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국외 기후변화 적응전략 보고서 분석
: 수자원 부문 기후변화 적응전략을 중심으로
1. 서론 1.1 연구배경
기후변화는 전세계 곳곳의 수자원 부문에 막대 한 피해를 발생시킨다. 해외의 경우, 2013년 6월 인도에서 몬순성 폭우로 인한 홍수로 193명이 사 망하고 31,335명의 이재민이 발생하였고, 2013년 11월 필리핀에서 태풍 하이옌으로 인한 홍수로 약
30명이 사망하고 건물이 붕괴되는 등 심각한 피해 를 입었다 (IFRC, 2014). 우리나라도 예외는 아니 다. 우리나라는 2004년부터 2013년까지 10년 동 안 발생한 폭우, 하천범람 등 자연재해로 인해 약 7조 4천억 원의 재산피해와 234명의 인명피해가 발생하였다 (소방방재청, 2014). 지금까지 피해 추 세로 볼 때, 향후 기후변화로 인한 수자원 재해의 발생빈도, 강도, 지속기간은 점차적으로 변화할 것이고, 그 피해는 더욱 커질 것으로 전망되고 있 다 (IPCC, 2014).
이미 해외 국가들은 수자원 부문의 피해를 줄이 고자 노력하고 있다. 영국, 네덜란드, 호주, 미국 은 수자원 부문의 기후변화 적응을 중요한 이슈로 인식하고 있으며 (OECD, 2013), 이에 대한 다양 한 전략을 수립하여 자국 기관, 기업, 국민에게 제 시하고 있다. 이 국가들은 기후변화 적응을 위한 전략 체계 수립뿐만 아니라, 더 나아가 전략 방향 성을 제시하기 이르렀다.
반면, 우리나라는 ‘저탄소녹색성장기본법’을 근 거로 하여 ‘2011~2015년 국가 기후변화 적응대책’
을 수립하였다. 그러나 우리나라 기후변화 적응대 책은 기후변화 적응과 관련된 법적 명시 하에 수 립되었음에도 불구하고, 해외 국가의 적응대책과 는 다르게 적응전략의 접근법 및 방향성, 방법론 의 제시가 명시되지 않은 상황이다. 따라서 본 연 구진은 선진 국가들이 발간한 다양한 수자원 부문 김 현 모 ●●●
동아대학교 융합교양대학 조교수 hyunmokim@snu.ac.kr
김 영 오 ●●●
서울대학교 건설환경공학부 교수 yokim05@snu.ac.kr
박 시 진
서울대학교 건설환경공학부 재학 tlwls7948@snu.ac.kr
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의 기후변화 적응전략 보고서를 검토하여 특장점 에 따른 시사점을 도출하고, 이를 바탕으로 국내 수자원 부문의 기후변화 적응전략 조성에 일조하 고자 한다.
2. 국외 기후변화 적응전략
연구대상 국가는‘OECD Survey of Policies on Water and Climate Change (2013)’보고서의’기 후변화 주요 관심사(primary concerns)’ 범주 중,
‘water quantity’ 및 ‘extreme weather events:
flood’에 초점을 맞춘 영국, 네덜란드, 호주, 미국 을 선택하였다. 그리고 연구대상 보고서는 이들 국가들이 발간한 ‘climate change adaptation’ 관 련 보고서 중, 수자원 부문과 관련된 보고서를 수 집, 선택하였다.
2.1 영국
영국의 Thames Estuary 2100 Plan (2011) (이
하 TE2100) 보고서는 런던 및 템즈 하구지역의 홍 수위험 관리에 초점을 맞춘 기후변화 적응 시스템 을 제시하고 있다. TE2100은 홍수위험을 관리하 기 위해 3가지 관점을 제시하고 있는데, ‘시간경과 (time horizons)’, ‘홍수 위험관리 정책(flood risk management policy)’, ‘수행지역(action zone)’
이 그것이다. 시간경과는 초기25년, 중기15년, 세 기말까지의 시간적 추이를 고려한 홍수위험관리를 의미한다. 둘째, 홍수위험관리 정책은 홍수위험관 리를 위한 5가지 수준별 정책의 활용을 의미한다.
셋째, 수행지역은 템즈 하구 곳곳의 지리적 특성 을 고려한 23개의 구역을 의미한다. 이러한 3가지 관점을 바탕으로, TE2100은 시간경과 및 수준별 정책, 수행지역의 특성에 따라 유연하고 능동적인 기후변화 적응전략의 방향성을 제시한다.
‘Planning Policy Statement 25 (2010) (이 하 PPS 25)’ 보고서는 영국의 공간계획 수립 과 정에서 홍수위험을 고려할 4가지 주요 요소 를 제시하고 있는데, 기후 변화와 관련된 잠정 적 위험(appraising risk), 위험관리(managing risk, 위험감소(reducing risk), 파트너십 접근
그림 2. TE 2100의 홍수위험 관리를 위한 3가지 전략적 관점
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(partnership approach)이 바로 그것이다. PPL 25에서 주목할 점은 기후변화 예상 시나리오를 활 용한다는 것이다. PPS 25는 각 지역별로 1990년 부터 2115년까지 4단계의 시기로 구분하여 해수 면 상승을 예상하였고, 이에 대비 할 수 있는 비상 허용치(contingency allowance)를 제시하고 하
고 있으며, 더 나아가 기후변화 영향을 고려한 첨 두 강우강도(peak rainfall intensity), 첨두 하천 홍수량(peak river flow), 내륙지역 풍속(offshore wind speed), 극한 파고(extreme wave height) 의 민감도 범위(sensitivity)를 제공하고 있다.
그림 3. PPL25의 해수면 상승에 따른 비상허용치 권고안
그림 4. PPL25의 첨두 강우강도 등 가중치 권고안
그림 5. 로테르담 시의 기후변화 적응전략 2.2 네덜란드
네덜란드의 로테르담 시는 기후변화를 기회로 인식하고, 2025년까지 기후변화에 유연한 도시로 만들기 위해 ‘로테르담 기후적응 프로그램 (The Rotterdam Climate Proof Programme)’을 수립 하였다. 로테르담 기후적응 프로그램에서 제시하 는 로테르담의 적응전략(rotterdam’s adaptation strategy, 2013)은 3개의 주요 핵심요소(three pillars), 5개의 테마(five themes), 그리고 7가지
의 프로젝트(seven projects)로 구성되어 있다. 각 각의 구성은 로테르담 시의 기후변화 안전지역 구 축을 목적으로 상호 유기적인 전략 연계성을 가 지고 있다. 로테르담 기후적응 프로그램은 2009 년 진행된 ‘범람위험 및 예상피해와 관련된 기후변 화 결과에 대한 연구(study the consequences of climate change with respect to flooding risks and projected damage)’에서 도출된 미래 해수면 높이의 예측치 (1990년에 비해 2100년에 해수면 높이 약 65 cm ~ 130 cm 상승)를 활용하고 있다.
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네덜란드의 ‘21세기 물관리정책(A Different Approach to Water, Water management Policy in the 21st Century, 2000)’보고서는 수 자원 관리의 문제점을 극복하기 위해 반드시 고려 해야 하는 7가지 범주(individuals and society, a different Approach to safety and water- related problems, increasing the amount of space for water, knowledge development, administration, financing)를 제시하고 있으며, 수자원 관리 정책 및 전략의 방향성에 대해서 기 술하고 하고 있다. 21세기 물관리정책 보고서의 특징을 살펴보면, 첫째, 자국민을 대상으로 수자 원 관리의 중요성 및 위험성에 대해 자각할 수 있 도록 도우며, 둘째, 수자원 관리 문제를 감소시키 고 안전을 보장하기 위한 접근법의 원칙을 제시한 다. 셋째, 새로운 수자원 관리 접근법을 위해 지 식개발과 지식인프라의 필요성을 강조한다. 즉, 수자원 부문의 기후변화 적응정책 및 적응전략 을 위해 수자원 관리의 지식개발이 필요하며, 개 발된 지식의 원활한 공유를 위해서 지식 인프라 (knowledge infrastructure)가 중요하다는 것을 제시하고 있다. 넷째, 새로운 수자원 관리의 접근 법을 이행하기 위해서 다수의 지방자치단체가 물 관리에 대한 명확한 책임을 가져야 한다고 주장한 다. 또한 정부, 지방당국, 수자원 기관의 행정적 책임 명시는 신속한 수자원 관리를 위해 반드시 필요하다는 것을 강조한다. 전반적으로 21세기 물 관리정책 보고서는 향후 수자원 문제를 극복하기 위해서 반드시 고려되어야 할 기반요소를 제시하 고 있다는 점에서 주목할 만하다.
2.3 호주
호주연방과학원 (The Common wealth S c i e n t i f i c a n d I n d u s t r i a l R e s e a r c h Organization, CSIRO)은 학제 간 연구를 바탕으 로, 호주 해수면이 2030년에 5-15cm, 2070년에
26-59cm, 2100년에 37-92cm 정도 증가할 것 으로 예상하였다. 호주 멜버른 시는 이러한 해수 면 상승 예상 시나리오를 기반으로 ‘기후변화 적 응전략 (City of Melbourne Climate Change Adaptation Strategy, 2009)’ 보고서를 발간하였 다. 멜버른 시의 기후변화 적응전략은 리스크 관 리 국제표준인 AS/NZS 4360 위험관리 프로세스 (risk management process) 방법론을 활용하여 기후변화에 따른 위험요소를 도출하고, 이에 대응 하는 기후변화 적응계획을 제시한다. 그리고 이 러한 기후변화 적응계획들은 ‘물 위험평가 프레 임워크(water risk rating framework)’를 기반 으로 우선순위가 설정된다. 수자원 부문과 관련 된 “해수면 상승에 따른 위험관리 목록”은 17개의 위험요인으로 구성되며, 이들 요인들은 현재부터 2070년 까지의 시기별 우선순위가 설정된다. 멜 버른 시의 기후변화 적응전략 보고서의 두드러진 특징은 해수면 상승으로 파생되는 위험요인들을 인과적으로 제시한다는 것인데, 그림 6과 같이, 해수면 상승을 원 중심에 두고 이로 인해 파생될 수 있는 일련의 문제점들 각 원의 테두리 공간 내 에 위치시킴으로서 위험목록 들 간의 연관성을 시 각적으로 제시한다.
호주 시드니 시는 기후변화의 효과적 적응을 목표로 ‘지속가능한 시드니 2030(Sustainable Sydney 2030)’슬로건을 내세우며 시민의 의견 을 수렴한 ‘기후변화 적응(Adapting for Climate Change, 2015)’ 보고서를 발간하였다. 이 보고서 는 기후변화로 인한 강수량 변화 및 해수면 상승 에 따른 위험요인과 그에 대한 적응전략을 담고 있다. 시드니 시는 시간경과에 따라 기후변화 적 응전략을 제시하였는데, 단기(2015~2030), 중기 (2030~2050), 장기 (2050~2070) 3단계로 구분 하여 향후 예상되는 주요 위험요인 및 대응계획을 수립하고 있다. 각 단계별로 수립된 기후변화 적 응전략을 살펴보면, 단기는 현재 시행 중인 ‘긴급 구호 협력관리’ ‘야외 작업환경 전략’, ‘도시림 전
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략’ 등에 대한 최적방안의 모색 및 지속에 초점을 맞추고 있으며, 중기는 앞 단계에서 수행한 사업 의 검토 및 방향성 관리 계획을 담고 있다. 그리고 장기는 시행 중인 전략과는 차별화된 새로운 접근 방법의 모색을 중심으로 하고 있다. 전반적으로 호주는 기후변화로 인해 발생 가능한 위험의 선별 과 이를 극복할 수 있는 방안에 집중하고 있는 것 이 특징이다.
2.4 미국
뉴욕 주의 PlaNYC는 기후 변화에 대한 적 응력을 높이자는 취지에서 ‘A Stronger, More Resilient New York (2013)’ 보고서를 발간했 다. 이 보고서는 내수침수에 대한 지역별 취약성 평가를 바탕으로 공학적, 정책적 전략을 제시하 고 있다. 또한 2012년 허리케인 샌디에 의한 침 수지역과 기반시설의 수행성 조사를 기반으로 해 안 침수대책에 대해 기술하고 있으며, 해안 취약
성 평가와 저항성 측정에 대한 다면적인 분석방 법을 제시하고 있다. 특히 내수 침수에 대한 전략 적 제시가 특징인데, 하수 처리시설 현황 및 침수 영향의 조사결과를 근거로 3가지 전략인 ‘폭풍 해 일로부터 하수 처리시설 보호’，‘배수시설 향상 및 확장’， ‘높은 수질의 지속적 공급을 위한 유 연성 확보’를 제안한다. 또한 PlaNYC는 NPCC (New York City Panel on Climate Change)를 소집하여 NPCC1, NPCC2, NPCC3 보고서를 각 각 발간한다. 먼저 ‘NPCC1 (Climate Change Adaptation in New York City: Building a Risk Management Response, 2010)’보고서는 기 후변화 적응전략을 제시한 ‘Ａ Stronger, More Resilient New York’ 보고서와는 달리, 적응전략 의 객관적 근거가 되는 정량적 기후변화 연구결과 를 제공한다. NPCC1 보고서는 기후변화에 대한 향후 영향력에 대해 논의하며 현재 사회 기반시설 의 정책평가를 바탕으로 미래 위험성을 예측한다.
이 보고서는 기후변화 예측 지표로 강수량, 해수 그림 6. 해수면 상승에 따른 위험목록 및 위험평가 그림 7. 해수면 상승에 따른 위험목록들 간의 인과성 도표
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면 상승, 온도를 설정하고, 지표의 변화가 미치는 영향 및 위험성을 분석한다. ‘NPCC2 (Climate Risk Information, 2013)’ 보고서는 NPCC1 연 장선상의 보고서로 미래 해안침수 위험지도를 제 작하여 뉴욕 기후변화 적응전략 수립의 초석이 되고 있다. ‘NPCC3 (Building the Knowledge Base for Climate Resiliency, 2015)’ 보고서에 서는 해수면 상승 및 외수 범람에 주안점을 둔 정 적 홍수지도와 동적 홍수지도를 제공하고, 이들의 비교를 통해 향후 해수면 상승 예측지도의 신뢰성 을 높인다.
캘리포니아 주의 수자원부에서 발간한 ‘Water Plan (2013)’ 보고서는 인구증가와 기후변화에 따 른 주거 밀도, 수자원 사용 비율, 온도 및 강수량 변화에 따른 예상 시나리오를 이용하여 수자원 취 약성 분석결과를 제공한다. 이 보고서는 보다 자 세한 전략을 수립하기 위해 캘리포니아 주를 총 12개의 지역으로 구분하여 지역별 기후변화 적응 전략을 제공한다. 각 지역별 전략은 현재 수자원 관리현황과 미래 예측치를 바탕으로 수질관리 및 수자원 공급 분야에 대한 실태, 예상이익, 예상비 용, 주요시행 사안의 제언을 기술하는 등 비교적 다양한 관점으로 접근하고 있다. 캘리포니아 주의 Natural Resources Agency 기관에서는 캘리포니 아의 기후변화 적응전략을 담고 있는 ‘California Climate Adaptation Strategy (2009)’ 보고서를 발간하였다. 이 보고서는 7장에서 수자원 부문 전 략과 실행 방안을 논의하고 있는데, 기후변화 적 응전략의 수립 및 실행을 위한 범위를 투자전략, 지역단위, 주 단위, 관리체계 향상 및 의사결정 능력으로 나누어 제시하고 있다. 캘리포니아 주 의 Climate Action Team 기관은 기후변화에 대 한 ‘Climate Action Team Biennial Report’보고 서를 2년간 1회 발간하고 있다. Climate Action Team은 기후변화 적응전략 현황과 적응전략 실 행결과를 지속적으로 갱신하여 제공한다.
보스턴 주는 기후변화 적응전략을 제시하기 위
해서 몇 가지 프로젝트를 진행하였는데, 그 중 하 나는 1999년부터 2004년까지 진행된 ‘Climate’s Long-term Impacts on Metro Boston (CLIMB)’
프로젝트이다. 이 프로젝트의 목적은 보스턴 주를 연안과 내륙으로 구분하고, 여러 시나리오를 통해 기후변화 적응 관련 의사결정을 지지하는 프레임 워크 구축하는 것이다. 특히, 이 프로젝트는 해수 면 상승과 강변홍수 그리고 수자원 공급의 측면에 초점을 맞췄는데, 다양한 기후변화 시나리오를 분 석하여 적용 가능한 시나리오를 도출한 후, 각 전 략에 대한 결론을 제시한다. ‘The Boston Harbor Association(TBHA)’은 깨끗하고, 살아있고, 다 가가기 쉬운 보스턴 항구를 만들기 위해 1973년 에 설립된 단체이다. TBHA에서는 기후변화에 적 응하기 위한 노력으로 ‘Boston Sea Level Rise Maps (2010)’, ‘Preparing for the Rising Tide Report (2013)’ 그리고 ‘Designing With Water Report (2014)’ 보고서를 발간하여 해수면 상승에 따른 홍수 대응전략에 대해 중점적으로 기술하고 있다. ‘Boston Sea Level Rise Maps’ 보고서는 해 수면 상승정도에 따라 보스턴 각 지역이 어떤 양 상을 갖게 되는지 보여주는 지도이다. ‘Preparing for the Rising Tide’보고서는 보다 좁은 지역을 대상으로 한 전략수립을 제안하고 있는데, 이는 기후변화가 공간적, 시간적 범위의 특성을 갖기 때문이다. ‘Designing with Water’ 보고서는 물과 함께 산다(Living with Water)라는 새로운 개념 을 주장한다. 다시말해, 물은 배척할 대상이 아니 라, 함께 해야 할 공생관계로 바라봐야 한다는 것 이다. 보스턴과 같이 물과 인접한 지역은 방어에 주력하는 것 보다 적응하는 것이 바람직하다는 주 장으로 새로운 패러다임을 제시하고 있다. 특히, 전 세계적으로 홍수에 대비한 사례 12건을 면밀히 조사하여 보스턴의 적용 가능성을 논의한다는 것 에 주목할만 하다.
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3. 결론
지금까지 영국, 네덜란드, 호주 그리고 미국의 수자원 부문 기후변화 적응전략을 살펴보았다. 이 를 바탕으로 본 연구진은 기후변화 적응전략 수립 을 위한 3가지 고려사항을 제언한다.
첫째, 수자원 부문의 기후변화 적응전략은 기 후변화와 관련된 다양한 요소의 연계적 전략 수립 이 요구된다. 국외 수자원 부문의 기후변화 적응 전략은 기후변화 적응이라는 목표 아래, 시기 및 전략수준 그리고 지역특성 등 다양한 요소를 연계 하여 체계적인 전략을 제시하고 있다. 영국의 경 우, TE2100은 시간경과와 홍수 위험관리정책, 지 역적 특성을 기반으로 홍수위험관리 전략을 제시 한다. PPS 25는 시간경과 따른 해수면 상승 예측 치를 이용하여 지역별 적응전략을 제시하고 있다.
네덜란드의 경우, 로테르담 시는 기후변화 적응이 라는 목표를 달성하기 위해 3가지 핵심요소, 5개 테마, 그리고 7가지 프로젝트를 상호 연계성을 가 진 하나의 전략체계로 구축하였다. 그리고 21세기 물관리정책 보고서는 홍수와 관련된 문제점을 극 복하기 위해 적응전략이 가져야 할 7가지 범주를 연계적으로 제시함으로서 수자원 관리 정책 및 전 략의 방향성을 제시하고 있다. 호주의 경우, 멜버 른 시와 시드니 시는 시기별 위험요인들을 도출해 내고, 위험요인들 간의 인과관계를 유기적으로 연 계, 도식화하여 제시하고 있다. 미국의 경우, 뉴욕 주는 공학적 전략과 정책적 전략이 연계된 적응전 략을 수립하였다. 캘리포니아 주는 투자 전략, 지 역단위, 주단위, 의사결정 능력 등의 요소를 연계 하여 적응전략을 제시하고 있다.
둘째, 수자원 부문의 기후변화 적응전략은 정량 적인 기후변화 연구결과를 기반으로 한 구체적이 고 직관적인 전략의 제시가 필요하다. 정량적 기 후변화 연구는 기후변화 적응전략 수립의 객관적 근거를 마련해 준다. 이러한 객관적 근거는 보다 구체적이고 직관적인 적응전략 제시의 토대가 될
뿐만 아니라 전략수립의 시행착오를 줄여준다. 지 금까지 살펴본 해외 국가들은 기후변화 예상 시나 리오를 자국의 기후변화 적응전략에 적극적으로 활용하고 있다. 영국의 PPS 25는 기후변화에 따 른 해수면 상승 예상 시나리오를 바탕으로 비상허 용치 및 가중치 권고안을 제시하고 있고, 이를 기 반으로 구체적인 적응전략을 제시한다. 호주는 호 주연방과학원으로부터 과학적으로 예측된 시기별 해수면 상승 예측치를 기반으로 구체적인 위험요 소들을 발굴하고 있다. 미국의 뉴욕 주는 NPCC1 보고서에서 예측된 미래 강수량, 해수면 상승, 온 도를 기반으로 구체적인 전략을 제공한다. 또한 미국의 보스턴 주는 기후변화 예상 시나리오 분석 결과를 바탕으로 적용 가능한 기후변화 적응전략 에 대해 평가한다.
셋째, 수자원 부문의 기후변화 적응전략은 지속 적인 검증 및 개선이 필요하다. 해외 국가들은 기 후변화 적응전략을 수립하는데 그치지 않고 수립 된 기후변화 적응전략의 신뢰성, 변동가능성, 지 속가능성을 지속적으로 검토·타진해 오고 있으 며, 이를 바탕으로 수정·보완된 보고서를 발간 하고 있다. TE2100은 2011년에 발간된 이후 추가 계획을 담은 개선 보고서를 2014년에 발간하였으 며, PPS 25는 2006년 발간된 이후, 수치적 권고 안과 이와 관련된 적응전략을 개선하여 2010년에 재발간하였다. 로테르담 기후적응프로그램은 제 시된 7가지 프로젝트 사업의 진행 추이 및 결과를 이해관계자들이 열람할 수 있도록 공식홈페이지 (www.rotterdamclimateinitiative.n)에 지속적 으로 게시하고 있다. 미국 캘리포니아 주의 수자 원부는 Water Plan 보고서를 주기적으로 수정·
보완하여 재발간하고 있으며, Climate Action team은 Climate Action Team Biennial Report 보고서를 기후변화 정도에 맞추어 2년마다 주기적 으로 재발간하고 있다.
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감사의 글
본 연구는 국토교통부 물관리사업의 연구비지원(15AWMP-B083066-02)에 의해 수행되었습니다.
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참고문헌
