저성장 시대의 조세정책 방향에 대한 연구

연구 06-02

저성장 시대의 조세정책 방향에 대한 연구

곽태원 ․ 최명근 ․ 현진권 ․ 이 영 ․ 전영준 ․ 조성진 ․ 김상겸

저성장 시대의 조세정책 방향에 대한 연구

1판1쇄 인쇄/2006년 1월 3일 1판1쇄 발행/2006년 1월 9일

발행처․한국경제연구원 발행인․노성태 편집인․노성태

등록번호․제318-1982-000003호

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ISBN 89-8031-392-6 값 15,000원

발 간 사

본 연구는 우리나라의 저명한 재정학자들이 모여 지난 일년 동안 우리나라 조세정책의 나아갈 방향을 모색해 본 것이다. 관련된 자료 들을 수집해 검토하고 부각되는 이슈들에 대해서 심층적인 분석을 수행하는 한편, 자주 모여서 격의 없는 토론을 수행했다. 이 과정에 서 각자의 생각들이 어느 정도 모아졌고, 이러한 연구와 토론의 결 과가 11편의 논문으로 정리되었다. 본서는 이 논문들을 묶은 것이다.

아직은 첫 단계에 불과한 연구결과이지만 장기적인 관점에서 우리 나라 조세정책의 방향을 가늠하는 데 도움이 될 수 있을 것으로 생 각된다. 각 장이 한 편의 독립된 논문이기 때문에 전체적으로 유기 적인 체계나 틀이 설정되어 있지는 않다. 그러나 연구 전체에 흐르 는 일관된 정신이 있는데 그것은 앞으로 우리 경제가 직면하게 될 근본적인 도전에 대한 인식을 공유하면서 그러한 도전에 가장 합리 적으로 대응하는 전략을 모색하겠다는 목적의식이라고 말할 수 있 다.

1980년대 중반 미국에서 시작된 근본적 세제개편

(Fundamental Tax

Reform)

논의 이후, 세계 각국은 앞 다투어 자국의 세제개편에 노력 을 기울이고 있다. 이러한 세계적 추세에 부응해 우리나라에서도 세 제개편의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 본 연구는 이러한 필 요성에 의해 시작된 것이다. 본 연구는 기존에 수행되었던 다른 연 구들과는 달리, 좀더 장기적인 관점에서 바람직한 우리 세제의 모습 을 그려본 것이다. 우리나라는 고령화의 급속한 진전 및 경제발전단

계의 고도화 등으로 인해 그리 멀지 않은 장래에 저성장시대로 진입 할 것으로 예상된다. 21세기의 조세체계는 과거 산업화단계의 세제 와는 달라야 한다는 인식을 토대로, 현재로부터의 개편이라는 제약 을 떠나 반세기 정도를 내다보았을 때 우리나라의 바람직한 세제의 형태를 그려보았다.

본 연구는 조세분야의 우리나라 최고전문가들에 의해 집필된 것 이다. 매우 번거롭고 방대한 작업임에도 불구하고 연구책임을 맡아 성공적으로 연구를 마쳐 주신 곽태원 교수님께 감사드린다. 아울러 건강이 좋지 않으신 데도 불구하고 학문적 열정으로 연구에 참여해 주신 최명근 교수님께도 감사의 말씀을 전한다. 또한 바쁜 와중에도 불구하고 본 연구에 흔쾌히 참여해 값진 연구를 수행해 주신 현진 권, 이영, 전영준, 조성진 교수님과 본원의 김상겸 연구위원에게도 감사의 말씀을 드린다. 본 연구가 진행되는 동안 귀중한 조언으로 연구의 완성도를 높여 주신 검토위원 및 익명의 심사위원들, 그리고 원내․외 여러 교수님, 박사님들께도 감사드린다. 그리고 연구에 사 용된 자료정리 및 지원에 많은 수고를 해준 고윤희․권지현 연구조 교, 그리고 권수정 연구조원에게도 감사드린다. 끝으로 본 연구보고 서의 내용은 필자들의 개인적인 견해이며 본원의 공식적인 입장이 아님을 밝혀 둔다.

2006년 1월 한국경제연구원 원장 노성태

차 례

제1장 요약_{/ 19}

제2장 21세기 조세개혁의 여건과 방향_{/ 39} Ⅰ. 서론 / 41

Ⅱ. 우리 경제의 장기전망과 정책과제 / 42 1. 여건의 전망 / 42

2. 성장잠재력 전망 / 45 3. 대응전략과 정책과제 / 49

Ⅲ. 우리나라 조제제도의 특성과 문제점 / 51 1. 개발연대의 조세정책 / 51

2. 최근 15년간의 조세정책 실험과 그 성과 / 53 3. 현행 조세제도의 중요한 특성과 문제점 / 56 Ⅳ. 근본적 조세개혁의 필요성과 방향 / 64 1. 근본적 조세개혁의 필요성 / 64 2. 조세개혁의 기본 방향 / 65

3. 적정수준의 조세 및 국민 부담률 / 68 4. 주요 부문별 개편과제 / 69

Ⅴ. 요약 및 결론 / 73 <참고문헌> / 75

제3장 근본적 조세개혁의 주요 이슈와 정책적 함의_{/ 77} Ⅰ. 서론 / 79

Ⅱ. 근본적 조세개혁의 배경 / 79 Ⅲ. 근본적 조세개혁의 주요 이슈 / 82 1. 세입기반의 이전 / 82

2. 효율성, 형평성에 대한 영향 / 83 3. 자본과세와 감가상각의 문제 / 83 4. 이자소득과 이자비용 취급 문제 / 84

5. 이행과 실행문제

(Transition and Execution Problems)

/ 85 Ⅳ. 근본적 조세개혁의 주요 안 / 85

Ⅴ. 소득세와 소비세의 비교 / 89 Ⅵ. 근본적 조세개혁과 현실 / 93 1. 혼합 조세체제의 평가 / 93 2. 점진적 조세개혁 방안 / 94 Ⅶ. 시사점 / 95

<참고문헌> / 96

제4장 평률세제(Flat Tax)의 이론과 현실_{/ 99} Ⅰ. 서론 / 101

Ⅱ. 평률세제의 이해 / 104 1. 평률세제의 장점 / 105 2. 평률세제의 단점 / 109

Ⅲ. 평률세제에 대한 제안사례 / 110

1. Hall & Rabushika 안

(H&R Proposal)

/ 111 2. 미국 재무성 안

(The Treasury Proposal)

/ 114

3. Bradley-Gephardt 안

(The Bradley-Gephardt Proposal)

/ 116

4. Kemp-Kasten 안

(Kemp-Kasten Proposal)

/ 118 5. Armey & Shelby 안

(Armey & Shelby Proposal)

/ 120 6. Shelby 안

(The Shelby Proposal)

/ 123

7. English 안

(The English Proposal)

/ 124 8. Spector 안

(The Spector Proposal)

/ 125 9. Gephardt 안

(The Gephardt Proposal)

/ 126 10. 기타 / 127

Ⅳ. 평률세제의 도입현황 / 130

Ⅴ. 평률세제의 효율성 개선 효과: CGE 시뮬레이션 / 133 1. 모형설명 / 134

2. 시뮬레이션 결과 / 136 Ⅵ. 결과 및 정책적 시사점 / 140 <참고문헌> / 143

제5장 근본적 세제개편과 부가가치세_{/ 147} Ⅰ. 서론 / 149

Ⅱ. 현행 부가가치세의 평가 / 151

1. 한국 재정에서 부가가치세의 역할과 위상 / 151 2. 문제점과 개편과제 / 155

Ⅲ. 근본적 세제개편과 부가가치세 / 166 1. 부가가치세의 본질에 대한 재조명 / 166

2. 부가가치세제의 새로운 해석에 입각한 개편대안 / 168 3. 우리나라 부가가치세제의 장기적 개편방향 / 172 Ⅳ. 요약 및 결론 / 174

<참고문헌> / 177

제6장 개방경제하의 법인세율과 법인세수_{/ 179} Ⅰ. 서론 / 181

Ⅱ. 기존 문헌 조사 / 182

Ⅲ. 법인세, 소득세, 개방도의 변화 추이 / 183 Ⅳ. 회귀식과 데이터 / 192

Ⅴ. 회귀분석 결과 / 195 Ⅵ. 요약 및 정책적 함의 / 202 <참고문헌> / 204

제7장 조세정책과 소득재분배: 개방화에 따른 새로운 해석_{/ 207} Ⅰ. 서론 / 209

Ⅱ. 분배구조의 실태 / 210 1. 불균형의 실태 / 210 2. 국제비교 / 213

3. 조세정책의 재분배 효과 / 216 Ⅲ. 소득재분배 정책의 효율비용 / 219 Ⅳ. 개방화와 조세정책 / 223

1. 개방화와 조세환경의 변화 / 223 2. 세부담의 형평성 문제 / 225 3. 소득관련 세제의 국제동향 / 226 Ⅴ. 개방화 시대 조세정책의 분배효과 / 229 1. 시뮬레이션 모형의 구조 / 229

2. 분석결과 / 233

3. 결과요약 및 정책적 시사점 / 244 Ⅵ. 결론 / 245

<참고문헌> / 247

제8장 환경문제와 조세_{/ 249} Ⅰ. 서론 / 251

Ⅱ. 본론 / 253

1. 환경세의 이해 / 253

2. 환경세 도입과 관련하여 고려해야 할 이슈들 / 256 Ⅲ. 바람직한 도입방안 / 275

1. 도입의 원칙 / 275 2. 단기적 추진방안 / 276 3. 중장기적 추진과제 / 280 Ⅳ. 결론 / 285

<참고문헌> / 287

제9장 주요 선진국의 상속․ 증여과세 개폐 동향과 우리의 중단기 과제_{/ 289}

Ⅰ. 序 言 / 291

Ⅱ. 傳統的 課稅理論

(존속론)

과 그 批判 / 292 1. 전통적 과세이론 / 292

2. 전통이론에 대한 비판 / 295 Ⅲ. 相續課稅 廢止論의 擡頭 / 299

1. 법이론적 근거: 자연법상의 재산상속권 / 299 2. 死亡稅라는 비난 / 300

3. 소득세와의 2重課稅 / 302

4. 상속과세가 貯蓄과 投資에 미치는 악영향 / 303 5. 기타 여러 가지 廢止論의 대강 / 304

Ⅳ. 주요국의 制度轉換 動向 / 310 1. 資本利得稅로의 대체 / 310

2. 상속과세 폐지의 EU권 등으로의 확산 / 320 Ⅴ. 結語－政策的 示唆点 / 321

1. 상속과세 무조건 강화정책에 대한 반성 / 322 2. 자본이득과세의 불비와 상속과세 폐지의 관계 / 323 3. 우리의 중ㆍ단기과제 / 324

<참고문헌> / 328

제10장 한국의 재정분권 수준은 과연 낮은가?_{/ 331} Ⅰ. 서론 / 333

Ⅱ. 재정분권의 이론적 논의 / 335

1. 적정분권

(Optimal Decentralization)

/ 335 2. 이전재원의 이론적 근거 / 337 Ⅲ. 한국의 재정분권 논의와 현황 / 339 1. 논의상의 문제점 / 339

2. 한국의 재정분권 수준 / 342 Ⅳ. 재정분권 결정요인 분석모형 / 345 1. 모형 / 345

2. 분권화 지수 계산방식 / 347 Ⅴ. 분석결과 / 350

1. OECD 국가와의 단순비교 / 350 2. 재정분권 결정요인 / 356 3. 한국 재정분권 수준 평가 / 359 Ⅵ. 결론 / 361

<참고문헌> / 364

제11장 일반균형모형을 이용한 조세개편의 효과분석_{/ 369} Ⅰ. 서론 / 371

Ⅱ. 모형 / 372 1. 가계 / 375 2. 기업 / 380 3. 정부 / 385

4. 완전예상 경쟁균형

(Perfect Foresight Competitive Equilibrium)

/ 387

Ⅲ. 모형 캘리브레이션 / 389

1. 인구 파라미터와 세대별 노동생산성 / 389 2. 생산함수 / 390

3. 선호 파라미터 / 391 4. 재정 및 조세정책 / 392 Ⅳ. 분석결과 / 398

1. 기준 경제의 특성 / 398 2. 정책시뮬레이션 / 405

3. 민감도 분석

(개방화의 진전과 이전지출 구조의 변화)

/ 417 Ⅴ. 요약 및 정책적 시사점 / 422

<참고문헌> / 426

제12장 조세제도의 장기구상_{/ 429} Ⅰ. 서론 / 431

Ⅱ. 전제와 목표 / 432 1. 주요 전제와 가정 / 432

2. 장기 조세개혁의 목표와 방향 / 434 Ⅲ. 장기 조세개혁의 청사진 / 437

1. 세제 구상의 기본 방향 / 437 2. 조세체계의 구상 / 440 3. 세율 수준의 결정 / 444 4. 조세제도 운영체제 / 447 Ⅳ. 시뮬레이션 결과 및 함의 / 448 1. 시뮬레이션 모형의 구조 / 448

2. 현행 세제와 개편대안들의 시뮬레이션 / 451 3. 시뮬레이션 결과 평가 / 454

4. 결과 요약 및 정책적 시사점 / 461 Ⅴ. 요약 및 결론 / 464

<참고문헌> / 466

영문초록_{/ 468}

표 차 례

<표 Ⅱ-1> 노인인구 비율 전망 / 43

<표 Ⅱ-2> 노인부양 비율 / 44

<표 Ⅱ-3> 고령화와 잠재성장률 전망 / 46

<표 Ⅱ-4> 연도별 조세지출 규모 / 58

<표 Ⅱ-5> 근로소득세 납세자 비율 비교 / 60

<표 Ⅱ-6> 법인세 구조의 국제비교 / 61

<표 Ⅲ-1> 각종 조세체제의 저축에 대한 효과 / 91

<표 Ⅳ-1> 평률세제를 도입한 나라 / 132

<표 Ⅳ-2> 시뮬레이션 결과 / 137

<표 Ⅴ-1> 부가가치세의 세수규모 및 국세, GDP 대비비중 추이 종합

(1978～2003)

/ 154

<표 Ⅴ-2> OECD 표준면세 범위 및 우리나라의 면세범위 비교 / 157

<표 Ⅴ-3> OECD 국가별 면세 및 영세율 적용 기준 / 158

<표 Ⅴ-4> 간이과세자 현황 / 160

<표 Ⅴ-5> OECD 국가들의 부가가치세율 현황 / 163

<표 Ⅵ-1> 주요 국가의 최고 법인세율 추이 / 185

<표 Ⅵ-2> 주요 국가의 최고 소득세율 추이 / 188

<표 Ⅵ-3> 주요 OECD 국가의 최고 소득세율과 적용구간

(1999)

/ 191

<표 Ⅵ-4> 기초통계치 / 193

<표 Ⅵ-5> 개방도에 따른 관찰점 국가 분포 / 194

<표 Ⅵ-6> 법인세수 결정요인 회귀분석, OLS, / 196

<표 Ⅵ-7> 개인소득세수 결정요인 회귀분석, OLS, /199

<표 Ⅶ-1> 지니계수를 통한 도시 근로자 가구의 소득불균형 추이 / 212

<표 Ⅶ-2> 선진국의 소득불균형 추이 / 214

<표 Ⅶ-3> 체제전환 국가의 소득불균형 추이 / 215

<표 Ⅶ-4> 조세 및 사회부조의 소득분배효과에 관한 국제비교 / 218

<표 Ⅶ-5> 소득분배의 국제비교 / 219

<표 Ⅶ-6> 소득분배의 효율비용 추정결과 / 222

<표 Ⅶ-7> 주요국가의 최고 소득세율의 변화추이 / 227

<표 Ⅶ-8> 주요국들의 최고 법인세율 변화추이 / 227

<표 Ⅶ-9> 국가별 단일세율과 도입 시기 / 228

<표 Ⅶ-10> 정책시나리오 / 234

<표 Ⅶ-11> 정책대안별 총량변수 / 236

<표 Ⅷ-1> 환경가치 추정 방법론의 종합적 분류 / 258

<표 Ⅷ-2> 환경세

(에너지․탄소세)

도입 사례 / 262

<표 Ⅷ-3> 연료 단위당 환경비용 추정

(광역시, 비광역시 포함)

/ 278

<표 Ⅷ-4> 사회적 비용을 반영한 수송용 에너지의 상대가격 비율

(%)

/ 279

<표 Ⅸ-1> 주요국가의 무상이전 과세 세입 비중

(1997)

/ 296

<표 Ⅸ-2> 유산세 및 증여세 세율과 통합세액공제 면세금액 / 315

<표 Ⅸ-3> 증여세 세율

(2010년부터 적용)

/ 316

<표 Ⅹ-1> 국세와 지방세 비중 / 342

<표 Ⅹ-2> 중앙과 지방정부의 재정구조: 2003년 순계기준 / 343

<표 Ⅹ-3> OECD 국가들의 세입분권 수준 / 352

<표 Ⅹ-4> OECD 국가들의 세출분권 수준 / 355

<표 Ⅹ-5> 변수들의 기초통계치 / 357

<표 Ⅹ-6> 분권화 지수간의 상관계수 / 358

<표 Ⅹ-7> 세입분권화 요인분석 / 358

<표 Ⅹ-8> 세출분권화 요인분석 / 359

<표 Ⅹ-9> 한국의 세입분권화 추정치와 실제수준과의 비교 / 360

<표 Ⅹ-10> 한국의 세출분권화 추정치와 실제수준의 비교 / 361

<부표 Ⅹ-1> 지방정부의 조세권한: 국제비교 / 367

<표 XI-1> 연도별 투자비중 / 397

<표 XI-2> 법정감가상각률 산출내역 / 397

<표 XI-3> 법정감가상각률 조정 / 398

<표 XI-4> 기준경제의 특성 / 401

<표 XI-5> 정책시나리오 / 406

<표 XI-6> 정책대안별 총량변수 / 407

<표 XI-7> 정책대안별 분배지표

(정부지출 유지)

/ 412

<표 XI-8> 정책대안별 분배지표

(정부지출 삭감)

/ 414

<표 XI-9> 정책대안별 총량변수

(



=0.5)

/ 418

<표 XI-10> 정책대안별 분배지표

(



=0.5, 이전지출구조 유지)

/ 419

<표 XI-11> 정책대안별 분배지표

(



=0.5, 이전지출구조 변경)

/ 421

<표 XII-1> 부가가치 항목별 세부담의 중복현황 / 436

<표 XII-2> 조세의 체계 / 443

<표 XII-3> 부가가치 실효세율 개산

(2003년 기준, 10억원)

/ 445

<표 XII-4> 새로운 세제하에서의 세입추정치

(2003년 기준, 억원)

/ 446

<표 XII-5> 정책시나리오 / 453

<표 XII-6> 정책대안별 총량변수 / 455

<표 XII-7> 정책대안별 분배지표

(정부지출 유지)

/ 459

<표 XII-8> DIT

(Dual Income Taxation)

실시 사례 / 461

그림차례

<그림 Ⅳ-1> 비평률세율화 정책의 조세 효율성 분석 / 139

<그림 Ⅵ-1> 주요국가의 법인세율 변화 추이 / 184

<그림 Ⅵ-2> 주요국가의 개인소득세율 변화 추이 / 187

<그림 Ⅵ-3> 주요국가의 개방도 변화 추이 / 192

<그림 Ⅵ-4> 법인세율과 법인세수간의 partia plot, 개방도 최하위 quantile / 197

<그림 Ⅵ-5> 법인세율과 법인세수간의 partial plot, 개방도 두 번째 quantile / 197

<그림 Ⅵ-6> 법인세율과 법인세수간의 partial plot, 개방도 세 번째 quantile / 198

<그림 Ⅵ-7> 법인세율과 법인세수간의 partial plot, 개방도 최상위 quantile / 198

<그림 Ⅵ-8> 개인소득 세율과 세수간의 partial plot, 개방도 최하위 quantile / 200

<그림 Ⅵ-9> 개인소득 세율과 세수간의 partial plot, 개방도 두 번째 quantile / 200

<그림 Ⅵ-10> 개인소득 세율과 세수간의 partial plot, 개방도 세 번째 quantile / 201

<그림 Ⅵ-11> 개인소득 세율과 세수간의 partial plot, 개방도 최상위 quantile / 201

<그림 Ⅶ-1> 소득계층별 평균소득

([1] 대비)

/ 237

<그림 Ⅶ-2> 계층별 평균노동소득

([1] 대비수준)

/ 238

<그림 Ⅶ-3> 소득계층별 평균소비

([1] 대비 수준)

/ 238

<그림 Ⅶ-4> 소득계층별 보유자산

([1] 대비 수준)

/ 239

<그림 Ⅶ-5> 지출삭감에 따른 평균소득 변화 / 240

<그림 Ⅶ-6> 지출삭감에 따른 평균소비 변화 / 240

<그림 Ⅶ-7> 지출삭감에 따른 보유자산 변화 / 241

<그림 Ⅶ-8> 이전지출구조 변경효과

(소득)

/ 242

<그림 Ⅶ-9> 이전지출구조 변경효과

(소비)

/ 242

<그림 Ⅶ-10> 이전지출 변경효과

(보유자산)

/ 243

<그림 Ⅶ-11> 이전지출 구조변경의 효과 / 243

<그림 Ⅹ-1> 세입분권화 지수의 국제비교

(1990년대 평균)

/ 351

<그림 Ⅹ-2> 세출 및 세입분권화 지수의 국제비교

(1990년대 평균)

/ 354

<그림 XI-1> 임금률 / 390

<그림 XI-2> 소비 / 401

<그림 XI-3> 노동공급 / 402

<그림 XI-4> 노동소득 / 402

<그림 XI-5> 보유자산

(국내+해외)

/ 403

<그림 XI-6> 노동에 대한 총한계세율 / 403

<그림 XI-7> 노동에 대한 총평균세율 / 404

<그림 XI-8> 자본에 대한 총한계세율 / 404

<그림 XI-9> 자본에 대한 총평균세율 / 405

<그림 XI-10> 노동에 대한 한계세율

([5])

/ 415

<그림 XI-11> 노동에 대한 한계세율

([7]

) / 416

<그림 XI-12> 노동에 대한 한계세율

([8])

/ 416

제 1 장 요 약

몇 명의 중견 재정학자들이 모여서 지난 일 년 동안 우리나라 조 세정책의 나아갈 방향을 모색하기 위한 연구를 수행했다. 관련된 자 료들을 수집해 검토하고 부각되는 이슈들에 대해서는 심층적인 분 석을 수행하는 한편 자주 모여서 격의 없는 토론을 수행해 오는 과 정에서 생각들이 어느 정도 정리되기 시작했다. 이러한 연구와 토론 의 결과가 11편의 논문으로 정리되었다. 본서는 이 논문들을 묶은 것이다. 아직은 첫 단계에 불과한 연구결과이지만 장기적인 관점에 서 우리나라 조세정책의 방향을 가늠하는 데 도움이 될 수 있을 것 으로 생각된다. 각 장이 한 편의 독립된 논문이기 때문에 전체적으 로 유기적인 체계나 틀이 설정되어 있지는 않다. 그러나 연구 전체 에 흐르는 일관된 정신이 있는데, 그것은 앞으로 우리 경제가 직면 하게 될 근본적인 도전에 대한 인식을 공유하면서 그러한 도전에 가 장 합리적으로 대응하는 전략을 모색하겠다는 목적의식이라고 말할 수 있다. 이하 각 장의 내용을 요약해 정리한다.

먼저 제2장에서는 장기적인 관점에서 우리나라 조세정책의 여건 을 전망하고 앞으로 어떠한 방향으로 우리나라 조세정책이 나아가 야 할 것인지를 개괄적으로 논의했다.

21세기 전반을 내다볼 때 우리 경제를 압박하는 가장 심각한 문제 는 인구구조의 급속한 고령화와 이에 따른 성장잠재력의 급격한 하 락이라고 할 수 있다. 이러한 문제에 직면하고 있는 우리 경제의 대 외적 환경은 앞으로 더욱 치열한 국제경쟁으로 특징 지어질 것이다.

그런데 현재 우리가 가지고 있는 조세제도는 이러한 여건의 급변에 적응할 수 있는 능력을 전혀 갖추고 있지 못하다. 따라서 조세제도 의 근본적인 개혁이 필요한 시점에 와 있다고 말할 수 있다.

21세기 전반을 바라보는 장기적 관점에서 조세개혁의 방향은 경 제의 성장잠재력 극대화라는 당면과제에 부응하는 것이어야 한다고

판단된다. 경제성장을 통해 실업과 빈곤의 문제를 해결하는 것이 적 극적인 재분배를 통해서 해결하는 것보다 훨씬 더 쉬울 뿐 아니라 그 결과도 더 좋을 가능성이 크다. 충분히 빠른 성장을 통해서 노인 들까지 일할 수 있는 일자리가 만들어진다면 고령사회의 문제도 사 실상 현저히 완화될 것이다. 재정건전성의 문제나 환경문제 등 좀 더 작은 문제들도 성장이 전제되어야 쉽게 해결될 수 있다.

성장잠재력 확충에 초점을 맞춘 조세개혁의 방향은 다음과 같이 설정될 수 있다.

첫째로 조세 전체의 초과부담과 운영비용을 극소화하는 개혁이 필요하다. 조세의 베이스를 넓히는 대신 세율을 낮추고 예외규정을 줄이며 세제를 단순하고 투명하게 하는 노력을 해야 한다.

둘째로 국제적인 조세경쟁에 대응할 수 있는 조세전략이 필요하 다. 자본과 고급인력 등 국제간 이동성이 높은 생산요소를 유치하기 위한 경쟁에서 패배하지 않도록 해야 할 것이다.

셋째로 조세의 전반적인 유인구조가 친성장적이 되어야 한다. 특 히 연구개발을 집중적으로 지원하고 노동과 자본의 공급을 극대화 할 수 있는 조세구조와 세율의 설계가 필요하다.

마지막으로 조세부담률은 공공부문의 규모팽창을 최대한 억제함 으로써 가능한 한 늘어나지 않도록 하는 것이 필요하다고 본다. 노 인문제까지를 포함한 여러 가지 사회문제는 건강하게 성장하는 경 제에서는 크게 줄어들 것이기 때문이다.

제3장에서는 미국을 중심으로 논의되어 온 근본적 조세개혁의 주 요 이슈들 중에서 과세 베이스에 관한 논의에 초점을 맞추어 이러한 논의가 우리나라의 조세개혁 방향에 어떤 함의를 가질 수 있는지를 정리했다.

근본적 조세개혁

(Fundamental Tax Reform)

은 미국에서 1970년부터

논의되어 세제개혁 운동으로서 조세의 효율화, 공평화 그리고 단순 화라는 기치를 내걸고 소비베이스와 소득베이스간의 선택문제, 누진 구조의 평활화 그리고 세제의 단순화 등을 집중적으로 논의하고 있 다.

지난 20세기의 세제는 소득을 기반으로 한 세제였다. 소득세제는 형평성 차원에서 바람직한 세제로 평가되었지만, 세계화의 급속한 진전 등으로 형평추구의 기능은 현저히 약화된 반면 자본형성의 위 축에 의한 성장의 둔화를 초래하는 등 효율 측면에서는 많은 문제를 드러내게 되었다. 이에 따라 세제의 근간을 근본적으로 개혁해야 한 다는 논의가 학계뿐 아니라 정치권에서도 활발하게 진행되고 있다.

선진국들에서는 조세정책 방향에 대한 논의가 이처럼 근본적인 문제를 중심으로 이루어지고 있는 데 반해, 우리나라에서의 토의는 아직도 형평성 등 개방경제하에서는 달성되기 어려운 목표에 지나 치게 집착하고 있으며 근본적인 여건변화에 적극적으로 대응하는 노력이 부족한 실정이다.

우리나라에서는 매년 세법개정을 하고 있으며, 이러한 빈번한 세 법개정은 뚜렷한 철학을 바탕으로 세제개혁을 추진하고 있지 않다 는 간접적인 징표가 될 수 있다. 조세정책에 대한 뚜렷한 철학을 제 시하고, 이를 만족시킬 수 있는 정책안을 제시할 필요가 있으며, 미 국의 근본적 조세개혁에 대한 논의는 우리나라에서 근본적인 세제 개혁 논의를 추진하는 데 좋은 참고자료로 활용할 수 있을 것이다.

근본적 조세개혁 논의가 가지는 정책적 함의를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 이중과세를 피해야 한다. 조세에 있어서 세금을 한 번만 부 과한다는 것이 매우 중요한 원칙이다. 근본적인 조세개혁의 가장 근 간이 되는 주장도 이러한 이중과세를 피하는 것에 있다. 둘째, 세제

의 단순성을 유지하는 것은 매우 중요한 사안이다. 셋째, 근본적 조 세개혁과 점진적 조세개혁간의 선택에 대한 문제이다. 점진적인 접 근방식도 나름대로의 장점을 지니고 있는 것으로 판단된다.

제4장은 근본적 조세개혁 논의의 핵심적인 이슈의 하나인 세율의 평활화 문제, 즉 평률세의 문제를 집중적으로 다루고 있다. 평률세제 가 가지고 있는 이론적 장․단점 및 1980～1990년대에 미국을 중심 으로 제안되어 왔던 다양한 평률세제안들을 살펴보았다. 그리고 실 제로 1990년대 이후 평률세제를 도입한 나라들의 사례를 살펴보고 이와 관련된 이슈들에 대해서도 검토해 보았다. 또한 평률세제가 가 지고 있는 장점들 가운데, 조세왜곡 저감 등의 효율성 제고 효과에 대해서도 시뮬레이션 분석을 통해 알아보았다.

언제나 그러하듯이 새로운 조세제도에 대한 관심은 현실에 대한 문제인식에서부터 시작된다. 평률세제에 대한 관심도 이러한 현상과 무관하지 않다. 조세는 기본적으로 국가지출의 소요재원을 마련하기 위해 도입된 것이다. 초창기 국가의 지출은 국방과 치안에 머물렀지 만 점차 공공수요가 다양화됨에 따라 국가의 지출수요도 늘게 되었 다. 또한 사회가 변화․발전함에 따라 재산과세에서 소비과세로, 다 시 소득과세로 다양해지다 보니 세제가 자연스럽게 복잡해지게 되 었다.

현대 국가에 들어서는 조세의 기능이 단지 세수확보에만 머무르 지 않고, 다양한 정책적 기능까지도 수행하게 되었다. 그런데 너무 많은 기능을 세제를 통해 구현하려다 보니 이제는 세제가 너무 복잡 해지게 되어, 이의 부작용으로 인한 폐해가 지나치게 심화된 것이다.

평률세제는 이러한 반성에서 출발한 것으로 볼 수 있다.

그동안 평률세제는 이론적으로 그 우수성이 인정되기는 했지만, 다분히 이상적인 세제일 뿐 현실화될 수는 없을 것이라는 믿음이 지

배적이었다. 심지어 동유럽 체제전환국들의 실험적 도입 이후에도 이러한 부정적 견해는 적지 않았다. 하지만 비록 도입역사가 아직 일천해 제도 도입의 효과를 평가하기에는 시기상조일지는 모르겠지 만, 적어도 현재까지는 당초에 우려했던 부작용은 없는 것으로 보인 다. 오히려 평률세제를 비교적 일찍 도입한 나라들에서는 세제도입 의 효과로 인한 경제발전이 관찰되고 있으며, 시간이 갈수록 가속화 되고 있는 상황으로 평가된다. 물론 이들 나라에서의 경제적 발전이 전적으로 평률세제의 효과라고 하기는 어려울 것이다. 일부는 세제 개혁의 효과일 수 있고, 또 다른 일부는 다른 경제적 요인이 있을 것 이다. 하지만 분명하고도 중요한 점은 평률세제의 도입이 경제에 긍 정적인 신호를 보냈을 것이라는 점이다. 시장경제를 새로이 도입한 체제전환국의 입장에서 평률세제를 채택하는 것은 기업가 정신 및 경제의지를 상당히 고취시킬 수 있었을 것이다. 이런 맥락에서 본다 면, 세제 자체가 경제발전에 영향을 준 것이라기보다는, 세제개혁 속 에 내포된 시장경제에 대한 정부의 강한 의지가 경제발전에 영향을 준 것이라 할 수 있다.

현대국가에서 바람직한 조세는 세수확보, 효율성과 형평성의 제 고 외에도 경기조절 기능 등 다양한 역할을 수행해야 한다. 이러한 차원에서 보자면 평률세제는 전적으로 바람직하다고 보기 어렵다.

특히 최적조세이론은 평률세제가 최선의 세제가 될 수 없음을 암시 한다고 할 수 있다. 하지만 우리가 주목해야 할 점은 평률세제는 차 선적 선택이 될 수밖에 없음에도 불구하고 세제도입이 가져올 수 있 는 장점이다. 평률세제는 단순성을 가장 큰 특징으로 하며, 이로 인 해 납세협력비용이나 행정비용을 대폭적으로 낮출 수 있는 장점을 가지고 있다. 또한 자원배분의 왜곡을 극소화할 수 있다는 점, 운영 방법에 따라 넓은 세원 낮은 세율 원칙을 가장 효과적으로 구현할

수 있다는 점에서 경제적 효율성의 달성 및 경제발전에 매우 긍정적 이라 할 수 있다. 물론 평률세제의 단점도 간과해서는 안 될 것이다.

주지하는 바와 같이 평률세제는 형평성, 특히 수직적 형평성에 취약 할 수 있으므로 형평성 제고를 위한 장치, 즉 면세점 등을 마련해 둘 필요가 있다.

끝으로 평률세제의 논의가 우리나라 세제개편에 미치는 시사점에 대해 생각해 보기로 한다. 완전한 평률세제는 우리나라의 현실을 감 안할 때 중․단기 안에 도입되기 어려울 것으로 보인다. 이를 실시 하기 위해서는 소득파악이나 거래의 투명성 등 적절한 수준의 조세 인프라의 구축이 선행되어야 하기 때문이다. 특히 이행과정상의 문 제들까지 감안한다면 어느 날 갑자기 평률세제를 도입하는 식의 과 격한 세제개혁은 그리 바람직하다고 할 수 없다.

따라서 평률세제의 도입은 시간을 두고 점진적으로 추진해야 할 과제라고 할 수 있다. 물론 우리가 지향하는 바가 평률세제라면 이 러한 준비를 지금부터라도 시작할 필요는 있다. 이러한 차원에서 본 다면 완전히 단일하지는 않더라도 평률세제에 가깝도록 세제를 개 선하는 것은 그리 어렵지 않다고 본다. 즉 과세구간을 줄이고, 구간 별 세율 차이를 완화함으로써 비록 단일하지는 않더라도 단일한 세 제에 근접한 효과를 거둘 수 있는 것이다.

제5장에서는 우리나라 부가가치세의 역할과 특성 등을 돌아보고 최근에 제기되고 있는 문제점들과 개편논의들을 평가했다. 특히 부 가가치세를 단순히 일반세이며 다단계세인 간접소비세라는 종래의 인식에서 벗어나서 부가가치를 베이스로 하는 세금, 즉 모든 생산요 소에 대한 일반세라고 이해하고 부가가치세와 근본적 세제개편을 연결지어 논의했다. 물론 선진국의 근본적 세제개편 논의에서 등장 하는 부가가치세는 대부분 소비베이스 조세이지만 이것은 부가가치

라는 기본 베이스에서 소비베이스를 택할 것인지 아니면 소득베이 스를 택할 것인지의 선택의 문제일 뿐이지 부가가치세이니까 소비 베이스 조세여야 한다는 것은 아니라는 점도 분명히 했다.

부가가치세를 근본적 세제개편이라는 장기적 관점에서 개편한다 면 그것은 모든 부가가치가 한 번씩만 과세되도록 해야 한다고 보았 다.

나아가서 기존의 부가가치세제에서 가장 큰 문제로 부각되는 역 진성의 문제를 복수세율의 방식으로 해결하기 어렵다는 점에서 Hall 등의 Flat Tax나 Bradford가 제안한 X-Tax 모델에 관심을 가질 필 요가 있다. 이 모델들은 노동으로부터의 부가가치, 즉 노동소득만은 개인단계에서 누진과세하도록 하는 것이 특징이다.

부가가치세제의 장기적 개편방향을 다시 정리하면 장기적인 관점 에서 부가가치세를 세수의 대부분을 거두는 ‘단일세’에 가까운 조세 로 운영한다. 기업단계에서 인건비를 제외한 모든 부가가치에 대해서 단일률로 과세하고, 개인단계에서는 노동소득만을 누진과세하거나 기업단계에서 모든 부가가치를 Flat Rate로 과세하고 노동소득만을 추가적으로 낮은 세율로 완만하게 누진과세하는 방법을 선택할 수 있다. 그리고 기업단계에서 부가가치세를 계산하는 방법은 감산법이 나 가산법을 개개 기업이 선택해서 사용하도록 한다. 이렇게 하면 기 업은 재무회계결산을 위한 노력에서 별다른 추가노력 없이 부가가치 를 계산해 기업부문의 부가가치세를 납부할 수 있을 것이다.

제6장에서는 개방경제하에서의 법인세 효과를 분석하기 위해서 법인세수의 결정요인이 개방경제하에서는 달라지는지를 분석했다.

분석의 초점은 경제가 개방된 국가에서는 법인세원의 좀더 탄력적 인 반응으로 법인세율과 법인세수간의 관계가 약화되는지를 실증 분석하는 데 있다.

이러한 가설을 최근 광범위한 국가들에 대한 각종 정부 세수와 지 출 관련 원자료를 종합하고 있는 미시간 대학의 OTPR 연구소의 World Tax Database를 이용해서 검증했다. 실증분석의 핵심 표본 에는 85개 국가의 1960～1999년간 40년의 1,222개 관찰점이 사용되 었다.

분석 결과 법인세율과 법인세수간의 관계가 개방경제에서 약화되 는 증거를 찾았다. 구체적으로 실증분석 결과를 보면, 법인세율과 개 방도간의 교차항이 통계적으로 유의하게 음

(－)

으로 추정되어, 우리 가 검증하는 ‘개방도가 증가함에 따라 법인세율과 법인세수간의 관 계가 약화된다’는 가설이 실증적으로 존재함이 발견되었다. 또한, 경 제개방에 따른 세율과 세수간의 비선형 관계를 분석하기 위해 관찰 점을 무역개방도에 따라 4분위로 나누고, 이들 각 분위더미와 법인 세율간의 교차항 4개를 독립변수로 포함한 회귀방정식을 추정했는 데 여기서도 하위 분위더미와의 교차항만이 통계적으로 유의하며 좀더 큰 값을 갖는 것으로 나타났다.

비교를 위해 행한 개인소득세수 결정요인 회귀분석에서 개인소득 세율과 개인소득세수간의 관계가 경제개방에 따라 약화되는 경향은 존재하지 않거나 상대적으로 약하게 존재하는 것을 발견했다.

이러한 실증분석 결과는 경제개방에 따라 법인세원이 더욱 탄력 적으로 나타나게 되고 경제개방하에서 높은 법인세율은 법인세수를 늘릴 수 없을 뿐 아니라 해외로의 기업활동 이전을 유도하게 되어 초과부담이 커지게 됨을 의미한다. 따라서, 경제개방에 따라 개인소 득세와 상품세에 비해 상대적으로 탄력성이 높은 법인세의 비중을 낮추는 것이 더욱 바람직한 조세정책이라는 정책적 함의가 도출된 다.

제7장은 조세정책과 소득재분배에 대해 살펴본 것이다. 우리나라

의 분배구조에 대한 실증적 분석은 사용한 자료에 따라 상이하기 때 문에 신뢰성이 높지 않다고 할 수 있다. 그러나 일반적으로 받아들 여지는 사실은 소득분배 구조는 그리 심각하지 않은 것으로 평가된 다는 것이다. 반면 부의 불균형 구조는 소득에 비해 월등히 심각한 것으로 인식되고 있는데, 이는 토지의 분배구조로서 뒷받침되고 있 다. 그동안 조세정책을 소득재분배를 달성하는 정책수단으로 많이 논의했지만, 개방화와 정보기술의 발달로 조세정책의 소득재분배 정 책수단으로서의 유효성은 현저히 약화되고 있다.

세계 경제가 개방화됨에 따라 조세정책을 통해 소득재분배를 도 모하려는 시도는 자본 등의 국가간 이동 등으로 매우 큰 자원배분의 왜곡을 초래한다는 것을 경험하고 있기 때문에 조세정책에 대한 시 각이 근본적으로 변하고 있는 실정이다. 이러한 인식변화는 세계 조 세정책의 동향을 보면 확연히 나타난다. 모든 국가들에서 소득세와 법인세제의 세율이 점차로 낮아지는 경향을 보이고 있고, 과거 사회 주의 국가들에서는 소득세제에 평률세율을 도입하는 엄청난 변화를 보이고 있다. 이와 같은 조세정책의 세계적인 추이에서 우리나라의 정책방향에 대한 교훈을 얻을 수 있다. 무엇보다도 소득세 정책을 통해서 만족스러운 소득재분배 효과를 기대하기 어렵다는 것이다.

또한 우리나라의 많은 세목에서 조세기반의 투명성이 확보되지 않아 결과적으로 세부담의 공평성이 달성되지 못하는 경향이 있다.

따라서 세원의 투명성을 확보하는 데 정책의 초점을 맞추는 것도 중 요하다. 투명성을 확보함으로써 조세의 형평성과 효율성을 동시에 달성할 수 있는 여지가 충분히 있다고 보기 때문이다.

제8장에서는 환경세 도입의 필요성과 그 역할, 그리고 이에 따 라 고려해야 할 쟁점들을 살펴보았다. 아울러 현재 우리나라 세제 상에서 환경세를 도입하는 방안을 단기와 중․장기로 나누어 살펴

보았다.

주지하는 바와 같이 환경세의 도입은 이미 세계적인 추세이므로 우리나라 세제 내에서 본격적인 환경세를 구현하기 위한 노력은 지 금부터 강화해야 할 과제라고 생각된다. 물론 환경세의 도입이 새로 운 세목의 신설을 통한 과제는 아닐 것이다. 현재의 세제 내에도 환 경세적 요소는 이미 존재하며, 이를 통해 얼마든지 환경세적 기능을 도입할 수 있는 것이다.

앞서 논의한 바와 같이 단기적으로는 현재 특별소비세 및 교통세 를 통해 환경세적 기능을 구현할 수 있다. 이를 위해서는 통합에너

지세

(특별소비세+교통세)

에 환경세적 기능을 더욱 강화하는 것이 필요

하다. 물론 이러한 과정 가운데는 오염발생 및 환경비용에 대한 좀 더 엄밀한 분석을 통한 세율이나 과세방안이 모색되어야 할 것이다.

아울러 중장기적으로는 탄소세의 도입이나 탄소세적 기능을 세제 내에 구축하는 방안도 추진되어야 할 것이다. 하지만 탄소세의 도입 이 국가경제에 미치는 영향이 적지 않음을 고려할 때, 도입여부와 시기에 대한 충분한 고민이 병행되어야 할 것이다.

환경세의 도입, 또는 환경세적 기능을 세제 내에 구축함에 있어서 중요하게 고려되어야 할 원칙은 원인자 부담원칙의 강화적용과 효 율성의 강조일 것이다. 원인자 부담원칙의 강조는 환경세의 도입논 리이다. 즉 사회적 비용을 발생시킨 사람에게 그 부담을 부여함으로 써 시장기능에 입각한 오염저감을 달성하게끔 하는 기본 원칙이다.

또한 환경세를 통한 조세효율성도 중요하게 고려되어야 할 부분이 다. 향후 재정여건을 예상할 때, 세제운용의 효율성은 아무리 강조해 도 지나치지 않기 때문이다.

결론적으로 친환경적 세제개편은 향후 우리나라의 세제개편을 논 의할 때 중요하게 다루어져야 할 부분이다. 이에 대한 준비는 지금

부터라도 본격적으로 시작함이 바람직할 것이다.

제9장에서는 주요 선진국의 상속․증여세의 개편동향을 살펴보고 이러한 변화의 정책적 시사점을 논의했다.

2000년대에 들어서면서 상속과세에 대한 폐지론이 활발하게 일고 있다. 종전에는 상속과세가 부를 분산시켜 성공의 기회균등을 보장 하는 제도라는 이유로 그 과세가 강화되는 추세였으나 상속과세는 소득과세와의 관계에서 2중과세이고 저축과 투자 그리고 생산활동 에 부정적인 영향을 미치면서 부를 분산시키지 못하고 있다는 비판 을 받고 있다는 것이다.

상속과세를 폐지해야 한다는 주장은 오래 전에 포괄소득세 과세 문제와 지출세 도입론과 관련해 제기된 바 있다. 최근에는 미국의 평률세 도입론 및 연방매상세 도입론에서도 강조되고 있다. 현재 상 속과세를 폐지하고 그 대신 자본이득세를 과세해야 한다는 논리는 상당한 힘을 얻고 있다. 이를 받아들인 나라로는 캐나다․미국․뉴 질랜드․호주를 위시해 EU 회원국인 이탈리아․포르투갈․슬로바 키아․스웨덴 등이다. 그렇지만 영국․독일․일본․프랑스 등 선진 국의 대부분은 아직도 상속과세 폐지 추세에 참여하지 않고 있다.

이와 같이 주요 선진국의 상속․증여세 개편동향을 살펴볼 때, 우 리나라의 상속과세를 당장에 폐지하는 것은 문제가 있다고 하더라 도 이를 합리화하고 완화하는 방향으로 개편할 여지는 매우 크다고 판단된다.

단기적으로는 상속과세제도를 좀더 단순ㆍ명료화하면서 현행법 상 무리하게 부의 무상이전을 의제 또는 추정해 과세하는 규정들을 없애야 한다. 즉 완전포괄주의를 항목별 포괄주의 정도로 바꾸면서

① 거래당사자간의 특수관계 여부와 관계없이 저가양수‧고가양도의 차익에 증여세를 과세하는 것 ② 증여세를 납부한 비상장주식 또는

증여받은 자금으로 취득한 비상장주식을 상장할 때 발생하는 시세 차익에 대해 당초 증여의 연속으로 취급해 추가로 다시 증여세를 과 세하는 것 ③ 수증재산에 대해 증여세를 납부한 후 당해 수증재산을 개발해 창출한 개발이익 등에 대해 당초의 증여의 연속으로 취급해 추가로 다시 증여세를 과세하는 것 ④ 부동산 무상사용 수익에 대해 증여를 과세하는 것 ⑤ 소유권의 변동이 없는 주식 등 명의신탁을 증여로 의제해 과세하는 것 등은 우선적으로 삭제해야 할 것이다.

이러한 사항들은 소득과세 또는 자본이득 과세로 대체함이 마땅하 다.

장기적으로는 현행 상속세 유산과세형을 취득과세형

(取得課稅型)

으로 전환해야 한다. 유산과세형은 분할 전 유산 전액에 누진세율을 적용해 세액을 계산하기 때문에 유산을 많이 승계하거나 적게 승계 하거나 같은 한계세율을 적용받게 되어 유산취득자의 부담이 응능 부담의 원리와 상치된다. 취득과세형의 경우에는 분할 후 취득자를 기준으로 취득재산가액에 맞는 한계세율을 적용받을 수 있어서 여 러 사람에게 유산을 분산시키면 총조세부담액이 감소하게 되므로 부의 분산을 유도하는 기능이 있게 된다. 영국과 미국

(2011년에 유산

세는 폐지)

을 제외하고 대다수의 국가들이 조세논리에 맞는 취득과세

형을 채택하고 있는 것은 이 때문이다.

제10장에서는 우리나라의 재정분권 수준에 대해 살펴봄으로써 향 후 지방세제 개편의 방향을 짚어보았다. 우리나라에서 재정분권에 대한 논의 및 정책은 재정자립도라는 비과학적인 지표를 빙자한 세 입확충 주장에 치우쳐 있다는 느낌이다. 이러한 정책방향의 묵시적 인 가정은 우리나라의 재정분권 수준이 매우 낮다는 것이다.

본 장에서는 우리나라의 재정분권 수준이 과연 낮은지에 대한 객 관적인 평가를 시도했다. 이를 위해 OECD 국가들과 비OECD 국가

들을 포함한 전체 국가들의 재정분권 수준 자료를 사용해 재정분권 을 결정하는 요인을 분석했다. 추정된 식을 사용해 우리나라의 재정 분권 수준을 세입분권과 세출분권으로 나누어 비교했다.

분석결과, 우리나라의 세입분권 수준은 다른 나라들과 비교해서 결코 낮지 않음을 보여 주었다. 그리고 우리나라의 세출분권 수준

(지

방자주재원 + 이전재원)

은 오히려 높게 나타났다.

본 연구의 정책시사점으로 두 가지를 제시한다.

첫째, 무조건 지방에 세원만을 이양하는 게 바람직한 것이 아니 고, 적정 재정분권

(Optimal Fiscal Decentralization)

이란 개념으로 접근 할 필요가 있다. 둘째, 한국의 경우 이전재원을 통한 지방재정분권 이 상당히 높은 수준인데, 한국과 같은 작고 동질적인 국가에서 국 가전체의 효율성 관점에서 이러한 이전재원은 바람직할 수 있으며 지방자주재원을 과도하게 강조할 필요성이 없다는 점이다.

재정분권의 두 가지 주요한 비용은 재정지출 면에서 지역간에 재 정적 외부효과

(Fiscal Externality 혹은 Spillovers)

와 재정수입 면에서 조세징수의 규모의 경제를 누리지 못하게 하는 비효율성으로 생각 할 수 있는데, 이러한 두 가지 주요 비용은 국토면적이나 경제규모 가 작을수록 크게 나타날 수 있다.

제11장에서는 일반균형모형을 이용해 조세체계 개편이 거시경제 와 분배에 미치는 영향에 대한 분석을 시도했다. 본 장에서 사용한 모형은 경제의 개방화에 따른 자본의 국가간 이동성 증대라는 경제 환경 변화를 반영하기 위해 개방경제를 상정했다.

본 모형에서 상정한 개방경제는 자본의 국제적 이동도 자본 수익 률의 차이가 조금이라도 발생할 경우 자본의 국가간 이동이 무한정 발생하는 소국개방경제와 달리 본 모형에서는 국내자산과 국외자산 간 불완전 대체관계를 상정했다. 즉 국내 자본수익률과 해외 자본수

익률의 차이가 발생하더라도 자본의 이동이 무한정 발생하는 것이 아니라 자산의 일부만 이동하는 상황을 상정했다. 거시경제변수에 미치는 효과분석과 아울러 분배효과를 분석하기 위해 다소득계층 세대중복모형

(Multi-income Class Overlapping Generations Model)

을 상정 했으며, 소득계층분리는 연간소득이 아닌 평생소득을 기준으로 이루 어졌다.

현행의 세제와 각종 개편 시나리오를 반영한 정책시뮬레이션 결 과와 시사점은 다음과 같다. 현행의 과세체계는 소비와 자본소득에 대해 지나치게 편중되어 있는 경향이 있다. 소비과세의 세수비중이 50%를 상회하고 있으며, 노동소득에 대한 과세가 미미한 반면 자본 소득에 대한 과세가 과중한 실정이다.

소비세의 비중이 높다는 것은 소비세가 효율적인 조세로 알려져 있으며 향후 개방화라는 경제환경의 변화에 적응하는 측면에서 문 제가 되지 않은 것으로 사료된다. 따라서 현행 과세체계의 문제점은 자본에 대한 과중한 과세와 높은 누진도와 또한 자본소득에 대한 총 한계세율이 노동소득에 비해 현저하게 높은 점에서 찾아야 할 것이 다. 이러한 조세체계는 향후 개방화의 진전에 따른 자본의 국가간 이동성이 증대되는 상황에서 매우 취약한 구조라고 할 수 있다.

현행 과세체계를 소비세 비중 상향조정, 노동소득에 대한 과세강 화를 통한 자본소득과세의 완화, 그리고 DIT 혹은 Flat Tax의 도입 을 통한 누진도 완화는 거시경제지표를 향상시키는 것으로 나타났 다. 특히 DIT 혹은 Flat Tax의 도입은 본 연구에서 상정한 여타 자 본소득과세 완화를 위한 정책대안보다 거시경제지표를 호전시키는 데 더욱 효과적인 것으로 나타났다. 이러한 현상은 자본의 국제간 이동성이 증대할수록 강화되는 것으로 나타났다.

자본소득과세 완화 정책의 문제점으로 지적될 수 있는 것은 공평

성의 문제이다. 현행의 고소득층에 높은 세부담을 부과하고 있는 자 본과세를 완화하고 노동소득과세를 강화함으로써 소득 및 자산분배 를 악화시킬 가능성을 확인한 바 있다. 그러나 이러한 분배의 악화 형태는 저소득층의 소득 및 자산의 감소에 기인한다기보다 고소득 층의 소득 및 자산의 증가에 기인한 바 크다. 또한 조세체계의 효율 성을 증진시키는 DIT 체제하에서 자본소득세율을 대폭적으로 상향 조정해 분배상태를 호전시키는 시도는 큰 효과를 기대하기 어려운 것으로 나타났다.

반면, Flat Tax 체제하에서 최저소득계층에 대해 노동소득세를 면세해 주는 방식을 채택할 경우 거시경제변수에 큰 영향을 미치지 않으면서 분배상태를 호전시키는 것으로 나타났다. 따라서 조세체계 를 효율성을 증진하는 방향, 즉 자본소득세를 낮은 수준으로 유지하 는 DIT나 Flat Tax와 같이 거시경제지표를 향상시키는 체제로 전 환하고, 이에서 발생하는 공평성의 문제는 이전지출과 취약계층에 대한 면세혜택을 통해 취약계층에 지원하는 방식의 정책개편이 필 요하다고 사료된다.

조세의 소득재분배 기능과 관련해 다음과 같은 결과를 얻었다. 조 세부담의 전반적인 상향조정을 통해 이전지출을 증가시키는 것은 분배상태를 호전시키는 데 전혀 효과가 없는 것으로 나타났다. 반면 이전지출 수준을 증가시키지 않더라도 수혜대상을 취약계층에 대해 선택적으로 실시할 경우 거시경제에 큰 부담을 주지 않고 분배상태 를 호전시키는 효과를 기대할 수 있음도 확인할 수 있었다. 이러한 점들을 감안해 보면, 증세를 통한 재분배정책을 되도록 지양하고 이 전지출을 최소화하고 수혜대상을 적절하게 선정하는 것이 정책의 실효성을 기하는 방안이라고 사료된다.

본 장에서 행한 정책시뮬레이션의 중요한 결과가 조세부담의 상

향조정과 자본에 대한 과중한 과세는 거시경제변수를 악화시킬 가 능성이 높으며, 분배상태를 호전시키는 데 효과적이지 못하며 오히 려 거시경제를 악화시킬 가능성이 높다는 것이다.

자본의 국가간 이동이 가능한 상황하에서는 자본에 대한 과중한 과세는 자본의 국외유출을 야기하고 국내에 투자되는 자본을 감소 시키게 되며, 이는 임금률의 감소와 GDP의 하락으로 이어진다. 국 내자산과 국외자산간의 불완전대체관계를 상정한 모형에 입각해 행 한 정책시뮬레이션에서도 이러한 점을 확인할 수 있었다. 이러한 현 상은 국가간 자본의 이동성의 증대, 다시 말하면 국내자산과 해외자 산의 대체탄력성의 증가와 해외투자와 관련된 거래비용의 감소와 더불어 더욱 강화될 것이다.

국내자산과 해외자산의 불완전 대체관계를 상정할 경우 자본소득 에 대한 과세를 통해 분배상태를 다소간 호전시킬 가능성이 있음을 본 연구에서 확인한 바 있으나 그 효과가 그리 크지 않음을 알 수 있다. 자본과세의 강화는 분배상태를 호전시키기보다 거시경제의 악 화를 통해 소득수준을 전반적으로 하락시키는 효과가 더 큰 것으로 나타났다.

만일 국내자산과 해외자산의 완전대체관계를 상정할 경우 국제적 이동이 자유로운 자본의 소유자의 소득은 감소하지 않은 반면 국제 적 이동성이 제한받는 생산요소 소유자, 예를 들어 단순 노동자 등 은 심대한 소득의 감소를 경험하게 될 것이다. 이러한 점들을 감안 하건대 개방경제에서 자본에 대한 과중한 과세와 높은 누진도 적용 은 합당한 정책대안이라고 보기 어렵다.

마지막으로 제12장에서는 앞서의 논의를 토대로 우리나라의 장기 세제의 모습을 그려보았다. 이 책의 다른 장들에서는 우리나라의 장 기적인 경제사회의 여건과 그러한 상황에서 제기될 수 있는 조세정

책과 관련된 여러 가지 이슈들이 깊이 있게 논의되었다. 이 장에서 는 그러한 논의를 반영해 장기적으로 지향해야 할 조세제도가 어떤 모습이 되어야 할 것인지를 생각해 보았다.

조세제도를 복잡하게 하고 비효율적이며 불공평하게 하는 가장 중요한 요인 중의 하나는 조세제도가 역사적으로 변화되어 온 과정 에서 하나의 베이스에 이중 삼중으로 중복과세되는 구조를 갖게 되 었다는 점이라고 판단된다. 이러한 관점에서 새로운 조세제도를 설 계한다면 모든 부가가치가 단 한 번만 과세되는 제도를 추구하는 것 이 하나의 이상적인 방향이 될 수 있을 것이다. 나아가서 ‘근본적 세 제개편’ 논의에서 강조되고 있는 세율의 평활화와 소비베이스 지향 의 정신을 구현하는 세제를 생각할 수 있다. 이 두 가지 원칙이 함께 적용되어야 효율적이고 단순한 세제의 모습을 갖출 수 있다고 생각 된다.

이처럼 단순한 세제가 구상된다고 해도 외부성 교정 등 교정 목적 의 조세는 별도로 존재할 필요가 있다. 주세나 담배소비세 그리고 자동차용 연료세 등 주로 개별소비세 형태의 세목들이 별도로 존재 하는 것은 타당하다고 볼 수 있다.

평률세의 원칙을 지향한다고 해도 수직적 공평의 문제를 고려할 필요는 있다. 무리하지 않은 범위 내에서 세부담의 누진성을 유지할 수 있는 장치를 도입해야 할 것이다. 그러나 동시에 글로벌화한 경 제에서 자본 등의 이동성을 고려할 때 최고한계세율이 지나치게 높 아지거나 자본소득에 해당하는 부가가치의 세부담이 상대적으로 높 아지지 않도록 하는 것도 필요하다.

이러한 원칙에 부합하는 기본적인 조세 구조는 Hall과 Rabushka 의 ‘Flat Tax’나 Bradford의 ‘X-Tax’ 유형일 것으로 판단된다. 이러 한 기본구조 위에 교정목적의 개별소비세가 추가되는 것이 전체적

인 조세구조가 될 것이다. 이러한 체제하에서는 전통적인 의미의 자 본소득세들, 즉 법인세나 이자 배당소득세 그리고 자본이득세 등은 필요하지 않으며 상속증여세는 유지할 수도 있고 폐지할 수도 있다.

이 구상에서는 상속증여세는 포함시키지 않는 것으로 했다. 재산 세 등 자산보유세는 자산으로부터의 부가가치에 한 번만 과세하는 방식으로 바꾸는 방안을 강구한다. 따라서 모든 형태의 기업이 보유 하여 사업목적으로 사용하는 자산은 별도의 보유세를 부담하지 않 으며 개인이 보유하고 사용하는 자산에 대해서만 추정임대료에 대 해 다른 부가가치에 부과되는 Fflat Rate의 세금을 부과한다.

이 장에서 구체적으로 제안한 조세 구조의 모형은 X-Tax를 다소 변형한 모형을 기본으로 했다. X-Tax는 기업단위에서 노동부가가 치를 제외한 부분에 대해서 평률세율을 적용하고 노동소득에 대해 서는 개인단위에서 완만한 누진세율을 적용하는 방법을 택하는데, 우리의 모형은 기업단계에서 노동부가가치를 포함하는 모든 부가가 치에 소비형 부가가치세를 적용하고 개인단계에서는 일부

(상위 3분의 1)

고소득 근로소득자에게만 낮은 율의 소득세를 추가적으로 부과하 는 방법을 채택했다.

이렇게 함으로써 DIT 효과를 얻을 수 있고 동시에 누진성을 유지 할 수 있다. 근로소득 납세자 비율이 줄어드는 문제가 남지만 모든 근로자들이 원천적으로 부가가치 단계에서 같은 비율의 세금을 부 담한다는 것을 인식하기 시작하면 현재와 같이 공공선택에 책임성 이 없어지는 일은 크게 완화될 것으로 판단된다. 모형을 이용한 시 뮬레이션에서도 이 방안이 가장 좋은 결과를 보여 주었다.

제2장 21세기 조세개혁의 여건과 방향

곽 태 원

I. 서 론

21세기의 초입에 들어선 우리 경제는 여러 가지 면에서 심상치 않 은 어려움을 겪고 있다. 무엇보다도 경제 전반의 역동성이 매우 급 속하게 떨어지고 있다. 물론 경제가 성숙해짐에 따라 안정성은 높아 지는 대신 역동성이 줄어드는 것은 자연스러운 현상이다.

그러나 우리 경제는 이른바 구미 선진국들과 비교해 볼 때 아직도 젊은 경제이고, 이들과의 격차를 줄이기 위해서는 상당기간 더 부지 런히 따라가지 않으면 안 되는 상황이다. 그럼에도 불구하고 경제의 역동성은 이들 선진국들에 비해 오히려 더 떨어지고 있다는 느낌마 저 든다.

이러한 현상의 원인을 규명하고 적절하고 근본적인 대책을 강구 하는 일은 무엇보다도 중요한 우리의 당면과제라고 하지 않을 수 없 다. 이 글은 조세정책의 관점에서 우리 경제의 근본적인 문제점들을 짚어 보면서 장기적으로 어떤 개혁이 필요한지를 생각하고 정리해 보려는 것이다.

중기 또는 장기라는 용어의 개념은 사용하는 사람에 따라서 매우 다른 것이 사실이다. 1년 이상을 장기라고 말하는 사람이 있는가 하 면 10년 이상이 장기이고 그 이하는 중기라고 보는 사람도 있을 수 있다. 그러나 우리나라의 재정을 논의할 때 우리가 생각해야 하는 시간의 범위는 10년보다 훨씬 길지 않으면 안 된다. 무엇보다도 국 민연금제도가 성숙되어 그 재정이 안정적인 상태로 들어가는 것을 보려면 적어도 지금부터 30～50년 이후까지 내다보아야 한다.

연금 이외의 복지재정의 문제도 인구구조와 밀접한 관계를 가지 고 있는데, 이 문제도 이 정도의 기간을 생각해야 의미 있는 논의가 가능하다. 통일이라는 변수도 우리의 경제와 재정의 앞날을 결정하

는 중요한 변수로 고려해야 하는데 역시 긴 기간을 바라보면서 생각 해야 하는 문제라고 판단된다.

조세는 재정의 매우 중요한 한 부분이다. 따라서 조세에 관한 장 기적 논의에서도 이 정도의 기간을 생각하는 것이 타당하다고 생각 된다. 이러한 고려에서 본 고에서는 21세기 전반까지의 기간을 염두 에 두고 장기라는 개념을 사용하기로 한다.

이와 같은 기간을 생각할 때 우리 경제에서 전략적으로 가장 중요 한 변수는 역시 성장 잠재력이라고 생각된다. 최근 우리 경제의 성 장 동력의 약화로 인해 나타나는 여러 가지 문제들을 경험하면서 성 장잠재력 확충의 중요성은 더욱 확실하게 체감되고 있다.

먼저 성장잠재력의 관점에서 이 기간 동안 우리 경제가 어떠한 여 건에 직면할 것이고 어떻게 변할 가능성들이 있는지를 생각해 본다.

그리고 현재의 조세제도와 정책이 이와 같은 여건변화에 대응하는 데 어떤 문제점을 나타낼 수 있는지 점검해 본다. 이러한 전망과 분 석에 바탕을 두고 마지막으로 우리의 조세제도를 어떻게 어떠한 방 향으로 개혁해 가야 할 것인지에 대해서 논의한다.

Ⅱ. 우리 경제의 장기전망과 정책과제 1. 여건의 전망

서론에서 정리한 것처럼 장기를 21세기 전반까지를 포함하는 기 간으로 생각하면서 우리 경제의 여건을 생각해 본다면 대체로 다음 과 같은 세 가지 변수가 핵심적인 요소로 부각될 수 있을 것이다.

첫째, 인구 구조의 급속한 변화이다. 급속하게 낮아진 출산율과 평균수명의 연장으로 노인인구의 비율이 증가하는 이른바 인구 고

령화 현상이 매우 급속하게 진행되고 있다.¹⁾ <표 Ⅱ-1>에서 볼 수 있는 것처럼 통계청 추계에 의하면 2000년 현재 7.2%인 65세 이상 인구의 비율은 2050년이 되면 34.4%에 달할 것으로 전망되고 있다.

이와 같이 급속한 고령화에 따라 <표 Ⅱ-2>에서 볼 수 있는 것처럼 실질노인부양비율은 2000년 현재 24.7%에서 2050년에는 121.9%로 급속하게 증가할 전망이다. 2000년에는 취업자 4명이 65세 이상 인 구 1명을 부양했으나 2050년이 되면 취업자 1명이 65세 이상 노인 1.2명 이상을 부양해야 한다. 사실 취업자들의 짐은 노인부양에서 끝 나는 것이 아니다. 15세 이하 인구와 미취업자의 생계까지 취업자들 이 부담해야 할 몫이다. 이처럼 일하는 사람들의 짐이 커지는 사회 는 우리가 일찍이 경험해 보지 못했다.

그러나 이러한 추세는 쉽게 역전되기 어려울 것이기 때문에 장기 전략을 생각할 때 주어진 여건으로 받아들일 수밖에 없다. 물론 인 구 고령화를 지연시키기 위한 다양한 노력이 병행되어야 할 것임은 두말할 필요가 없다.

<표 Ⅱ-1> 노인인구 비율 전망

(단위: %)

연 도 2000 2010 2020 2030 2040 2050

65세 이상 7.2 10.7 15.1 23.1 30. 1 34.4

60세 이상 11.0 15.2 22.4 30.8 37. 5 40.9

자료: 통계청(2001). 최경수 편(2004), 380쪽에서 재인용.

1) 65세 이상 인구비율이 2000년의 7%에서 두 배인 14%로 늘어나는 데 19년이 소요될 전망이며 세계적으로 매우 빠른 고령화가 이루어졌던 일본도 1970-1996년간, 즉 26 년 동안에 이러한 인구구조의 변화가 일어났다. 한편 프랑스는 115년, 스웨덴은 85년 에 걸쳐서 65세 이상 인구비율이 7%에서 14%로 늘어났다. 통계청(2001) 참조.

<표 Ⅱ-2> 노인부양 비율

(단위: 명, %)

연도 15-59세 인구 (A)

취업자 (B)

60세 이상 인구

(C)

노인부양비율 (C/A)

실질노인부양 비율(C/B)

2000 31, 884 21,061 5,211 16.3 24.7

2010 33, 528 21,950 7,514 22.4 34.2

2050 32, 248 21,920 11,367 35.2 51.9

2030 28, 581 19,690 15,498 54.2 78.7

2040 24, 609 16,990 18,072 73.4 106.4

2050 21, 565 14,860 18,121 84.0 121.9

자료: 통계청(2001). 최경수 편(2004), 380쪽에서 재인용.

둘째, 경제적 국경의 폐지 현상이 나타날 것으로 전망된다. 이미 글로벌리제이션의 진전으로 자본의 이동은 국경의 제약을 거의 받 지 않는 상태에까지 이르렀다. FTA의 급속한 확산과 정보기술의 추가적인 발전 등으로 상품이나 서비스의 국제간 이동은 거의 완전 히 자유로워질 것으로 전망된다. 특히 관세는 사실상 없어질 가능성 이 크다. 서비스의 교역이 더 자유로워진다는 것은 고급노동의 국가 간 이동이 자유로워진다는 것과 유사한 의미를 갖는다. 뿐만 아니라 국가간 인력의 이동이 물리적으로도 지금보다 훨씬 더 자유로워질 가능성이 크다.

셋째, 국민의식의 대변화와 통일 가능성이다. 국민의 의식이 어떠 한 방향으로 바뀔지는 예측하기 어렵지만 매우 급격하고 큰 폭의 변 화가 일어날 수 있다는 점은 충분히 예측할 수 있다. 이러한 변화가 일어날 수 있는 요인들을 몇 가지 생각해 볼 수 있다. 우선 소득의 절대 수준이 높아진 상태에서 가난을 경험했던 세대들이 역사 속으