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지역개발 투자협약제도 도입연구
A Study the Intergovernmental Agreement System for Regional Development Cooperation
2000. 9／219면／기본연구／국토연 2000-7 박양호․이원섭
본 연구는 제4차 국토종합계획(2000∼2020)에서 제시된 지역개발 투자협약제도의 개념 및 이론, 실태분석, 외국사례, 그리고 우리나라에서의 도입방안에 관한 연구다. 본 연구는 세 가지 목적을 가지고 있다. 첫째, 우리나라에서의 지역개발사업에 대한 중앙 및 지방자치 단체간의 투자관계의 실태를 분석하고 문제점과 개선과제를 도출하고자 한다. 둘째, 지역개 발 투자협약제도의 이론적 맥락을 고찰하고, 유사한 제도를 시행하고 있는 프랑스, 미국, 독 일 등 선진국에서의 사례를 살펴본 다음 시사점을 도출하고자 한다. 셋째, 우리나라 기존제 도의 문제점과 선진국의 사례를 바탕으로 우리나라에서 가능한 지역개발 투자협약제도의 모형과 도입방안을 구체적으로 제시하고자 한다.
이상의 연구목적을 달성하기 위하여 다음과 같은 연구범위를 설정하였다. 첫째, 우리 나라에서의 현황분석 및 문제점 파악을 위해 국고보조금, 지방양여금, 지방교부세, 토지관 리 및 지역균형개발특별회계, 중기재정계획 등을 분석하였다. 둘째, 지역개발 투자협약제도 와 관련된 이론적 맥락을 살펴보기 위해서 정부관계론, 분권론, 정부간 재정조정이론, 그리 고 조직체간 문제해결이론 등 네 가지의 이론블록(block)을 살펴보았다. 그리고, 정부간 투 자협약제도의 외국사례를 분석하기 위해서 1980년대에 이후 계획계약제도를 지속적으로 시 행하고 있는 프랑스의 사례를 구체적으로 살펴본 다음, 미국과 독일에서의 지역개발 관련 정부간 협약 또는 공동사업추진 제도 및 사례를 고찰하였다. 셋째, 우리나라에서의 지역개 발 투자협약제도의 도입과 관련하여 우리나라에서 적용가능한 모형을 개발하여 제시하고, 우리나라의 지방자치제도하에서 실천 가능한 구체적 방안을 모색하였다.
지역개발 투자협약이란 국가발전과 지역발전에 동시에 기여할 수 있는 지역개발사업 을 중앙정부와 지방자치단체가 공동으로 추진하기 위하여 사업계획 및 투자분담에 대해 중 앙정부와 지방자치단체가 공적으로 상호 약속하는 활동으로 정의된다. 본 연구에서 지방자
치단체는 광역자치단체를 주된 대상으로 하였다.
지역개발 투자협약과 관련된 이론으로 정부관계론, 분권론, 정부간 재정조정이론, 공동 의 문제해결론, 계약론 등을 살펴보고 있다. 이들 이론블록(block)은 개별적, 단독적인 이론 이라기보다는 서로간에 긴밀한 연계관계를 맺어 지역개발 투자협약이라는 정부간 지역개발 협력제도의 정립에 기여하고 있다.
우리나라의 정부간 재정협력제도인 국고보조금, 지방양여금, 지방교부세, 토지관리 및 지역균형개발특별회계, 중기지방재정계획 등을 중점적으로 분석하였다. 여기서 도출된 문 제점으로는 국가지원사업의 지나친 세분화 및 엄격한 용도제한으로 인한 전략사업 육성의 곤란, 지역특성과 지방정부의 자율성을 반영하지 않는 획일성, 중장기 사업에 대한 안정적 재원보장 장치의 결여, 국가 및 지방정부의 투자분담체계의 객관성 및 합리성 부족, 중앙정 부와 지방정부가 지역개발사업의 이행을 보증하는 협약관계 부재, 의사결정 과정에서 중앙 정부가 주도하는 수직적 관계의 지배 등을 지적하였다.
외국의 정부간 지역개발 협약사례를 살펴보기 위하여 프랑스, 미국, 독일의 경우를 분 석하였다. 특히 프랑스에서 1982년의 지방자치제 실시 이후 도입된 계획계약(plan contract) 은 우리나라 지역개발 투자협약제도의 벤치마킹이 될 수 있다.
지역개발 투자협약제도의 모형은 개념적, 실천적 모형으로 구분하여 제시하고 있다.
개념적 모형은 지원사업의 전략적 선택성, 지역의 특성과 자율성, 지원의 안정성, 투자분담 의 협동성, 당사자간의 공공 협약성, 절차의 분권적 통합성 등 6가지의 핵심요소들의 상호 작용 이론블록들이 결합되어 정립된다. 실천적 모형에는 협약프로젝트의 대상 범위 및 내 용, 협약기간, 중앙정부와 지방자치단체간의 투자분담, 협약의 지침․협상․심의, 협약의 체 결, 예산의 반영, 사업추진 평가 등의 요소들이 포함된다. 지역개발 투자협약의 실제 운용은 이들 요소들간의 메커니즘을 통해 이루어지게 되는데, 본 연구에서는 우선 제한적 범위에 서 전략적이고 시범적인 사업을 먼저 시도한 다음 평가 및 진단을 거쳐 확대시켜 나갈 것 을 제안하였다.
지역개발 투자협약에 포함될 수 있는 사업은 국가의 지역개발 의도와 지방자치단체의 지역발전 목표를 동시에 수용하는 사업으로서 우선 제4차 국토종합계획에서 제시된 지역경 쟁력 및 SOC, 지역협력 관련사업으로서 지역간접자본, 지식정보화를 통한 고용기회, 지역 특성 및 자원활용을 제고할 수 있는 사업에 국한시킬 필요가 있다. 여기에는 지역도로사업, 지역 주력산업단지 조성 및 지역기술혁신센터, 지역 관광․문화사업, 지방자치단체간 공동 사업인 하천유역 환경보전사업 등이나 국가의 특정정책프로그램으로서 도시주거개선사업,
지역주력산업프로그램 등이 포함될 수 있다. 협약 체결의 방식은 우선 중앙정부와 광역지 방자치단체간의 협약을 위주로 시행하는 것이 바람직하며 협약의 대상기간은 예산과의 연 계를 위해 중기재정계획 및 국토종합계획의 재검토기간과 동일한 5개년이 적당하다. 선정 된 사업에 대해서는 5년간의 총투자액 및 연차별, 사업별 투자액 및 주체간 투자분담에 관 해 협약을 체결하되, 중앙정부와 지방자치단체간의 투자분담은 지역의 재정여건과 발전정 도에 따라 융통성 있게 책정하는 것이 중요하다.
지역개발 투자협약제도를 도입하면 여러 긍정적인 효과가 나타나게 될 것으로 기대된 다. 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 동반자적인 관계로 변모하고, 투자의 중복을 방지 하며, 지역별 전략사업에 중점 투자할 수 있게 될 것이다. 또한 국가이익과 지역이익이 조 화를 이루게 됨으로써 협력형 지역발전을 구가할 수 있게 될 것이다.
우리나라에서 지역개발 투자협약제도의 도입을 위해서는 다음과 같은 세 가지의 과제 를 지적할 수 있다. 첫째, 지역개발 투자협약제도를 전면적으로 도입하기보다는 단계적으로 시범적인 과정을 거쳐 충분한 경험을 축적한 다음 본격적으로 도입하는 것이 바람직하다.
둘째, 지역개발 투자협약제도를 위한 재정적 장치를 마련하는 것이 필요하다. 기존의 정부 간 지역개발 관련 재정협력제도인 국고보조금, 지방교부세, 지방양여금, 토지관리 및 지역 균형개발 특별회계의 재편을 통해 협약사업의 재원을 마련해야 할 것이다. 셋째, 지역개발 투자협약제도를 위한 법적인 장치의 마련이 필요하다. 최근 논의되고 있는 국토기본법에 지역개발 투자협약제도의 기본방향을 포함하고, 이어 관련 법률을 개정 또는 제정하여 상 세한 절차와 내용을 담는 방안이 바람직하다.
