민간 자본을 끌어들여 시장 합리성에 의해서 개발하는 데 장애가 될 수 있는 규제를 완화하는 것이었다고 요약할 수 있다.
[표 4-3] 도시계획시설(공원)의 결정권자 연혁
년도 해당 법령 변경 내용 결정권자
1962 도시계획법 제정
도시계획시설 결정권자: 국가 (건설부장관)
중앙정부 1973 건설부 고시
제123호
도지사에 권한위임: 도로, 주차장, 시장, 수도 등(공원 제외)
1974 건설부 고시 제6호
도지사에 권한위임: 면사무소 소재지에 대한 도시계획의 결정 및 변경 권한 추 가(공원 포함)
광역 지자체 1977 건설부 고시
제41호
도지사에 권한위임: 읍사무소 소재지에 대한 도시계획의 결정 및 변경 권한 추 가(공원 포함)
1991 도시계획법 시행령 제6조
도지사에 권한위임: 종전 고시 사항에서 법률로 정함
2000 도시계획법 제24조 제1항
도시계획법상 국가사무에서 지방사무로 이양
기초 지자체 출처: 경기연구원(2016, 53)
[표 4-4] 서울시 장기 미집행 도시계획시설 현황
구분 건수 규모(㎢) 소유구분(㎢)
비율(%) 사유지 국공유지
총계 135 98.06 41.23 56.83 99.99 공원 71 94.62 40.34 54.28 96.49
출처: 서울시
2016년을 기준으로 전국의 장기미집행 도시계획시설의 56.4%가 공원 이므로, 이 규정은 ‘공원일몰제’라고 불리기도 한다. 그런데 일몰시한이 가까워 오는 공원용지 중에서 국유지의 비중도 상당하다는 점에서 모순 이 야기된다. 보편적인 환경 복지 시설로서 공원을 확충하고 유지 및 관 리할 국가의 의무는 지방자치단체에 이관되었으나 그 이전에 중앙 정부 가 국유지에 조성한 공원의 토지 소유권은 여전히 중앙 정부에 귀속되어 있다.
이명박 정부의 집권 이후 국유재산의 지자체에 대한 양여 및 사용료 감면 규정이 더욱 까다로워지고(이 장의 제2절 참조) 국유재산과 관련한 지자체 및 공공 분야의 회계 합리화가 추진되면서(남창우, 2010). 공원일 몰제로 인해서 부과되는 공원에 대한 국유지 점용료를 지자체가 면제받 는 것은 요원한 일이 되었다.
2020년의 공원일몰제 시행 이전에는 국유재산 관리체계와 도시 공원 조성이 제도적으로 상충되지 않았다. 지자체가 도시계획 권한을 넘겨받 은 이후부터는 지자체의 예산으로 매입한 땅에 공원을 조성하거나 도시 개발사업의 공공기여 분으로서 기부채납 받는 방식이 일반적이었기 때문 이다. 그러나 공원일몰제가 가까워오자 중앙 정부는 2016년 <도시공원부 지에서 개발행위 특례에 관한 지침>을 신설하여 토지 수용이 이뤄지지 않은 공원 지역을 개발하는 대가로 민자 조성할 수 있도록 했다. 그리고 본래 사유재산권의 보호를 위해서 이뤄진 헌법재판소 판결을 국유재산에 도 적용하여 지자체가 국유지를 보상할 것을 요구하였다.
지자체는 공공녹지를 조성하는 책임과 의무를 넘겨받았으나 중앙 정부 는 국유지 보상을 요구하고 공원 내 개발 유도의 특례 지침을 만들어 이 를 제약하고 있다. 이와 같이 권한 이양(devolution)을 통해서 지방 정부 로 국가 기능을 이관하면서 토지 소유권은 그대로 정부 소유로 남게 되 면서 발생하는 공원의 보상 문제는 지방 정부의 과중한 재정 부담을 초 래할 뿐만 아니라 공원 개발 특례에서 볼 수 있다시피 개발 규제 완화 등의 광범위한 신자유주의 정책 기조 하에서 더욱 심화된 국유지의 공공 성 약화로 귀결될 수 있다는 것을 말해준다.
개발 문제
중앙 정부는 토지 입대 사업과 같은 영리 목적 활동의 주체가 될 수 없다. 그러나 공사나 공단 같은 공기업은 그렇지 않다. 이에 정부는 2004 년 국유재산의 위탁개발 제도를 도입하고 2009년의 국유재산법 전면 개 정 이후 지속적인 법령 개정을 통해서 위탁 개발에 걸림돌이 될 수 있는
규제를 완화해 나가고 있다(기획재정부, 2009, 238-241)29).
[표 4-5] 국유재산법 개정 주요 내용
연혁 주요내용
국유재산법 (2011.4.
시행, 일부개정)
사. 민간참여개발 제도 도입(안 제59조의2 신설)
국유재산의 개발제도는 신탁개발과 위탁개발로 한정되 어 신탁회사와 국유재산 위탁관리기관으로 참여자가 제한 되어 있는바, 앞으로는 국가와 민간사업자가 공동으로 국 유재산을 개발할 수 있도록 민간참여개발 제도를 도입함.
출처: 법제처
[표 4-6] 국유재산의 위탁기관별 위탁 비율
구분 2005년 2006년 2007년 2008년 6월
지자체 96 86 84 65
KAMCO 3 13 15 25
토지공사 1 1 1 10
합계 100 100 100 100
단위: %, 출처: 기획재정부(2009, 99)
[표4-6]은 국유재산의 위탁기관별 위탁 비율을 보여준다. 표에 따르면 국유재산의 지자체 위탁 비율은 위탁 개발 제도를 도입한 2004년 이후 2005년 96%에서 2008년 6월 65%로 급감했고 KAMCO나 토지공사 위탁 비율은 도합 4%에서 35%로 급증한 것을 보여준다. 국유지의 개발이 활 성화되면서 공공성 시비와 복잡한 이해관계에 따른 갈등의 사례도 늘고 있는데(김명수, 2018), 경의선 공원 내의 역세권 개발 또한 이런 공공성 시비의 대상이 되고 있다는 점에서 이 문제를 검토해 보기로 한다.
자산관리공사나 토지공사에 위탁하는 방법 외에도 국유재산의 상업적 인 개발을 가능케 하는 또 다른 제도적인 우회로가 존재한다. 각종 특례 조항을 이용해서 공기업 주도의 개발을 허용하는 방안이다. 국유재산은
29) <‘국유지 財테크’, 나선 정부, 상업시설 세워 國庫(국고) 채운다>, 조선일보, 2014.11.26.
원칙적으로 단기 유료 대부만이 가능하며 영구시설물 축조가 불가하고 타 기관에 대한 양여 제한의 규제가 적용된다([표4-7] 참조). 그런데 이 러한 원칙적인 규제가 적용되지 않는 예외 조항들이 존재하며, 이러한 특례 조항의 개정은 일반법을 개정하지 않더라도 우회적으로 개발을 완 화하는 수단이 될 수 있다.
[표 4-7] 국유재산법과 타 법령상의 특례와 관계
국유재산법(일반법) 개별법(특별법)
- 관리처분 기본원칙 - - 관리처분의 예외사항 - 유상대부 및 사용 수익 무상 대부 및 사용 수익 (108개 법률) 단기 대부 및 사용 수익 장기 대부 및 사용 수익 (17개 법률)
영구시설물 축조 금지 영구시설물 축조 허용 (25개 법률) 제한적 무상양여 무상양여(개별법, 41개 법률)
출처: 기획재정부, 2009, 243
본고의 사례와 관련이 있는 국유철도부지는 국유재산의 특례법이 적용 되며, 따라서 영구시설물의 축조와 장기 대부 등이 허용된다. 철도 적자 를 해소하고 공공 부문인 철도 산업의 진흥을 도모하기 위해서이다. 그 런데 2005년 <철도사업법>이 개정되면서 철도청의 상하 분리에 의해서 출범한 한국철도공사(KORAIL)와 한국철도시설공단(KRA)으로 특례 적 용 대상이 국가기관에서 공기업으로 변화된다. 이는 국유재산 특례의 개 발 규제를 더욱 완화할 수 있는 조건으로 작용한다.
국유철도부지에서 이뤄지는 대표적인 개발 사업 중의 하나라고 할 수 있는 민자 복합 역사 개발 사업의 경우 과거 민자 역사는 <국유철도의 운영에 관한 특례법>이라는 단일법의 적용을 받았다30). 그러나 2013년 이후 민자 역사 사업은 철도청의 민영화에 따라서 제·개정된 <철도사업 법>, <한국철도공사법>, <한국철도시설공단법> 등 더욱 분화된 개별법 의 적용을 받는 사업이 되었다. 국유지 관리와 개발의 주체가 정부기관
30) 2013년 이전에 설립된 전국의 민자 역사 15곳 중 14곳이 이 법의 적용을 현재까지 받고 있다(국토교통부, 2014, 55)
이 아닌 공기업으로 전환되고 특례법이 더 많은 개별법으로 분화되었다 는 사실은 국유재산 특례의 규제완화를 용이하게 만든다. 일반법인 <국 유재산법>을 개정하기 위해서 정치적인 부담을 지지 않고도 개발 특례 조항을 신설할 수 있기 때문이다.
단적인 예로 2019년 4월에는 민자 역사 점용기간 만료에 따른 <철도 사업법> 제46조 2의 신설을 통해서 국고로 귀속된 국유재산의 재임대가 허용되고 대부 기한이 연장되었다. 국유재산이 원칙적으로 재임대가 불 가능한 이유는 각종 하청업, 임대업 등 국유재산의 공공성을 해칠 수 있 는 용도로 전용될 가능성이 높기 때문이다. 그런데 민자 역사의 경우 특 례법의 개정을 통해서 재임대를 허용함으로써 <국유재산법>의 원칙과 취지가 약화되고 있다.
본고에서 다루는 경의선 공원의 사례에서는 경의선 유휴철도부지를 공 원화 하는 과정에서 일부 부지를 개발하기로 잠정 합의한 정치적인 과정 이 선행했기 때문에(본문 제3장 제2절 참조) 선형의 도시 공원 내에 고 층 고밀의 상업적인 개발이 이뤄졌다는 문제가 의회 등에서 제기된 바 있다31)(서울시, 2011, 조경과-11603; 최정한, 2015). 그러나 공기업에 대 한 위탁과 특례 조항의 신설 및 개정을 통해서 국유지의 상업적인 개발 을 가능케 하는 정부의 제도 손질과 개입은 지역 성장 연합의 개발주의 정치와는 또 다른 개발주의의 동인이라고 볼 수 있다. 제2절에서는 이와 관련된 내용을 자세히 살펴본다.
31) <경의선 숲길 유감>, 서울신문, 2017.2.21.
제2절 경의선 공원화에 대한 중앙 정부의 개입
이 절에서는 경의선 공원화 과정이 제1절에서 살펴본 국유재산 관리체 계의 신자유주의적인 전환으로 인해서 어떻게 바뀌었는지 살펴본다. 이 절에서 다루는 시점은 본문 제3장 제2절에서 다룬 2007년도의 마포구- 한국철도시설관리공단의 MOU 체결 이후에 해당한다. 2009년 서울시는 철도국유지 지상부 무상사용 허가를 획득하기 위해서 한국철도시설관리 공단 및 중앙 정부와의 협상에 본격 착수한다. 2011년에는 무상급식 논 란으로 서울시장이 교체되고 경의선 포럼 등 시민 사회 조직 활동이 전 개된다. 이 절에서는 이러한 광역 정부(서울시)의 녹색 토건에서 대안 공 간 조직으로의 사업 방향 선회와 신자유주의 정책에 근거한 중앙 정부의 개입이 충돌하는 지점을 살펴본다.