앙 정부(한국철도시설관리공단)와 지자체 간의 협력을 통한 철도유휴부 지의 공원화는 관련 법령이 미비한 가운데(김명수, 2018) 선도적이고 발 빠른 지자체의 대응을 통해서 달성된 쾌거로 평가되었다.
업무보고에서도 있었습니다만 경의선 경춘선 철도 폐선부지 공원화사업도 정말 잘한 사업이었다 생각이 듭니다. 이 자체는 저는 세 가지 의미가 있다고 생각 합니다. 첫 번째는 사실 철도는 우리나라 근대화의 상징이었습니다. 근대화의 역할을 해서 새로운 또 다른 근대화가 아닌 이제 복지화로 가는, 추가한 노선 이 또 하나 있다라는 점에서 의미가 있는 것이고요. 또 이 사업은 단순히 서울 시 사업만이 아니고 중앙부처의 엄격한 협조를 얻어내야 됩니다. 국장께서도 업무보고에서 잠시 언급했다시피 이 토지소유권 자체는 중앙정부에서 갖고 있 는 것인데 그것을 이렇게까지 추진한 것은 정말 엄청난 공로였다. 이를 계기로 해서 우리 단절된 서울의 녹지축을 연결해 주도록 희망을 하고요, 열심히 추진 해 주시기를 부탁드립니다.
(출처: 제227회 서울시의회 환경수자원위원회 행정사무 감사(2010.11.17.), 김정태 의원)
위의 인용문은 서울시의회의 경의선 공원화 추진에 대한 평가를 보여 준다. 2007년 국회토론회에서 탈 산업사회 담론이 중앙 정부의 합의를 끌어내는 데 주효했던 것과 마찬가지로 서울시의회에서도 이 사업의 주 된 가치를 ‘근대 산업 사회’의 장소를 후기 산업사회적인 것으로 전환한 다는 데 두고 있다는 점을 확인할 수 있다. 또한, 중앙 정부의 협조와 관 여를 복지화라는 거시적인 담론을 통해서 의미화하면서 공원 확충에 기 여한 지방 정부와 중앙 정부의 바람직한 협조라는 관점에서 이 MOU를 치하하고 있다는 점을 확인할 수 있다.
[표 4-8] 국유재산법 시행령 제32조 제․개정 현황
(출처: 법제처, 기획재정부, 국회)
[표 4-8]을 보면, 개정된 국유재산법 시행령의 내용은 비영리 공익사 업을 목적으로 하는 지자체의 경우에도 국유재산의 사용료 면제 기한은 1년을 초과할 수 없다는 것이다. 이러한 시행령의 개정은 서울시와 철도 공단 간의 협의가 마무리 된 시점에 이를 무력화하기 위해서 이뤄졌고 공적인 토지 이용을 위한 도시계획시설(공원) 지정을 앞두고 지자체의
경과 해당 내용
국유재산법 (기존안)
국유재산법 제34조(사용료의 감면)
① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령 으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다.
2. 행정재산을 직접 공용・공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사 용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우
2011년 4월 국유재산법 시행령 개정
(조항 신설)
시행령 제32조(사용료의 감면)
⑤ 지방자치단체는 법 제34조제1항제2호에 따라 사용료를 면제받 으려면 그 재산의 취득 계획을 중앙관서의 장에게 제출하여야 한 다.
⑥ 제5항에 따라 취득 계획을 제출받은 중앙관서의 장이 사용료를 면제하려는 경우 그 사용허가 기간은 1년을 초과해서는 아니 된 다.
2018년 국회 입법 발의안 입법 취지 (의안2013521)
(…) 이에 따라 시행령은 당초 사용료 면제기간에 대하여 규율하지 않고 있었으나, 2011년 개정으로 지방자치단체가 행정재산의 사용 료를 면제받으려면 해당 재산의 취득계획을 제출하여야 하며, 사용 허가 기간은 1년을 초과해서는 아니 된다고 규정하였음.
따라서 1년에 불과한 사용료 면제기간이 경과한 이후에는 허가를 갱신하거나 지방자치단체가 사용료를 부담하여야 하는 등 재정상 황이 열악한 지방자치단체에 큰 부담이 되고 있는 실정임.
이에 지방자치단체에 대한 행정재산의 사용료 면제기간을 10년 이 상 20년 미만으로 법률에서 규정함으로써 지방자치단체의 과도한 사용료 부담을 경감하려는 것임(안 제34조제1항 후단 신설).
2019년 기획재정부 입법 예고안
입법 취지 (2019-185호)
나. 생활밀착형 사회기반시설을 무상사용 조건으로 국가로의 기 부 허용(안 제13조제2항제1호의2, 제13조제3항, 제34조제1항제2호 의2 신설)
2) 지방자치단체가 생활밀착형 사회기반시설을 국가에 기부하면 서 그 재산에 대하여 무상으로 사용허가 또는 대부받을 수 있도록 하여 지방자치단체의 생활밀착형 사회기반시설의 운영 부담을 경 감.
재량권을 제약하는 요인으로 작용했다.
또한, 중앙 정부는 철도공단에 대해서 서울시와의 공원화 협상에 대해 서 행정 감사를 진행하고 담당 직원을 인사 조치한 것으로 나타났다(서 울시의회, 2010.9.1.). 이와 같은 마포의 지역 성장 연합이 주도한 공원화 의 정치, 서울시의 행정 관료가 주도한 법률적인 토지 사용권 획득의 과 정 이후에야 이뤄진 중앙 정부의 개입은 공원화 MOU의 균형을 무너뜨 리게 된다.
한국철도시설관리공단과 지자체 간의 공원화 MOU는 철도 유휴 부지 를 공원으로 조성함으로써 낙후 지역에 대한 보상 차원의 공공 환원 시 설을 마련한다는 정치적인 의미를 담고 있었다(본문 제3장 제2절의 2 참 조). 이러한 정치적인 타협은 기존의 지상 철도를 증축하는 건교부의 계 획이 주민의 생존권, 환경권, 재산권 등을 위협한다면서 광범위한 지하화 운동을 벌였던 마포구 측의 동원과 저항의 연장선상에서 이뤄진 것이었 다. 마포의 저항 운동을 통해서 경의선 전철이 지하화 되지 않았더라면 지상부의 유휴 부지 또한 없었을 것이기에 철도공단은 개발 사업으로 지 하화 등의 재정을 충원하는 대신 지상 부지 일부를 공익 시설로 환원하 겠다고 합의한 것이었다(본문 제3장 참조).
그러나 기획재정부, 국토교통부, 감사원 등의 중앙 정부에 의해서 이뤄 진 제재는 공공녹지 조성에 필수적인 철도 지상부의 무상 사용권에 대한 철도공단과 서울시 간의 합의를 징계하고 법령 개정을 통해서 무효화함 으로써 오히려 철도공단의 유휴 철도 부지를 통한 수익 사업 전개는 촉 진하고 서울시의 공공녹지 조성은 제약하는 역설적인 결과를 낳았다36). 이러한 결과가 역설적인 이유는 중앙 정부가 철도 국유지의 공익 목적 활용이 아닌 수익성 창출 방안을 장려하고 공익 목적 활용은 오히려 제 한하는 방식으로 개입하고 있기 때문이다.
36) 2017년 개정된 시행령에 따라서 사용료 감면 기한이 만료되자 한국철도시설관리공단 은 서울시에 경의선 지상부 사용료 연간 61억 원을 청구하고 서울시는 이를 무마하기 위해서 역세권 개발 계획을 허가한다. 공공녹지의 유지비를 확보하기 위해서 그 반대 급부로 상업적인 개발을 추구하게 되는 상황이 초래된 것이다. <서울시-철도공단, 사 용료분쟁 해결되나>, 내일신문, 2017.12.19.
실무적으로 얼마나 노력을 했느냐 하면 공단의 실무진들을 거의 다 설득을 시 켰어요. 그래가지고 그렇게 하는 게 맞겠다, 서울시의 생각이 오픈마인드로 가 주면 되겠다 했는데 국토해양부의 감사관실에서 그 직원 집중감사를 했어요. 3 개월 감사를 해가지고 그 직원이 인사 조치를 당했습니다. 제가 국토해양부의 감사관께 전화를 드려가지고 이럴 수가 있느냐, 국가가 왜 공원이나 이런 것들 에 대해서 나 몰라라 하느냐. 그런데 공단이라고 하는 업무특성상 저희들과 같 이 공적인 기능보다는 수익과 이윤의 창출에 대한 거에 목매 있는 조직이라는 것을 발견을 하고, 그래서 저희들도 그분들에게 쫓아내려가고 초청하고 이렇게 해가지고 계속 하는데 결국 그들도 중앙정부, 국토해양부하고 또 기획재정부 이런 데 국유재산 관련된 링크가 되어 있습니다. 해서 그들이 하고 싶어도 못 하는 부분이 있어서, 그래서 경춘선은 아까 말씀드린 대로 명분을 서로 찾자.
그래서 우리가 시설이 앉혀지는 것만 연부로 끊어서 보상을 하고 나머지는 우 리가 안 하겠다는 것은 아니고 나중에라도 여유를 달라 이렇게 협상을 하는 것 이고, 경의선은 아까 말씀드린 대로 역세권 개발이 어떻게 보면 저희가 통제권 을 가지고 있는 거거든요. 그러니까 저희 힘뿐만 아니라 도시계획국하고 협동 으로 그 부지를 공원화하는 것에 대한 조건이행을 강조하면서 공원다운 공원 만들기 위해서 우리가 보완 투자하는 쪽으로 논리를 세우자. 경의선은 저희가 보상할 땅은 아니거든요, 행정목적이기 때문에.
(출처: 제225회 서울시의회 환경수자원위원회(2010.9.1.), 서울시 푸른도시국장)
위의 인용문은 당시 서울시의 공원 실무진이 중앙 정부의 시행령 개정 과 행정감사에도 불구하고 추후 역세권 개발에 대한 통제권을 갖고 공원 을 공익시설로 조성해 갈 수 있다는 의사를 피력하고 있다는 것을 보여 준다. 그러나 결국 국유지 사용 허가는 2011년 7월-2016년 7월까지 공원 공시 기간 동안 5년 기한으로 주어졌고 그 이후에는 1년 단위로 연장되 었으나 2017년 철도공단은 사용 허가 연장을 거부한다. 이와 같이 공공 녹지의 토지 소유권이 불완전하다는 점은 추후 경의선 공원의 공익적 활 용에 제한을 가하는 요인으로 작용하게 된다.