가격상한규제

가. 가격상한규제체계의 개요

o 효율개선 유인의 모색 : 가격상한규제의 창안

- 매우 강력한 유인체제는 피규제기업 산출물의 미래 가격 경로를 (실 질가격 기준으로 매년 3% 인하와 같이) 종료 시한 없이 무한대로 사 전에 설정해줌으로써 작동될 수 있음.

- 이러한 상황에서 비경쟁 기업은 어떠한 비용절감이던 그 편익을 차지 할 수 있음. 하지만 무한대의 시간에 걸친 미래의 가격을 사전에 설정하여야 한다는 것은 그 가격이 너무 낮을 경우 종국적으로 그 기 업을 파산하게 만들 것이며, 반대로 가격이 너무 높게 설정될 경우에 는 끝없는 초과이윤을 허용하게 되면서 정치적으로 수용 가능하지 않 게 된다는 점에서 실천적이지 않음.

- 따라서 규제기관은 중간적 변형을 모색하여, 4 - 5년이라는 일정 기 간에 대해 가격을 사전에 설정하여 기업이 해당 기간 동안 비용절감 의 편익을 가지도록 허용하되 규제주기마다 실질적인 비용에 맞춰 가 격을 재조정하는 방식을 고안하게 됨.

- 이러한 체제는 가격상한 혹은 RPI-X 규제로 불림. 이 방식이 처음으 로 본격 적용된 것은 1984년 영국의 British Telecom사에 대해서 이 며, 이후 영국의 여타 공익사업들에 대해 민영화와 함께 확대 적용되 었으며, 이제는 에너지, 통신, 수송, 수도 사업에서 그리고 특히 민영 화된 공익기업과 공기업에 대해 여러 나라에서 상당히 널리 채택 적 용하고 있음.

o 가격상한규제는 회계자료를 명시적으로 이용하는 대신, 피 규제기업이 생산하는 개개의 상품가격 혹은 각 상품가격의 가중평균에 상한을 두 어 피 규제기업이 이 한도 내에서 자유롭게 요금을 정하도록 허용하는 방식임.

- 또한 통신산업과 같이 가격체계가 상대적으로 복잡한 산업의 경우 평

균수입 규제의 형태(revenue-yield 방식)를 지니는 경우도 있음.

- 가격 상한규제의 기본적 형태인 RPI-X 규제의 경우 일정 기간동안 상품 묶음의 가격에 상한을 정하는 방식으로 해당 품목의 (가중)평균 가격 인상률을 소매가격지수(Retail Price Index) 인상률에서 X%의 효율개선율을 차감하여 제한하는 가격규제 방법임.

- 이러한 RPI-X 공식을 사용하는 이면의 이론은 피규제기업은 투입요 소비용의 물가상승분을 회수할 수 있어야 하며, 운영비의 절감을 가 져오는 평균적(추세적) 생산성 향상의 편익은 소비자 몫으로 돌려야 한다는 기업과 소비자간의 형평성 조건하에서 효율성 향상 유인을 확보하고자 하는데 근거함.

- 투자보수율 규제와 달리 기업은 차기규제주기에 적용할 규제공식의 재설정을 위한 검토가 있기 까지는 기준을 초과하는 효율개선성과를 취득할 수 있음.

- 가격상한규제하에서 각 기업은 모든 투자와 운영상의 의사결정에서 신중해지기 마련임.

- X값은 과거의 성과와 미래 생산성증가에 대한 전망을 기초로 설정.

규제주기가 끝나면 규제기관은 새로운 검토를 통하여 초기 가격의 집 합과 예상되는 미래 생산성 증가에 대한 새로운 기준을 결정하게 됨.

o 효율향상 유인의 수단 : 생산성 향상지수(X)

- 가격상한규제 방식은 투자보수율 규제와는 달리 기업의 생산비용절감 에 대한 강한 인센티브를 제공하는 장점을 가지고 있음.

․생산성 향상 지수에 해당하는 X요소가 그런 인센티브를 제공하는 핵 심부분으로 작용함.

․X는 생산성 변화 조정요인으로서 해당 산업의 생산성 향상과 비용의 최소화를 통한 이득을 생산자와 소비자 사이에 배분하기 위해 고안 된 것

- 이 방식의 인센티브 규제 측면은 X만큼의 생산성 향상이나 비용절감 을 성취하지 못하는 경우의 위험은 피규제기업의 부담이지만 X를 초 과하는 생산성 향상이나 비용절감에서 발생하는 초과수익은 기업의 몫으로 귀속된다는 점

․만일 X = 0 이면 생산성 향상에서 발생하는 모든 이익을 피규제기 업이 보유하는 경우이고, X > 0 이면 그 일부가 소비자에게 실질적 인 요금인하의 형태로 환원되는 경우

․X를 설정하는데 있어서 규제기관의 관점에서 중요한 것은 피규제기 업으로 하여금 최소비용으로 생산하게 할 수 있는 X수준을 정해야 하는 동시에, 비용조차 보전할 수 없을 만큼 높게 설정되어서는 안된 다는 점임. 즉 지나치게 높거나 낮은 X값이 설정될 규제위험 (Regulatory Risk)도 존재함.

o 가격상한 규제가 투자보수율 규제와 마찬가지로 일정 기간동안 가격을 고정시킨다는 점에서 공통점이 있으나 다음의 세 가지 점에서 가격상 한규제는 투자보수율 규제와 본질적인 차이가 있음.

- 우선 가격상한 규제는 투자보수율 규제와 달리 기업의 과거 비용은 미래 가격의 설정에 직접적으로 영향을 미치지 않는다는 점에서 과거 지향적이 아닌 미래 지향적 규제임.

- 둘째, 가격상한 규제하에서의 기업은 상대가격의 조정에서 어느 정도 의 자율성과 유연성을 가질 수 있음.

- 셋째, 투자보수율 규제의 요금 규제 기간은 비용변화의 요인과 밀접 한 관계를 지니고 있는 반면, 가격상한규제의 경우 규제 기간은 외생 적으로 주어짐.

o 가격상한규제체제의 기본적 작동 방식

- 예측하기 어려운 물가상승을 고려하기 위해 가격상한체제는 기업으로 하여금 특정한 물가지수로 측정되는 물가 수준에 맞추어 가격을 변동 시킬 수 있도록 허용함.

･ 년간 복수상품 인상률의 가중평균이 소매가격 지수 인상률에서 X를 감한 값을 넘지 않도록 해야 하며,

･ 이때 소매가격지수를 사용하는 이유는 소매가격지수가 피 규제기업 이 조작하기가 불가능할 뿐만 아니라 소비자들에게 가격에 대한 명 확하고도 예측가능한 신호를 줄 수 있기 때문임.

- 규제기관은 기업 내에 존재하는 효율성의 범위를 평가하여 기업으로

하여금 매년도 가격을 효율성의 개선을 반영하는 일정율(X값) 만큼을 물가상승율에서 차감한 수준에서 변동시킬 수 있도록 허용함.

･ RPI-X의 규제에서 X값은 매년 차별적으로 설정될 수 있지만, 해당 기업이 가격 심사 전에 영향을 미칠 방법은 없으며,

･ 만일 가격상한이 평균가격에 대하여 적용되고 있으면, 피 규제기업 은 가격상한의 범위 내에서 개별 품목간의 상대가격을 변화시키는 것이 허용됨.

- 인플레이션 조정 후 가격의 인하율을 X요소, 혹은 X값이라 부르는데 이는 피규제기업에 따라 달라지며, 해당기업의 비용절감 잠재력을 반 영하게 됨. (예로서 만약 피규제기업이 RPI-5의 상한 적용을 받고 전 년도 인플레이션율이 8%라면 해당 기업은 명목가격을 3% 인상시킬 수 있음. 물가상승율과 가격조정율간의 차이에 해당하는 5%는 비용절 감을 통해 보전하여야 함)

- 하지만 일부 산업에서는 가격상한의 계산이 여기서 그치지 않고 다음 의 몇 가지 이유로 추가적인 조정을 하게 됨.

･ “수정요소”로 불리는 직전 년도의 실제요금과 요금상한간의 차이는 이월됨. 수정요소는 규제공식에 물가상승율, 투입요소가격, 수요 등에 대한 전망치가 포함되어 이것이 사후적으로 실적과 차이를 보 이기 때문이며, 한편 사업자가 어느 해에 요금상한보다 낮은 요금 을 선택하는 경우에도 나타남.

･ 기업이 영향을 거의 미칠 수 없는 주요한 투입요소가격, 특히 연료 가격의 변화에 따른 조정이 있을 수 있는데, 이러한 전가비용항목 은 Y요소라고 부름.

･ 주요 자산의 매각 등에 따른 정상 초과이윤, 혹은 손실

･ 기업에 부과되는 법적 의무의 변화에 따른 조정이 있을 수 있는데, 이러한 조정은 자동적으로 이루어지거나 혹은 조정필요액이 일정 수준을 넘어설 경우에만 조정하기도 함. 이같은 조정은 제3자가 제 공하는 객관적 자료에 기초하여 이루어지거나, 혹은 규제기업의 전 망 혹은 회계자료로부터 제공되는 관련 자료의 처리에 대한 규제기 관의 판단에 따라 이루어질 수도 있음.

- 마지막 조정요소를 반영한 이후의 촤종적인 결과는 양이거나 음으로

나타날 수 있음.

･ 소위 말하는 최종 K 요소( = -X+Q+Y)는 효율개선을 나타내는 X 요소와 사전에 설정된 품질 요구를 충족하기 위한 요금의 변화를 나타내는 Q요소로 구성되는데, K요소의 부호는 일반적으로 마이 너스 부호를 가진 X요소와 플러스 부호를 가진 Q요소의 상대적 크 기에 따라 결정됨.

o 비용전가의 범위 축소

- 이론적으로 투자보수율규제에서는 모든 비용이 전가되는 반면에 완전 한 가격상한규제에서는 비용전가가 전혀 없게 됨.

- 그러나 현실적으로 RPI-X의 규제 하에서도 예측하지 못한 원자재 가 격의 변동에 대처하기 위하여 차기 가격심사 전까지 어느 정도 비용 전가가 일어나게 됨.

- 전가 가능한 비용항목은 피 규제기업의 통제권 밖에 있으며, 원칙적 으로 관찰 가능한 비용에 한하는 것이 일반적임. 이러한 비용 전가와 관련하여 규제 당국은 상당한 범위의 선택의 여지를 갖는다고 할 수 있음.

o 주기적 요금상한(X값)의 재검토

- RPI-X규제가 가지는 가장 중요한 특성은 주기적인 재검토 과정에서 찾을 수 있음. 상한규제공식의 적용기간이 종료되면 규제기관은 차기 의 수개년 규제기간에 적용할 가격상한을 새로이 설정하게 됨. 이러 한 작업의 수행방법에 있어 규제기관은 상당한 정도의 재량을 행사할 여지를 가지고 있지만 통용되는 방법에서의 몇 가지 일반적 특성을 찾아볼 수 있음.

- 규제기관이 재검토 단계의 X값의 설정에서 고려하는 두 가지 주요 사항은 다음과 같음.

･ 규제기관은 기업이 가져갈 투자보수율을 적정하고 공정하다고 보는 수준으로 조정함. 이를 달성하기 위한 전략은 여러 가지로 나타나 고 있음. 영국의 전력산업 규제기관은 투자보수율을 적정 수준으로 곧바로 조정하는 반면, 수도, 통신사업에 대한 규제기관은 투자보수