지방재정의 건전화를 위해 사전예측 및 경고 시스템 등 법적 방안을 마련하는 것도 중요하다. 앞에서 보았듯이 우리 지방재정법과 동시행 령에는 재정분석 진단제도가 도입되어 있고 재정건전화계획 등을 규 정하고 있다. 그러나 몇 가지 점에서 한계가 잇는 것으로 보인다.
우선 재정분석 진단의 객관성과 전문성을 확보하기 위하여 관련 전문기관에 이를 위탁하여 실시할 수 있도록 규정하고 있는데 ‘관련 전문기관’이 명확히 제시되어 있지 않다.
지방재정분석진단제도는 지방자치단체의 방만한 재정운영과 그로 인한 재정위기의 가능성에 대한 우려를 반영하여 이를 사전에 예방하 기 위하여 도입된 제도이지만 지방자치단체의 재정권의 제약을 수반 하므로 객관적이고 공정한 분석시스템이 필요하다. 그러나 지방재정 건전화계획의 내용이나 효과 등에 관한 구체적인 규정이 없고 권고나 지도만을 할 수 있을 뿐이고 구속력을 확보할 수 있는 강행규정이 아
47) 우명동, 지방재정론, 2001, 357쪽. 48) 정창훈, 앞의 글, 43쪽 이하 참조.
니고 구체적인 제재 등에 대해서도 규정이 없다.
현행의 지방재정분석은 일반회계 중심으로 이루어지고 있어 특별회 계와 기금 등을 포함하는 통합회계의 관점에서 분석을 제대로 할 수 없다.
현행의 재정분석지표는 지방재정의 건전성을 측정하는 수단으로는 나름대로의 역할을 하고 있지만, 재정운용의 효율성과 재정운용성과를 측정하는데 한계가 있고 자산, 부채, 순자산(자본), 비용, 수익 등을 구 체적이면서 종합적으로 회계처리해주는 시스템이 결여되어 있어, 재정 진단대상단체의 선정이 불합리하게 될 가능성이 높다는 지적이 있다.
2010년 7월 행정안전부는 지방재정 건전성 강화방안 의 핵심내용으 로 지방재정위기 사전경보시스템을 도입하고 있다. 그러나 행안부의 이러한 재정건전성 강화방안은 강행적인 법제화가 없이는 그 구속력 을 확보할 수 없다는 점에서 한계가 있다. 따라서 지방재정법에 위와 같은 지방재정위기 사전경보시스템을 구체화하여 입법화하거나 최소 한 동법시행령에 규정할 필요가 있다.
4. 기타 자율성과 책임의 확보방안 등
앞에서 언급한 구조적 측면과 관련되어 있는 문제이지만 지방자치 단체의 자율성은 보장되어야 한다. 그러나 지방자치단체를 (재정)위기 에 빠뜨릴 경우 그 책임도 반드시 물어야 할 것이다. 현행법상 주민 감사청구제도는 실질적인 주민들의 감사가 아니라 다만 상급지방자치 단체나 중앙정부에 대한 감사청구에 머물고 있다. 이 점은 시정되어야 할 것으로 보인다. 또한 주민소송제도도 인정되고 있지만 주민감사청 구를 한 경우에만 인정되고 재정문제에만 국한하는 등 매우 제약되어 있다. 그 적용범위를 넓혀야 할 것으로 보인다. 그 밖에 주민소환제도 나 주민투표제도 등도 활용가능성을 높일 필요가 있으며 외국에서 논
의되고 있는 시민결정 등 주민참여의 가능성을 더 넓게 열어두어야 할 것이다. 위의 제도들은 지방재정이 위기에 봉착하지 않도록 하는 차원에서 예방적인 것들이다. 위와 같은 수단들을 동원했음에도 재정 이 파산상태에 직면하게 된다면 지방자치단체의 자율성이 보장되는 것을 전제로 그에 상응한 지방자치단체의 파산가능성을 열어 두는 것 도 하나의 방책이 될 수 있을 것이다.
참 고 문 헌
남황우, 유바리시 재정파산에 관한 연구, 도시행정학보 제20집 제3 호 2007.12, 179쪽 이하.
문병효, 독일의 지방자치단체의 파산능력에 관하여, 한국법제연구원 워크샵 자료집, 2010년 9월 3일.
법무부, 미국파산법, 법무자료 제218집, 1998.
서정섭, 미국 지방재정위기의 발생과 관리제도에 대한 고찰, 한국지 방재정논집, 제6권 1호(2001.6), 223쪽 이하.
우명동, 지방재정론, 도서출판 해남, 2001.
정순관/하정봉/길종백, 지방자치단체의 파산과 지역거버넌스의 역할 - 일본 유바리시 사례를 중심으로 -, 한국지방자치학회보, 제20 권 1호(통권 61호), 2008. 3, 115쪽 이하.
정창훈, 미국지방자치단체의 지방재정위기관리제도와 시사점: 파산 제도를 중심으로, 강원대학교 비교법학연구소 주최 공법 국 제학술대회 “공법상 쟁점에 관한 비교법적 고찰”, 2010년 11 월 19일, 자료집 37쪽 이하.
Jensen, Thore/문병효(번역), Insolvenzfähigkeit von Kommunen, 강원대
학교 비교법학연구소 주최 공법 국제학술대회 “공법상 쟁점에 관한 비교법적 고찰”, 2010년 11월 19일, 자료집 1쪽 이하. Faber, Angela, Insolvenzfähigkeit für Kommunen?, DVBl. 2005, 933ff.
Gumboldt, Nico, Institutionelle Reformen als Lösung für die Krise der öffentlichen Haushalte?, ZRP 2006, S. 3 ff.
Josten, Ralf, Kommunalkreditgeschäft: Kommunen zwischen Insolvenzunfähigkeit und finanzwirtschaftlichem Kollaps, BKR 2006, S. 133 ff.
토 론 문
강주영 (제주대학교 법학전문대학원 교수)
‘지방자치단체 파산의 법적 문제’라는 제하의 발제논문은 지금 우리나라 지방재정의 상황과 환경에 비추어 보아 시의적절한 것 으로 평가됨.
특히 지방재정과 관련한 문제는 종래 법학적 검토보다는 주로 행 정학적 입장에서 조명되었으나 이 논문은 지방재정의 파산에 관 한 문제를 규범학적 입장에서 검토했다는 점에서 유의점이 있음 그러나 발제자의 일부의 견해에 있어서는 다른 관점에서의 접근 도 가능한바 아래와 같이 보완적 견해를 제시함.
1. 넓은 의미의 재정위기는 재정압박, 재정위기, 재정파산으로 사
용되고 있다는 점에 대해
- 일반적으로 재무행정학 영역에서는 ‘재정적자’, ‘재정위기’, ‘재
정파산’ 등으로 구분함
- 이와 같은 구분이 강학상의 개념정립시도에만 그칠 것이 아
니라 지방재정법상의 법적 개념으로 정립될 필요가 있음
- 우리 지방재정법상의 건전화 수단(예컨대 기채제한, 공공투
자제한 등)은 지방재정의 건전화를 위한 개별적 수단들로서 는 의미 있으나 막상 지방재정위기의 상황에 있어서는 적절 하고도 실효적인 수단으로 평가받기는 어려운 면이 있음
- 따라서 지방재정의 위기단계별로 법적 수단들이 정밀하게 활
용될 필요가 있다고 판단되며, 그 전제요건으로서 관련 법령
에서 지방재정의 위기 단계에 관한 정의규정의 도입이 필요함
- 이와 같은 규정의 도입이 필요한 또 다른 이유는 지방재정
의 위기에 따른 국가의 개입은 우리 헌법이 보장하고 있는 지방자치단체의 재정고권을 심대히 침해하는 것으로서 법정 의 개념과 요건에 따라 엄격히 집행될 필요가 있기 때문임.
2. 지자체의 파산에 따라 영향을 받게 될 채권자그룹 내에서 동
의 또는 협상이 불가능하다는 요건이 충족되었을 때 파산선언 이 가능하도록 해야 한다는 점에 대해.
- 미국과 같이 파산의 요건을 엄격하게 해야 한다는 데에는
동의함
- 최근 우리나라의 성남시와 같이 자치단체장이 자의적으로
지급유예에 대한 선언을 할 수 있는지는 차지하고라도 지급 유예선언 자체가 진실 또는 적절한 지에 대해서도 많은 의 문을 낳고 있음.
- 따라서 공법상 민법상의 많은 법적 문제점을 야기하는 지
자체지급유예선언의 경우, 객관성과 공정성이 보장되는 독립 적인 기구에 맡기는 것이 적절할 것임
3. 이른바 통합도산법의 취지 및 해석에 따라 공법인에 대해서도
파산능력을 인정할 수 있다는 점에 대해
- 지역주민의 복지를 위한 사무 및 국가의 위임사무를 처리하
는 지방자치단체에 대해서 법률상의 명시적 근거 없이 다른 법률상의 규정을 근거로 파산능력을 인정하는 데는 무리가 있음.
- 지방자치단체의 재건형 파산을 위해서도 지방재정법 등의 관
련 규정상의 명시적 근거가 있을 때 가능할 것이며, 이와 같 은 규정이 없다는 것은 우리 법제가 지방자치단체의 재정파 산을 인정하지 않겠다는 것으로 파악해야 할 것임.
4. 지방재정법상 지방재정분석 및 재정진단제도에 대해
- 현행 지방재정법상 지방재정분석 및 재정진단제도는, 그 결
과를 토대로 재정건전화계회의 수립 및 이행을 권고 하거나 필요한 사항을 지도할 수 있도록 하고 있음.
- 그러나 이 제도가 지방재정의 위기단계 이전에 재정의 이상
상황을 포착하고 사전적 수단을 통해 재정위기를 예방할 수 있는 가장 적절한 법제도적 수단임에 비추어 볼 때, ‘지도 권고’라는 비권력적 사실행위를 통해 해당 지방자치단체의 자의에 맡겨 재정건전화의 시기를 놓치게 할 가능성을 차단 할 필요가 있으므로, 동 제도에 법적 실효력을 주는 방안이 검토되어야 할 것임
- 서론적 고찰 -
성 승 제
(한국법제연구원 부연구위원)
1. 서
최근 우리 경제는 2008년 하반기 미국발 글로벌 금융위기로 인한 경기침체로부터 벗어나 회복세를 보이고 있는 것으로 판단된다. 예컨 대 지난 6월 한국은행이 발표한 자료에 따르면, 우리나라의 금년도 1
분기 GDP가 지난해 같은 기간에 비해 8.1% 성장한 것으로 나타나 7
년 3개월만에 최고치를 기록하였으며 또한 기획재정부와 OECD 등에 따르면 우리나라 금년도 1분기 GDP는 전분기보다 1.8% 증가하여 OECD 회원국 중 가장 큰 회복세를 보이기도 하였다.
그리하여 연초부터 소위 출구전략을 논의하자는 의견이 나타나는 등 여러 나라들 중 비교적 경제가 순탄하다고 인식되고 있다. 이는 우리나라가 최근 서울에서 열린 11월 G20 정상회의에서도 일부 논의 를 주도하는 등 활약하였던 밑바탕이 되어주기도 하였다. 그러나 국 가채무가 그 동안 계속 확대되어 왔다는 것을 경계하는 논의가 많아 지고 있어서, 공공채무 전반에 걸친 경고가 조금씩 나타나고 있다. 이 는 세계 각국이 최근 금융위기로 촉발된 초유의 경기침체를 막기 위 하여 거액의 재정확대 정책을 경쟁적으로 시행해왔는데, 그 중 일부 재정이 취약하거나 금융위기에 타격을 입은 국가들(예컨대 소위 PIIGS 등 남유럽 국가)을 중심으로 금융위기로 불붙은 위험 또는 타격이 재 정위기로 번지는 사태에 직면하게 되었기 때문에 경각심이 늘어난 때 문이기도 하다. 본래 금융위기와 재정위기는 직접적인 관련이 많지 않 았는데 오늘날 국제적 자본이동 자유화 또는 금융세계화 등 세계가 지구촌 또는 글로벌화 되면서 위기가 어떤 한 나라에 머물지 않고 그 충격파가 연이어서 다른 국가들로 파급되기 때문에 과거에 비하여 점 점 더 금융위기의 규모가 대형화1) 되고 점점 더 확산되는 경향을 취
1) 예컨대 IMF 때 한국의 IMF 구제금융 규모는 570억불이었는데, 오늘날 그리이스와 아일랜드 그리고 최근 도하 신문에서 경보가 발령되었다고 하는 포르투갈 등은 그