWh 수준 - 소비량이 상기 수준을 초과해야 계시별 요금제의 전기요금이 누진제보다 낮

게 되어 계시별 요금제를 선택한 가구 비율이 매우 저조

n

요금제별 전기요금 비교

○ 전력소비량이 400kWh인 경우 현행 누진요금과 요금부과액이 일치하도록 계 시별 모의요금을 설정하고 현 요금제와 비교

- 기본요금은 현행 누진요금제와 동일한 구조를 가정하여 두 요금제의 전기요 금 차이는 전력량요금에서만 발생하는 것으로 설정

- 계시별 요금제의 전력량요금은 기본적으로 단일요금 구조이므로 소비량이 400kWh를 초과하면서 두 요금제의 전기요금 차이가 확대됨.

○ 부하패턴 차이에 따른 계시별 요금제의 전기요금 절감효과는 크지 않을 것으 로 판단됨.

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n

전력요금에 대한 영향 분석

○ 1,700여 세대로 구성된 아파트 단지의 실제 가구별 시간대별 소비량 자료를 활용하여 계시별 요금제의 영향을 분석

- 가구당 전력소비를 보면 7월과 8월에 소비가 크게 증가하는 계절성을 보임.

- 소비량 구간별 가구분포는 월소비량 200~250kWh 구간에 속하는 가구가 400세대 정도로 가장 많고 다음이 250~300kWh 구간에 속하는 가구임 - 가구 분포는 겨울이나 봄·가을에 비해 여름철에 우측으로 이동

- 시간대별 부하패턴은 모든 소비량 구간에서 유사한 것으로 나타남.

- 개별 가구의 시간대별 부하패턴은 평균과 비교하여 변동성이 크게 나타남.

- 최대부하 소비량을 경부하 소비량으로 나눈 비율은 소비량과 정의 상관관계를 보여 소비량이 많을수록 최대부하 시간대 소비량이 상대적으로 많음을 시사

○ 계시별 모의요금, 실증사업의 일반형 및 집중형 요금과 현행 주택용 저압요금 하에서의 월평균 전기요금을 비교 분석

- 소비량별 전력량요금 구입단가는, 계시별 요금제의 세 요금은 모두 수평으로 나타남. 다만 가구별 부하패턴의 차이로 직선이 아니고 밴드의 형태를 보임.

- 계시별 요금제와 누진요금제에서 전기요금이 동일하게 되는 전력소비량 수 준은 계절별로 차이를 보임.

(단위: 원/kWh)

5월 평균단가 8월 평균단가

<요금제별 전력량요금 단가>

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○ 소비자에게 요금선택권을 부여하는 경우 요금제별 전기요금 절감액을 비교 - 집중형의 경우 현 저압요금에서보다 계시별 요금을 선택할 때 전력량요금이

인하되는 가구는 8월의 경우 157가구로 전체 가구의 약 9% 정도로 추정됨.

- 8월의 경우 집중형에서는 전기요금 절감 총액이 2,295천 원으로 추정됨. 저 압요금의 전력량 요금 총액이 65,781천 원이므로 총액 기준으로 4.5% 정도 의 요금 절감효과가 있는 것으로 추정됨.

- 일반형은 요금수준이 가장 낮게 설계되어 일반형으로 전환하면 전체 가구의 11% 정도인 195가구의 전력량요금이 절감되는 것으로 추정됨. 총 전력요금 은 4.4% 절감됨.

○ 저압 대비 요금절감액은 한전의 판매수입 감소를 의미

- 계시별 모의요금이 원가보다 약간 낮은 수준에서 설정되었으므로 원가를 고 려하여 요금수준을 결정해도 판매수입 감소는 불가피함을 시사

(단위: MWh, 천원, %) 전력

소비량

전력량요금 총액 저압 대비 절감액(절감률) 집중형 일반형 계시별모의 저압 요금 집중형 일반형 계시별모의 1월 428,767 56,906 52,803 62,960 51,999 2,359 3,274 1,017

(4.5) (6.3) (2.0) 5월 393,189 37,876 39,122 43,075 45,075 7,458 6,579 3,675

(16.5) (14.6) (8.2) 8월 559,346 79,520 76,414 91,824 65,781 2,295 2,882 868

(3.5) (4.4) (1.3)

<요금제별 요금절감액>

(21)

5. 정책 과제 및 제언

n

주요 정책과제

○ 계시별 요금제 도입을 통한 선택권 확대 시 판매수입 감소로 원가회수율이 더 욱 낮아질 수 있으므로 계시별 요금제 확대 적용은 신중한 검토 필요

- 2021년 총괄원가 급등에도 불구하고 판매단가는 하락하여 원가회수율이 85.7%까지 하락한 것으로 추정됨.

○ 현행 아파트 전기요금 계약방식은 개별 세대가 원하는 요금제를 선택하기에는 적절하지 않아 다양한 요금제 선택이 가능한 방식으로 개편 필요

- 고압 수전 아파트 전기요금 계약방식은 종합계약과 단일계약으로 구분됨. 세 대별로 계약하지 않고 모두 단지 단위로 하나의 공급계약만 체결

○ 주택용 누진요금과 낮은 기본요금으로 인해 계시별 요금제 도입 시 소비량이 많은 가구만 요금이 절감되어 형평성의 문제 등이 제기될 수 있음.

- 기본적으로 누진요금 때문에 발생하는 문제임. 요금단가를 낮은 수준에서 결 정하면 혜택을 받는 가구가 확대되나 원가회수율에는 부정적 결과 초래 - 주택용 요금은 누진제 외에 낮은 기본요금과 높은 전력량요금 구조로 되어

있어 소비량이 많을수록 단일요금 형태의 요금제가 유리하게 됨.

○ 계시별 시간대 구분의 조정

- 한전은 지난 5년간 전력 부하패턴의 변화를 고려하여 2023년부터 계시별 시간대 구분을 변경할 예정

- 계시별 요금제 실증사업에서처럼 봄·가을에는 최대부하 시간대를 적용하지 않는 시간대 구분을 반영하는 방안도 고려할 만함.

n

정책 제언

○ 해결해야 할 정책과제를 고려할 때 계시별 요금제 확대를 조기에 추진하는 것 은 바람직하지 않은 것으로 판단됨.

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- AMI 보급과 원가회수율이 적정 수준에 도달할 때까지 추진을 연기하되 적 정 수준은 정부, 전문가, 소비자, 판매사업자로 구성되는 위원회에서 결정

○ 소비자 요금선택권 확대를 원활하게 추진하기 위한 개선작업은 지속

- 누진축소 및 기본요금 조정 등 추진. 저소득 가구에 대한 비용부담 증가는 복지할인 요금 조정 등을 통해 보완

○ 여러 가지 문제에도 불구하고 조기에 확대적용을 추진한다면 요금수준은 최소 한 주택용 원가를 반영하는 수준에서 결정해야 할 것임.

- 현재 요금수준으로 계시별 요금단가를 결정할 경우 판매수입 감소와 함께 향후 요금조정이 구조적으로 어려울 가능성을 배제하기 어려움.

○ 주택용 저압과 고압 요금의 적정성에 대해서도 검토 필요

- 주택용 전기요금을 저압과 고압으로 분리한 시기와 현재와는 누진정도가 크 게 달라 저압과 고압 요금 차이가 적절한지 검토 필요

- 저압과 고압을 분리한 2002년 6월 누진단계는 7단계이고 누진배율은 저압 18.5배, 고압 15.9배이었음.

- 2016년 12월 누진요금 조정으로 누진단계가 3단계로 축소되고 누진배율도 저압 3.0배, 고압 2.8배로 축소됨.

- 누진제 조정으로 단일계약 방식이 유리해지면서 종합계약에서 단일계약으로 전환한 아파트가 크게 증가. 계시별 요금제 도입과 관련하여 적정성 분석 필요

(23)

제1장

서론

우리나라의 전기요금은 용도별 요금체계로 구성되어 사용 용도에 따라 다른 요금 이 부과된다. 주택용 전기요금은 다른 용도와는 달리 누진제를 채택하고 있어 소비 량이 많을수록 높은 요율이 부과된다. 이로 인해 여름철과 같이 냉방용 수요로 전력 소비가 증가하는 시기에는 전기요금이 크게 증가한다. 이는 주택용 소비자가 전기요 금에 대하여 불만을 갖게 하는 주요인이 되고 있다. 2016년 여름 이상고온에도 불 구하고 과도한 누진요금에 따른 비용부담으로 냉방용 전력소비에 제약을 받게 되자 누진제에 대한 불만과 개선요구가 고조되었다. 이에 따라 정부는 누진단계를 3단계 로, 누진배율도 3배로 축소하는 개편을 단행하였다.

그러나 누진제 완화에도 불구하고 주택용에만 누진제를 적용하고 있다는 소비자의 불만은 여전하다. 소비자의 불만이 아니더라도 현행 주택용 전기요금은 개선이 필요 한 것으로 판단된다. 누진제가 이론적으로 불합리한 제도는 아니지만 보다 완화될 필 요가 있고 전력량요금에 치우친 요금구조도 개선될 필요가 있다. 이와 함께 소비자에 게 다양한 요금제를 제시하여 소비자의 선택권을 확대하는 방안도 검토되어야 한다.

통신요금의 경우 소비자의 소비패턴을 반영한 다양한 요금제가 제시됨으로써 소 비자는 자신에게 가장 유리한 요금제를 선택할 수 있다. 반면에 주택용 전기요금은 제주지역을 제외하고는 하나의 요금제만 제시되고 있다. 주택용 저압과 고압요금이 제시되고 있다지만 이는 개별소비자가 선택할 수 있는 요금제가 아니므로 실질적으

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로는 한 가지 요금제만 있는 것과 마찬가지다.

주택용 전기요금이 소비량만으로 결정되는 요금제 한 가지만 제시되는 원인의 하 나는 소비자들의 부하패턴을 측정할 수 있는 계량기 보급이 미흡하였기 때문이다.

그러나 한전이 2024년까지 2,250만 호에 AMI 보급을 완료할 계획이고, 이와 별도 로 아파트에 대한 AMI 보급도 적극적으로 추진되고 있어 개별 가구의 전력소비 패 턴을 계측할 수 있는 기반이 확대되고 있다. 이처럼 AMI 보급이 확대되면서 정부는 현재 제주지역에서만 시행되고 있는 주택용 계시별 요금제를 전국으로 확대하려고 하고 있다.

정부가 계시별 요금제를 전국으로 확대하려는 것은 전력사용 패턴에 따라 누진제 또는 계시별 요금제를 선택할 수 있게 함으로써 누진제에 대한 불만이 완화될 것으 로 기대하기 때문이다. 또한 정부는 계시별 요금제를 선택한 가구가 시간대별 요금 격차에 따라 수요를 이전하거나 절감함으로써 계통피크를 줄이는 데 이바지할 것으 로 기대하고 있다. 그러나 이러한 기대에도 불구하고 제주지역에서 계시별 요금제를 선택한 가구가 많지 않은 것으로 알려졌다. 물론 계시별 요금제를 선택한 가구가 많 아야 바람직하다고 할 수는 없지만, 정부의 기대를 감안할 때 크게 미흡한 상황이라 고 할 수 있다. 제주지역에 계시별 요금제를 도입한 지 1년 정도밖에 되지 않았기 때문에 계시별 요금제의 성공이나 실패를 논의하기는 아직 이른 시점으로 판단된다.

그럼에도 불구하고 계시별 요금제를 전국으로 확대하려면 그에 앞서 제주지역의 사 례를 철저히 분석하여 문제점을 찾고 개선해야 할 것이다.

본 연구는 주택용 전기요금의 소비자 선택권을 확대하는 데 필요한 정책적 고려 사항을 제시하는 것을 주요 목적으로 한다. 소비자의 선택권을 확대하기 위해 다양 한 요금제를 개발하고 제시하는 것이 가장 중요하겠지만, 제시한 요금제가 현행 요 금제에서 발생하고 있는 문제를 개선하지 못하고 오히려 악화시킨다면 새로운 요금 제를 도입하는 의미가 없어질 것이다. 따라서 다양한 선택요금을 개발하고 실제로 적용하는 데 필요한 정책과제를 이슈별로 검토하고 개선 방향을 제시하는 것이 중 요하다.

(25)

과의 비교를 시도하고 계시별 요금제에서 주택용 부하패턴을 고려한 시간대 구분이 어려운 이유를 설명한다. 제4장에서는 소비자 선택권 확대를 위해 도입하는 계시별 요금제와 현행 요금제를 비교한다. 제주지역에 적용 중인 계시별 요금제와 모의요금 그리고 계시별 요금제 실증사업에서 채택하였던 일반형과 집중형 요금을 이용하여 전기요금에 대한 영향 등을 비교 검토한다. 제5장에서는 소비자 선택권 확대를 위해 새로운 요금제를 도입하는 경우 검토가 필요한 정책과제에 대해 살펴본다. 그리고 제6장에서는 본 연구에서 논의된 내용을 요약하고 신규 요금제 도입에 관한 정책 제언을 제시한다.

(26)

(27)

제2장

주택용 전기요금 현황 및 해외사례

1. 주택용 전기요금 제도 개관

1.1. 주택용 누진제의 도입 배경 및 경과

우리나라의 주택용 전기요금 체계는 사용량이 늘어날수록 요금 단가가 증가하는 누진제를 근간으로 하고 있다. 1970년대 석유파동과 함께 에너지 절약의 중요성이 강조됨에 따라 도입된 주택용 누진제는 시간이 지나면서 누진단계와 누진배수의 변 화가 계속 이어졌으나, 현재까지 그 기본체제는 변함없이 유지되고 있다. <표 2-1>

은 최근까지의 주택용 누진제 경과를 정리한 것인데, 최초에는 3단계 1.6배수로 시 작하였으며 2005년 12월 이후 상당 기간은 6단계 11.7배수 구조로 운영된 것을 알 수 있다. 이처럼 높은 누진배율이 적용됨에 따라 전력 사용량이 많아질수록 전기요 금이 크게 증가하는 문제가 발생했으며, 이에 따라 주택용 전기요금 체계를 개편해 야 한다는 지적이 제기되기 시작하였다. 특히 2010년 이후 주택용 누진제의 누진구 간과 누진배수를 축소하기 위한 시도가 몇 차례 있었으나, 이러한 요금체계 개편이 오히려 부자 감세로 이어질 수 있다는 일각의 비판이 제기됨에 따라 번번이 무산되 었다.1) 다만 산업용 대비 비싼 주택용 전기요금의 문제점을 해결하기 위해 산업용

1) 2013년 당시 여당과 정부는 누진제를 3단계로 축소하는 것을 검토한 바 있으나 전력사용량이 많은 고소득자만 혜택을 볼 수 있

(28)

의 전기요금을 지속적으로 인상하여 주택용과 산업용 간의 교차보조 문제를 해결하 고자 하였다.²⁾ 이러한 요금조정을 통해 주택용과 산업용 간의 형평성 문제는 다소 개선한 것으로 판단되지만, 누진제 구조가 그대로 유지됨에 따라 주택용 소비자 안 에서 발생하는 교차보조는 여전히 문제점으로 남게 되었다.

이후 2016년과 2019년 여름철 날씨가 예년에 비해 크게 오르면서 주택용 요금체 계 개편의 필요성이 다시 제기되었으며, 결과적으로 오랜 기간 유지되던 6단계 11.7 배수의 누진제가 3단계 3배수로 완화되는 개편이 이뤄졌다. 기존의 누진제가 100kWh를 기준으로 누진단계를 구분했던 것과는 달리 200kWh 단위로 누진구간을 나눈 것이 개편안의 특징인데, 누진배수를 11.7배수에서 3배수로 크게 낮추긴 하였 으나 전력 소비량이 적은 1단계에 적용되는 요금 단가는 원가보다 매우 낮게 설정하 는 원칙은 바뀌지 않았다. 또한 2019년 개편안은 냉방용 가전기기 사용량이 많은 여 름철에 한해 누진구간을 확대하여, 여름철에 적용되는 전기요금을 인하하는 효과를 가져왔다. <표 2-2>는 2019년에 개편된 주택용 전기요금을 정리한 것이다.³⁾

(29)

조정시기 기본요금 누진단계 누진배율 비고

1973.12 단일요금 - - 단일요금제

1974.12 단일요금 3단계 1.6배

1975.12 단일요금 4단계 2.3배

1976.11 단일요금 5단계 2.4배

1979.03 단일요금 5단계 3.9배

1979.06 단일요금 12단계 15.2배

1979.07 단일요금 12단계 19.7배

1980.02 5단계 9단계 14.0배

1981.12 3단계 6단계 10.9배

1983.04 3단계 5단계 6.3배

1986.02 3단계 5단계 6.2배

1987.05 3단계 5단계 5.8배

1988.03 3단계 4단계 5.1배

1988.11 3단계 4단계 4.7배

1989.07 3단계 4단계 4.2배

1991.06 3단계 5단계 7.0배

1992.02 4단계 5단계 7.4배

1995.05 6단계 7단계 13.2배

2000.11 6단계 7단계 18.5배

2002.06 6단계 7단계 저압 18.5배

저압과 고압 분리 고압 15.9배

2004.03 6단계 6단계 저압 11.1배

고압 9.5배

2005.12 6단계 6단계 저압 11.7배

고압 10.0배

2016.12 3단계 3단계 저압 3.0배

고압 2.8배

2019.07 3단계 3단계 저압 3.0배 하계 누진구간

고압 2.8배 확대

2021.01 3단계 3단계 저압 3.0배 원가 연계형

요금제 도입 고압 2.8배

주: 1. 누진배율은 최고 구간의 전력량 요금을 최저 구간의 전력량 요금으로 나눈 것임 2. 1980년 2월 이전에는 일반용(갑)에 주택용이 포함됨

3. 2021년 1월 이후 기준연료비 변화에 따른 누진배율 변화는 불포함 자료: 1. 2016년 12월까지의 현황: 정연제(2019, p.5)의 <표 2-1>

2. 2019년 이후 현황: 한국전력공사, 전기요금 구조, https://cyber.kepco.co.kr/ckepco/front/jsp/CY/E/E/CYEE HP00110.jsp(검색일: 2022.10.22)

<표 2-1> 주택용 누진제 경과

(30)

구간 기본요금 (원/호)

전력량요금 (원/kWh)

기타계절 여름철

200kWh 이하 300kWh 이하 910 93.3

201~400kWh 301~450kWh 1,600 187.9

400kWh 초과 450kWh 초과 7,300 280.6

주: 주택용 저압 기준

자료: 한국전력공사 과거 전기요금표를 이용해 저자 재구성(검색일: 2022.10.22)

<표 2-2> 주택용 전기요금표(2019. 7. 1. 기준)

자료: 산업통상자원부, 보도참고자료(2019.7.1)

[그림 2-1] 2019년 누진제 개편안

한편 2020년 12월 원가연계형 요금체계가 도입됨에 따라 전기요금 체계에 다소 변화가 발생한다. 기존까지는 기본요금과 전력량요금으로만 구성된 2부 요금체계를 근간으로 하였으나, 연료비 조정요금과 기후환경요금이 신설되었다. 연료비 조정요 금은 분기마다 기준연료비와 실적연료비의 차이를 전기요금에 반영함으로써 가격신 호 기능을 강화하고, 전기요금 조정에 대한 소비자의 예측가능성 제고를 통해 합리 적 전기소비를 유도할 목적으로 도입되었다. 또한 기존 전력량요금에 포함되어 있던

(31)

이와 함께 산업용이나 일반용 등 다른 용도에서 도입되어 운영 중이던 계절별·시 간대별(계시별) 요금제를 주택용에도 도입하기로 하였다. 다만 우리나라 AMI 보급 률이 낮은 점을 감안하여, 우선은 보급률이 100%에 가까운 제주지역부터 시행하고 단계적으로 적용지역을 확대하는 것을 검토할 계획임을 밝혔다. 계시별 요금제는 시 간대별로 달라지는 도매 전력시장 가격을 반영하여 소비자에게 적용함으로써 가격 기능을 통한 수요관리 강화 및 전력 수급 안정에 긍정적인 효과가 있다. 또한 최대 부하 시간대의 계통 부하가 다른 시간대로 이전하면 신규 발전설비에 대한 투자비 를 절감할 수 있으므로 자원 이용의 합리화를 도모할 수 있다.⁵⁾

그러나 주택용에 계시별 요금제를 도입하기로 한 더 중요한 이유는, 소비자가 자신 의 전력사용 패턴에 따라 누진제 또는 계시별 요금제를 선택할 수 있도록 함으로써 소비자의 선택권을 확대하고 누진제에 대한 불만을 완화하기 위한 것이었다.⁶⁾ 특히 앞서 살펴본 바와 같이 2017년에 누진제의 누진단계 및 누진배율을 큰 폭으로 완화 하는 개편 작업이 이뤄졌음에도, 누진제에 대한 소비자의 불만이 사라지지 않았다. 리 얼미터가 2019년 전국 남녀 약 3,000명을 대상으로 수행한 ｢전기요금에 대한 국민인 식 조사｣(대한전기협회, 2019)에 따르면, 응답자의 72.4%가 누진제에 대해 만족하지 못한다는 의견을 나타냈으며, 통신사처럼 다양한 요금제도가 도입되는 것에 대해 찬 성하는 응답자는 63%로 나타났다. 이처럼 누진제만 쓸 수밖에 없는 상황이 만족스럽 지 못하며 다양한 요금제 중 자신이 원하는 것을 선택할 수 있도록 하는 것이 필요하 다는 소비자의 인식은 다른 설문조사 결과에서도 동일하게 확인할 수 있다.⁷⁾

다음 소절에서는 주택용 전기요금 체계가 가진 문제점과 함께 누진제에 대한 소 비자의 불만이 왜 발생하는 것인지에 대해 살펴보기로 한다.

1.2. 주택용 누진제의 문제점

주택용 누진제가 가진 가장 큰 문제점은 1단계 단가가 지나치게 낮게 설정되어 있다는 점이다. 누진제의 도입 배경을 살펴보면, 석유파동 당시 에너지비용 상승에

4) 원가연계형 요금체계의 도입배경 등 자세한 내용은 산업통상자원부 보도참고자료(2020.12.17)를 참고하기 바란다.

5) 산업용 및 일반용에 적용되는 계시별 요금제 도입 배경 및 현황에 관해서는 정연제·박광수(2018, 제2장)를 참고하기 바란다.

6) 실제로 당시 산업통상자원부는 주택용 계시별 요금제 도입을 통해 누진제에 대한 불만을 완화할 수 있다는 점을 기대효과로 제시 했다(산업통상자원부, 보도참고자료, 2020.12.17).

7) 대표적인 사례로 에너지경제연구원(2018)을 들 수 있다.

(32)

따라 에너지절약을 유도하기 위한 목적도 있었지만, 전력 소비량에 따른 요금 차등 적용을 통해 소득재분배 효과를 달성하고자 하는 것도 중요한 요인이었다. 누진제를 통해 소득재분배를 달성한다는 것은 주택용 전력 소비량이 낮은 소비자일수록 저소 득층 혹은 취약계층일 가능성이 클 것이라는 가설에 기반한 것이다.

하지만 최근 경제 수준 향상, 가구 구성 변화, 전력 소비 실태 변화 등을 고려한 다면 전력 소비량과 소득수준 간의 직접적인 연관성이 약한 것으로 보인다. 그런데 도 여전히 전기요금 설계 과정에서 전력 소비량이 적은 소비자에 대해 단가를 높게 부과하는 것은 정책적으로 쉽지 않은 결정인 것으로 판단된다. 누진구간을 6단계에 서 3단계로 낮춘 2017년 개편 과정에서도 1단계 단가를 낮게 유지하기 위해 고민 한 흔적은 여러 곳에서 확인할 수 있다.

이처럼 1단계 단가를 낮게 설정한다는 것은 요금 설계 과정에서 중요한 제약조건 으로 작용한다. 요금체계를 변경하더라도 사업자가 회수하는 판매수입에는 변화가 없도록 해야 할 필요성이 있는데, 1단계 단가를 올릴 수 없다면 3단계 단가를 낮출 수 있는 폭에도 한계가 존재하는 것이다. 예를 들어 3단계 누진제의 누진구간별 단 가는 120원, 150원, 170원으로 책정될 때 주택용 전기공급에 따른 원가를 모두 회 수할 수 있다고 가정해보자. 이 상황에서 1단계 단가를 100원으로 낮추면 3단계 단 가는 필연적으로 170원보다 높아질 수밖에 없으며, 누진배수도 기존의 1.41배보다 커지게 된다. 즉 저소득층 및 취약계층을 지원하려는 목적과 누진배수를 완화하는 작업은 동시에 최적화될 수 없는 구조적 문제를 지니고 있다.

더 큰 문제는 이렇게 1단계 단가를 낮게 적용하는 것이 당초 의도한 정책 목적 달성에도 별 실효성이 없다는 점이다. 감사원(2019)이 분석한 바에 따르면, 전력 소 비량이 낮은 가구 중에도 소득 수준이 높은 가구가 상당히 많이 존재한다. 오히려 소득 수준이 낮거나 취약계층 중에서는 전력 소비량이 높은 (즉, 누진 1구간이 아 닌) 경우가 나타났다. 즉 1단계 단가를 낮게 설정했지만 정작 지원해야 하는 소비자 는 혜택을 보지 못하는 상황이다.

또한 1단계 단가를 이렇게 낮게 유지함에 따라 전력공급에 든 비용을 제대로 회수

(33)

설비 제공, 발전 및 송배전 설비 건설 등 전력 사용량과 무관하게 결정되는 특징을 반영한 비용이다. 따라서 전력 소비량이 아무리 적은 고객이라 할지라도 이러한 고정 비용을 지불할 수 있도록 요금설계가 이뤄져야 하며, 100%는 아닐지라도 상당 부분 부담할 수 있도록 하는 요금 수준 설정이 필요하다. 하지만 현행 1단계 요금 단가는 이러한 원가를 제대로 반영하지 못한 것으로 보인다.8) 문제는 이렇게 1단계 단가를 낮게 설정함으로써 회수하지 못한 비용은 다른 소비자가 부담해야 한다는 것이다.

이는 단순히 1단계 단가만의 문제가 아니라 주택용 전기요금의 기본요금이 낮다 는 문제로 연결된다. 평균적으로 전기요금 판매단가 중 기본요금이 차지하는 비중은 대략 20% 수준이나 주택용은 8%에 미치지 못하는 것으로 알려져 있다. 결국, 기본 요금을 통해 회수하지 못한 고정비용은 전력량 요금을 통해 회수할 수밖에 없게 되 는데, 이 경우 사용자 간의 형평성 문제가 발생한다. 고정비용의 일정 비중만 기본 요금 형태로 회수하고 나머지는 전력량 요금 형태로 회수하는 것이 일반적이긴 하 다. 하지만 우리나라 주택용 요금 중 기본요금의 비중은 지나치게 낮아 전력 사용자 간의 교차보조 문제를 더 악화시키고 있다. 따라서 지금보다는 다소 기본요금 비중 을 높이는 작업이 필요할 것으로 보인다.⁹⁾

두 번째 문제점은 주택용 전기요금의 수준이 지나치게 낮다는 점이다. 전기요금 수준이 적절한지는 공급원가와의 비교를 통해 판단할 수 있는데, 현재 계약종별 공 급원가가 공개되지 않아 정확한 판단을 내리기는 어렵다. 하지만 다른 용도의 요금 과 비교를 통해서, 간접적으로나마 주택용 전기요금의 적정성을 판단할 수 있다.

<표 2-3>은 2014년 이후 주택용과 산업용의 판매단가 추이를 보여주고 있는데, 2017년 누진제 개편 이후 주택용과 산업용의 판매단가 격차가 크게 줄어든 것을 알 수 있다. 전력 소비량이 많은 산업용 고객의 경우 송전단에서 바로 전기를 공급받으 므로 배전 비용이 발생하지 않으며 송전 손실도 적다는 점을 고려하면 산업용의 공 급원가가 주택용보다 낮은 것이 일반적이다.¹⁰⁾ 이러한 원가 차이가 발생할 수밖에 없는데도 두 계약종의 판매단가가 비슷한 수준으로 나타난 이유는, 주택용이 원가보 다 크게 낮은 수준으로 공급되고 있기 때문이다.

8) 감사원(2019)도 우리나라 1단계 요금 단가가 원가에 비해 상당히 낮은 수준임에 대해 지적한 바 있다.

9) 이유수(2020)도 비슷한 문제의식을 가지고 연구를 진행하였다.

10) 공급원가를 반영해 요금이 결정되는 해외사례를 살펴보면, 주택용 전기요금이 산업용 전기요금보다 비싸다는 사실을 알 수 있다.

(34)

(단위: 원/kWh)

연도 주택용 산업용 전체

2014 125.14 106.83 111.28

2015 123.69 107.41 111.57

2016 121.52 107.11 111.23

2017 108.50 107.41 109.53

2018 106.87 106.46 108.75

2019 104.95 106.56 108.66

2020 107.89 107.35 109.80

2021 109.16 105.48 108.11

자료: 한국전력공사, 한국전력통계 제91호(2022.5.31)

<표 2-3> 주택용과 산업용의 판매단가 추이

하지만 이러한 현실과는 달리 소비자 인식은 주택용에 대해 과도하게 높은 수준 의 전기요금을 부과하고 있다는 것으로 형성되어 있다. 사용량에 비례하여 전기요금 이 증가하는 것이 아니라, 단지 많이 쓴다는 이유로 더 많은 요금을 내야 하는 요금 구조가 공정하지 않다고 생각하는 경향이 높으며, 결국 이러한 인식이 광범위하게 형성된 것은 잘못된 주택용 누진제 구조가 오랫동안 유지되었기 때문이다. 또한 산 업용의 경부하 시간대 요금 단가와 주택용 누진제의 3단계 요금 단가를 단순히 비 교하는 것도 이러한 인식이 형성되는 데 이바지한 것으로 보인다.

가장 중요한 문제는, 전력은 공공성을 지닌 재화이므로 국가가 당연히 싸게 공급 하여야 한다고 생각한다는 점이다. 전기는 일상생활을 함에 있어 꼭 필요한 재화이 므로 모든 소비자가 합리적인 가격에 사용할 수 있어야 함은 분명하다. 하지만 아무 런 제한 없이 원하는 대로 전기를 쓸 수 있는 것을 전제로 하는 게 아니라, 기본적 인 생활의 질을 유지하는 데 필요한 최소한의 수준만을 보편적 서비스의 대상으로 삼아야 한다. 하지만 현재 국내의 상황은, 필수소비량에 대한 고민은 없이, 단순히 모든 주택용 소비자가 전기를 싸게 공급받을 수 있도록 해야 한다고 생각하는 경향 이 강하다. 이러한 잘못된 인식으로 인해 주택용 전기요금 수준이 과도하게 낮은 수

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2. 주택용 전기요금 선택권 확대 사례

Bonbright et al.(1961)이 제시한 바에 따르면, 바람직한 공공요금 구조는 소비 자에게 다양한 선택권을 보장할 수 있어야 한다. 소비자마다 다양한 형태의 전기 사 용 행태를 보이고 있으므로, 다양한 요금제가 주어진다면 각자에게 가장 적합한 요 금제를 선택함으로써 전기요금 총액을 줄일 수 있을 것이라는 생각에서 출발한다.

그런데 우리나라처럼 주택용 전기요금을 한 가지 형태로만 제공하는 사례를 다른 나라에서 찾아보기는 쉽지 않다. 또한 하나의 판매사업을 하나의 회사만 담당하고 있는 경우도 주요 선진국에서는 발견하기 쉽지 않으며, 우리처럼 공기업이 판매사업 을 독점하고 있는 것은 다소 이례적인 경우라 할 수 있다. 전력 판매사업에 다수의 사업자가 진출하도록 장려하는 것이 옳은 것인지에 대한 논쟁은, 전력산업 구조개편 과 맞물려 검토해야 할 사안이며 본 보고서의 연구 내용과는 다소 결을 달리하므로, 이에 대한 자세한 논의는 생략하기로 한다. 이하에서는 주요국의 사례를 개략적으로 살펴보기로 한다.

2.1. 미국 캘리포니아의 주택용 요금제 개편

미국 캘리포니아 주는 1990년대 후반 판매시장의 경쟁 도입을 통해 고객의 선택권 을 확대할 뿐만 아니라 미국 내 다른 주에 비해 높은 수준이었던 전기요금을 낮출 수 있을 것으로 기대하였으나, 시장설계의 구조적 허점을 노린 발전사업자의 기회주의적 행태로 인해 도매 전력시장 가격이 큰 폭으로 올랐으며, 이에 따라 발생한 재정적 부 담을 감당하지 못한 판매사업자가 다수 파산하게 된 것이다. 결국, 전력공급에 차질이 발생할 수밖에 없는데, 인위적인 요금규제를 통해 문제를 해결하려던 캘리포니아주 정 부의 잘못된 판단으로 인해 전력시장은 더 큰 혼란에 빠지게 되었다. 이후 캘리포니아 주의 전기요금은 과거보다 큰 폭으로 상승할 수밖에 없었으며, 높은 전기요금 수준에 대한 주민들의 반발은 날로 심해졌다. 이에 따라 미국 캘리포니아주 의회는 주택용 전 기요금 체계 전반에 대한 재검토 작업에 착수할 것을 규제위원회에 지시하게 된다.

당시 캘리포니아주의 주택용 전기요금은 전력소비량이 증가함에 따라 요금 단가 가 증가하는 누진제 형태를 취하고 있었는데, CPUC는 우선 이러한 형태의 요금제

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를 계속해서 적용하는 것이 바람직한지에 대한 논의부터 시작하였다. 당초 캘리포니 아 주가 누진제를 채택했던 이유는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 우선은 1970년 대 석유파동에 따라 에너지 가격이 급상승함에 따라 전력소비량을 억제할 필요가 있었기 때문이다. 전력소비량이 상승할수록 요율이 증가하는 구조를 채택함으로써 소비자의 전력소비를 줄일 수 있을 것으로 기대하였다. 두 번째는 전기소비량이 많 은 사람에게 상대적으로 높은 요금을 부과하는 대신 전력소비량이 적은 소비자는 요금부담을 낮춤으로써, 소득재분배를 실현하기 위함이었다. 이러한 주택용 누진제 도입 배경이 2010년대에 들어서도 유효한지에 대한 검토가 이뤄졌는데, 이에 대한 캘리포니아 규제위원회의 결론은 부정적이었다. 전력소비량과 소득수준 간의 상관 관계가 존재하는 것은 분명한 사실이지만, 이는 통계적으로 두 변수 간의 연관성이 높다는 걸 의미할 뿐이며, 실제로 전력소비량만을 토대로 가구별 소득수준을 유추하 는 것은 불가능에 가깝다. 따라서 전력소비량을 소득수준의 대리변수로 간주하고, 전력소비량이 많을수록 높은 수준의 요금을 부담하도록 하는 누진제는, 원래 의도했 던 바와 달리 저소득층에게 불리하게 작용할 수도 있다고 판단한 것이다. 또한 수요 관리 측면에서의 누진제 또한 그 기능이 다소 제한적이라고 봤으며, 오히려 당시 캘 리포니아 지역에 광범위하게 보급된 스마트 기기를 바탕으로 시간대별 차등요금을 적용하는 것이 바람직하다는 의견을 제시했다. 이에 따라 CPUC는 주택용 전기요금 체계를 계시별 요금제로 전환할 것을 명령하였다.

다만 기존의 누진제를 계시별 요금제로 전환하는 과정에서 발생할 수 있는 문제 점에 대해서도 심도 있는 검토의 필요성을 제시하였다. 소비자가 실제로 시간대별 차등요금제에 반응하여 전력소비 패턴을 바꿀 것인지, 그리고 이러한 부하변동 크기 가 당초 의도했던 정책 목표를 달성할 수 있을 만큼 유의미한 수준인지의 파악이 필 요하다고 본 것이다. 또한 계시별 요금제로 전환하는 과정에서 가구별로 전기요금 부담액의 변화가 발생할 수밖에 없는데, 이에 따라 전기요금이 늘어나는 가구와 줄 어드는 가구의 특성에 대해 살펴볼 필요가 있음을 강조하였다. 만약 저소득층의 전 기요금이 더 늘어나는 것으로 분석된다면, 이를 보완할 정책수단을 마련할 필요가

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선택할 수 있도록 함으로써 선택권 제약으로 인해 발생할 수 있는 불만 요인을 제거 하기 위해 노력하였다. 아래 <표 2-4>는 캘리포니아 주의 주요 회사별로 계시별 요 금제를 선택한 비율이 증가하고 있음을 보여주고 있다.

(단위: %)

연도 PG&E SCE SDG&E

2013 4.84 0.45 4.08

2014 5.10 0.55 4.77

2015 6.36 0.35 6.69

2016 6.21 1.28 6.58

2017 5.07 7.49 8.89

2018 8.19 8.38 12.01

2019 10.61 11.10 50.87

2020 14.89 13.04 77.19

2021 46.06 20.88 78.95

주: EIA-861 데이터를 이용해 연도별 계시별 요금제 선택 고객수의 비중을 계산함

자료: EIA, Annual Electric Power Industry Report, Form EIA-861 data files, https://www.eia.gov/electricity/data/

eia861/(검색일: 2022.10.22).

<표 2-4> 캘리포니아 IOU의 주택용 계시별 요금제 선택 비중

2.2. 일본의 전기요금 선택권 강화

일본은 후쿠시마 사태 이후 원전 가동 중지에 따른 전기요금 급등과 전력공급 안 정성 저해 등의 문제가 발생하자 2013년 4월 전력시장 개혁 작업에 착수하였다. 이 의 하나로 2016년 4월부터 전력 소매시장의 전면 자유화를 단행할 계획임을 발표 하였는데, 소비자가 전력 공급사를 자유롭게 선택할 수 있도록 하는 것이 골자였다.

참고로 일본의 전력산업 구조는 지역별 독점사업자(일반전기사업자)가 발전, 송전, 배전, 판매를 모두 담당하는 형태를 취하고 있었으며, 주택용 소비자는 자신이 거주 하는 일반전기사업자로부터 전력을 공급받았다.¹¹⁾ 하지만 전력 소매시장 전면 자유 화를 통해 일반전기사업자가 독점권을 행사하던 저압 부문에도 신규사업자(신전력 사업자)가 진입할 기회가 열렸으며, 소비자는 기존의 일반전기사업자와 신전력사업

11) 일본은 1995년 도매 전력시장 자유화에 이어 2000년부터 소매시장 자유화를 추진한 바 있다. 이에 따라 2004년에는 계약전력 500kW 이상 고압 고객, 2005년에는 계약전력 50kW 이상 고객을 대상으로 단계적 규제완화를 추진하였다. 다만 주택용 고객 을 중심으로 한 소규모 수용가에 대해서는 선택권이 주어지지 않은 상태였다(정연제 2020, pp. 42~46).

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자 중 자신이 원하는 형태의 요금제를 제공하는 사업자를 자유롭게 선택할 수 있게 된 것이다.

이러한 소매시장 완전 개방에 따라 다양한 형태의 신전력사업자가 생겨났는데, 2019년 기준으로 경제산업성에 신규 등록한 판매사업자는 약 600개 이상인 것으로 알려져 있다. 단순히 신전력사업자의 수만 증가한 것이 아니라 전력 공급회사를 변 경한 소비자의 비율도 점진적으로 늘어나는 추세인데, 2019년 2월에는 약 1,000만 건 이상에 달했으며, 신전력사업자의 시장 점유율도 10% 이상인 것으로 나타나, 소 매시장 완전 개방에 따른 소비자 편익이 증가한 것으로 평가할 수 있다.

기존 일반사업자가 제공하던 요금제는 3단계 누진제를 근간으로 하고 있었는데, 신전력사업자는 다양한 형태의 요금제를 제공함으로써 소비자가 자신의 부하패턴에 따라 최적의 요금제를 선택할 수 있도록 하였다. 이처럼 신전력사업자의 경쟁에 직 면하게 된 일반전기사업자들도 다양한 형태의 요금제를 출시함으로써 고객의 이탈 을 방지하고자 하였다. 일본의 소매시장 전면 자유화 이후 출시된 새로운 형태의 요 금제 사례를 살펴보면 다음과 같다.

우선 전기뿐만 아니라 가스나 통신과 같은 다른 서비스와의 결합 요금제가 출시 되었다. 특히 신규로 소매시장에 진출한 신규사업자 중에는 기존 가스나 통신 사업 자가 다수 포함되어 있었는데, 이들은 소비자에게 이종 서비스 결합 할인 혜택을 제 공함으로써 소비자를 더 유치할 수 있었다.¹²⁾

일반전기사업자인 도쿄전력은 고객의 최대부하 절감을 유도할 목적으로 스마트 계 약 요금제를 신규로 출시하게 된다. 스마트 계약 요금제를 선택한 고객의 기본요금은 최대부하 실적에 따라 정해진다. 같은 양의 전력을 사용하더라도 소비전력이 높은 기 기를 동시에 사용하지 않는 경우, 즉 부하율이 높은 경우에는 최대부하 전력이 낮아 지므로 기본요금 부담이 줄어들게 된다. 반대로 동시에 여러 가전기기를 많이 사용할 때는 피크전력이 높아져 향후 1년간 기본요금이 높아진다. 따라서 부하율이 높은 소 비자는 스마트 계약 요금제를 선택할 유인이 커지며, 이를 통해 전기요금을 절감할 수 있다. 한편 라이프 스타일에 맞춰 다양한 요금제를 출시하였는데, 가령 프리미엄

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에 머무르는 사람이 많이 없는 가정이나, 전기밥솥과 식기세척기와 같은 전자제품의 타이머를 활용하여 야간에 주로 사용하는 경우와 같이 주로 밤 시간대의 전력사용량 이 많은 고객을 위해서는 야간형 요금제를 제공하고 있다.¹³⁾

요금제 구분 요금

야간 8

기본요금(엔/kW) 214.50

전력량요금 (엔/kWh)

오전 7시 ~ 오후 11시 32.74

오후 11시 ~ 다음 날 오전 7시 21.16

야간 12

기본요금(엔/kW) 214.50

전력량요금 (엔/kWh)

오전 9시 ~ 오후 9시 34.39

오후 9시 ~ 다음 날 오전 9시 22.97 자료: TEPCO, 夜トクプラン, https://www.tepco.co.jp/ep/private/plan/yorutoku/index-j.html(검색일: 2022.10.16)

<표 2-5> 도쿄전력 야간형 요금표

13) 플랜별 자세한 소개 및 요금수준에 대한 내용은 도쿄전력 홈페이지를 참고하기 바란다.(TEPCO, 電気の料⾦プラン⼀覧[전기요 금제 목록], https://www.tepco.co.jp/ep/private/plan/index-j.html, 검색일: 2022.10.16)

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제3장

주택용 전력소비와 부하패턴

1. 주택용 전력소비

주택용 전력소비량은 소득수준이 향상됨에 따라 지속해서