구조개편 이행기 전력요금의 적정규제조건

시장가격의 상승은 소비자가격 상승에 가정 큰 영향을 미치는 요인이 라는 점에서 도매가격의 조작되지 않고 공정하게 결정되도록 하는 것 은 매우 중요한 일임. 하지만 비록 도매시장가격이 경쟁적 시장가격 수준을 넘어설지라도 효율적인 판매사업자가 부담할 수밖에 없는 가 격은 적정비용으로 인정해야 함.

o 시장지배력 행사 방지

- 현행 풀시장이 효율적인지 아니면 시장지배력 행사를 유도하게 되는 지에 대한 논란이 있을 수 있음.

- 규제자는 시장가격 성과를 검토하여, 그 가격이 주어진 수급조건에서 합당한지에 대한 나름의 견해를 가질 수 있음. 하지만 규제기관이 도 매전력구입비를 만약 시장지배력 행사가 없었다면 나타날 수 있다고 추정되는 낮은 가격을 실적치 대신에 기준치로 대체하는 것은 적절하 지 않으며, 소매가격결정 원칙에도 벗어나는 것임.

- 소매경쟁 부문에서의 시장지배력 행사 가능성을 저지하기 위한 주된 방안은 지역 판매사와 경쟁할 새로운 판매사업자가 시장에 진입할 수 있도록 하는 것임.

o 경제적 효율성 제고

- 경제적 효율성은 외부효과가 없다고 할 경우 경쟁적 시장이 불필요한 제약 없이 운영될 때 제고될 수 있음. 규제기관은 규제 행위나 요금 구조 등이 생산과 소비에서의 비효율을 유도하지 않도록 하여야 함.

- 가능하면 연성규제를 택하면서 경쟁적 시장을 만들어감으로써 산업의 전 부문에 걸쳐 경제적 효율성이 제고되도록 하여야 함.

- 하지만 규제기관은 시장을 통한 해결 과정에서 부정적인 영향을 받게 되는 시장외적 요소를 인식하고 이의 해결책을 모색할 필요가 있음.

o 경쟁과 효율로부터의 소비자 편익 확보

- 경쟁적 시장과 효율 개선의 편익이 사업자에 의해 독차지되지 않고 소비자에게 흘러갈 수 있도록 하여야 함.

- 이를 위해 규제기관은 전력산업의 효율적 비용에 대한 철저한 이해를

통해 사업자의 수입이 합법적 비용에 이윤을 더한 수준을 넘지 않도 록 하여야 함.

o 사업자의 재무적 생존력 유지와 장기투자 유인

- 규제수입이 사업자의 재무적 자생력이 위협받을 정도로 제한되어서는 아니 되며, 전력사업의 효율적 비용이 제대로 반영되어야 함. 나아가 계속 기업으로서 투자를 행하고 소비자에 대한 서비스를 개선해 나가 기 위해 적정투자보수가 필요함을 인식해야 함.

- 이 조건은 판매사업자의 효율적 비용 이하의 수준에서 요금이 결정될 가능성을 배제시킴. 즉 요금은 합법적 비용이 회수되고 합당한 투자 보수가 허용되는 수준에서 결정되어야 함.

- 이는 현실적 시장성과를 무시하거나 이론적으로 가장 효율적인 최소 의 비용을 결정하라는 것은 아님. 만약 발전사업자가 시장지배력을 행사하여 효율적 시장가격보다 높은 수준의 도매가격이 만들어졌다 면, 규제기관이 이러한 실제의 시장 결과를 무시하고 다른 바람직한 가격으로 대체할 수는 없음. 만약 소매사업자가 자신의 경쟁력 부족 이 아닌 시장운영의 결과로서 높은 비용을 발생시켰다면 이러한 비용 은 정당한 비용으로 받아들여져야 함. 그렇지 않을 경우 판매사업자 의 재무적 자생력은 위협을 받게 될 것이며, 미래투자의 유인도 사라 질 것임.

o 여타 규제와의 일관성 유지

- 지역별로 소규모 슈용가에 대한 요금규제에 대한 접근법이 다양할 수 있음. 민영화가 되지 못한 지역과 민영화가 완결될 지역간에도 미묘 한 차이가 있을 수 있음.

- 규제기관의 가격결정에는 합리적 근거가 필요함. 만약 소규모 수용가 에 대한 가격안이 투입비용에 비추어 정당화 되지 못한다면 규제기관 은 이를 대체할 새로운 가격을 설정할 수 있음. 하지만 단순히 사업 자 제안 요금인상이 해당 지역에 부정적 영향을 주게 된다거나, 다른 지역보다 높다는 이유만으로 새로운 요금을 설정할 수는 없음.

- 규제 일관성을 이유로 지역배전/판매사가 공급의무를 이행하기 위해

발생되는 비용을 무시하여서는 곤란함. 비용구조의 차이와 같은 지역 적 차별성을 고려하여야 함.

o 합리적 실적 비용에 대한 고려

- 표준계약하의 공급에 수반되는 비용을 고려하되, 이들 비용이 합당한 것인지에 대한 판단이 필요함. 시점의 문제가 있음. 나중에 가서는 신 중하지 못한 것으로 나타날지라도, 결정을 하는 시점에는 적당하게 신중하고 타당한 것으로 보일 수 있음. 이러한 경우 규제기관은 이 같은 결정이 당시의 무분별함을 나타내는 것인지 혹은 적절한 정보를 가진 경우 대응해야 할 경고 표시에 대한 고려를 제대로 하지 못한 것인지를 결정할 필요가 있음.

- 표준계약하의 공급에 따르는 실적 비용을 단순히 검토하는 것으로 이 들 비용이 합리적인지에 대한 의문이 해결되지는 않음. 이는 결국 실 적비용을 그대로 인정하는 꼴이 될 것임.

- 비경쟁(소규모) 수용가에 대한 판매사업자로서 사업을 함에 있어 합 리적 사업자가 수행하는 것을 결정하고 이를 실적 비용으로 할 수 있는 것과 비교하여야 함.

- 여기서 적절한 평가는 합리적 비용 수준을 결정하는 것이지, 사업자 가 주장하는 비용이 타당한가의 여부를 결정하는 것이 아님. 하지만 규제기관은 사업자의 행동과 실적비용을 고려하여 유사한 상황에서 나타났으리라 기대되는 합리적 사업자의 행동을 결정하여야 함.

o 점진적 소매경쟁 확대라는 이행 과정상의 합리적 요금

- 과도기의 합리적 요금이 요금인하와는 달리 요금상승의 경우 점진적 접근을 필요로 할 수 있음. 이는 실적비용 회수 목적과 충돌될 수 있 음. 이 문제는 완전소매경쟁으로의 이행이라는 사안의 성격으로 인해 복잡해짐.

- 기존의 지역배전사는 유예기간이 주어진 경쟁수용가가 요구하거나 별 다른 선택을 하지 않을 경우 이들에 대한 공급의무를 지님. 반면에 수용가는 다른 공급자를 선택하여 떠날 수 있고, 다시 되돌아 올 수 도 있음.

- 만약 기존 배전사가 공급의무를 지면서, 특정 수용종의 요금이 적정 이하의 이윤이나 손실을 가져오는 낮은 수준에서 규제된다면, 전체적 인 합리적 비용을 회수하기 위해서는 여타 수용가에게 부족분을 전가 시켜 요금을 높게 받아야 할 것임. 이러한 종간 교차보조 문제는 높 은 이윤이 남는 수용가를 대상으로 하는 여타 판매사업자에게 유리한 상황을 조성하게 되고 결국 기존 판매사업자는 이윤이 적거나 손해가 나는 수용가에 대한 공급만을 맡게 될 수 있음.

- 과도기적으로 수용종간의 원가회수율은 차이가 있을 수 있음. 과도기 적으로 일부 종의 요금은 적정 수준보다 높게 유지할 필요가 있는데, 이는 교차보조가 없을 경우 수용될 수 없는 과도한 요금 인상에 직면 할 여타 수용종의 요금을 점진적으로 조정해 가기 위함임.

- 따라서 비경쟁 수용가요금에 대한 과도기적 규제에서 중요한 것은 특 정 종의 높은 요금이 다른 수용종에 대한 교차보조로 사용된다면 전 체 판매수입이 합리적 비용을 제대로 반영하고 있는가 하는 것임.

o 규제산업의 특수 상황

- 규제요금을 결정할 때는 전력산업의 특수 상황, 공급비용, 전력산업의 투자보수, 그리고 규제요금의 재무적 의미를 고려해야 함. 규제기관 은 합법적 실적 비용, 사업의 위험에 상응하는 적정투자보수율, 그리 고 완전소매경쟁으로의 이행기에 지워지는 배전판매사의 의무 등을 감안하여야 함.

o 종합

- 상기의 여러 목적들은 서로 충돌되기도 함. 따라서 규제기관은 수용 가의 장기적 이익을 보호하는 방향으로 이들 간의 균형을 모색하여야 함. 이 과정에서 특히 우선적으로 고려해야 할 사항은

ㆍ 규제하의 표준요금을 적용받는 수용가에 대한 전력공급을 위해 필 요한 합리적 비용과 적정투자보수의 회수를 보장

ㆍ 조기에 유효경쟁이 정착될 수 있는 여건을 조성

ㆍ 수용가 그룹간의 비용 재조정 필요성은 인식하되, 경쟁적 시장으로 의 이행이 특정 수용가 그룹에 과도하게 차별적인 영향이 가지 않

도록 하여야 함.

- 상황에 적합한 규제방법론의 선택

ㆍ단계적 구조개편 과정에서 피규제기업의 수와 규모, 시장성과의 시 장균형과의 괴리 정도, 수요밀집도에 따른 지리적 비용 격차, 겸업 등의 사업구조 등 다양한 상황적 여건을 고려

ㆍ실천적으로는 어느 방식을 택하던 설계 및 적용상의 충실성과 구체 적 비용 정보의 가용성이 규제체계의 적정성 및 성공 여부를 결정

제3장 주요 요금규제방식의 비교

1. 투자보수율 규제

가. 투자보수율 규제의 개요

o 경제적 규제를 하는 여러 가지 방법중 가정 단순한 방법은 비용적상가 격결정 체제임.

- 이러한 체제하에서는 규제기관이 사업자의 운영비와 감가상각비의 회 수는 물론 사업자가 필요한 투자자산의 교체나 확장을 하려는 의사를 유지시키기에 충분한 투자보수를 포함하는 가격을 (일반적으로 년간 기준으로) 결정함.

- 다시 말해 규제기관이 판단하여 최종소비자에 대한 적정 수준의 서비 스 공급을 보장하기 위해 필요하다고 인정되는 비용의 소비자 전가를 허용하며, 이들 비용에 전력회사의 자본비용에 기초하여 결정되는 허 용 투자보수를 추가하여 규제기관이 요금을 결정

- 이러한 이유로 비용적상규제는 투자보수율규제로 불리고 있음.

- 사업자가 각 서비스별 가격을 비용 수준에서 결정하여야 하는 경우도 있고, 이와는 달리 각 서비스별 가격은 비용과 괴리를 보이지만 총 수입이 총비용 수준이 되도록 포괄적인 가격규제를 하는 경우도 있 음.

- 이러한 규제 방식은 구조개편이 진행되기 이전 대부분의 나라에서 널 리 이용됨.

o 투자보수율규제는 통상적으로 차년도의 재무전망과 전년도의 실적 성 과를 기초로 하여 다음의 두단계를 거쳐 요금을 결정함

- 제 1 단계 : 규제자는 필요수입액을 계산하기 위하여, 일정 기간(통상 12개월)의 노동, 연료, 유지비용 등의 실적 운영비용을 조사하고 설비 투자분의 감가상각을 제외한 자본스톡(요금기저)을 결정하며, 이 과정