01 ‘ 포용적 성장’의 개념 및논의 동향

머리말

경제성장은 빈곤감소와 실업감소, 그리고 정부 균형재정의 필요조건이며, 국민들의 삶의 질과도 관련성이 높다. 따라서 지속적인 경제의 성장은 현재세대와 미래세대 모두에게 있 어 중요하다. 그러나 전 세계적인 저성장 기조와 높은 실업률, 소득격차 심화와 저출산·

고령화 현상 등으로 인해 우리나라의 경제는 매우 어려운 상황에 처해 있다.

이와 같은 현실을 반영하듯 작년에 실시된 설문조사 결과¹⁾에 따르면, 과거 우리나라의 경제성장과 사회의 발전을 이끌었던 두 축인 중

산층과 계층이동성이 무너지고 있으며, 현 사회 구조에 대한 국민들의 불신이 높은 것으로 나타 났다. 그리고 이렇게 분열된 사회를 극복하고 사 회적 통합을 강화하기 위한 전제조건이 무엇이냐 는 질문에 대해서는 ‘기회의 균등’을 선택한 응답 자의 비중이 가장 높게 나타났다. 동일질문에 대 해 5년 전 조사와 비교할 때 기회의 균등이라는 답변이 가장 큰 폭으로 증가하였는데, 이는 최근 들어 금수저·흙수저 논란이 확산되는 등 기회의 불평등에 대한 국민들의 인식이 확산되고 있음을 시사하는 것으로 볼 수 있다.

01

윤성주 | 한국조세재정연구원 재정지출분석센터장([email protected])

‘ 포용적 성장’의 개념 및 논의 동향

1) 현대경제연구원, 매일경제신문에서 국민 1009명을 대상으로 설문조사를 수행함(http://news.mk.co.kr/newsRead.

php?no=658770&year=2016).

<그림 1> 사회통합에 대한 설문조사 결과

자료: 이상덕, 전정홍, 정의현 외 2016.

2011년 2016년 9.7%

6.7%

15.4%

32.1%

19.9%

19.4%

23.6%

20.0%

19.6%

31.4%

차이를 인정하는 관용 경제적 약자 배려 법치주의 정립 시민의식 제고 기회균등

특집 포용적 국토

포용적 성장의 배경과 개념

2008년 미국발 금융위기와 2010년 유럽발 재정위기를 겪으면서 전 세계적으로 나타나고 있는 잠재성장률의 하락과 총수요의 부진은 세계경제의 장기침체에 대한 우려를 심화시 키고 있다. 또한 과거 수십여 년 동안 경제성장을 통해 절대적 빈곤이 감소하였으나, 소득 불평등 문제는 더욱 악화되어 사회적 갈등을 초래하는 등 경제성장에 부정적 요인으로 부 각되고 있다.

2000년대 들어 겪은 두 차례의 경제위기로 국제사회에서는 경제성장이 중요한 이슈로 대두되었는데, 이때부터 지속가능한 성장(sustainable growth)과 포용적 성장(inclusive growth)이 주요 어젠다로 부각되고 있다.²⁾ 즉, 지속가능한 성장을 위한 수단으로 포용적

2) 중국의 후진타오 국가주석은 중국의 고도성장과정에서 야기된 상대적 빈곤의 확대 및 이로 인한 정치·사회적 불안을 해 소하는 방안으로 2009~2010년 APEC 회의에서 향후 경제발전과 제반 사회문제 해결을 위해 포용적 성장의 필요성을 제기하였으며, 유럽 2020 전략(Europe 2020: A European Strategy for Smart, Sustainable, and inclusive growth) 에서도 포용적 성장, 소득불평등 개선 등이 주요 어젠다로 포함됨.

<그림 2> OECD 주요국들의 소득불평등도 추이(지니계수 평균)

주: 1) 가처분 소득 기준.

2) mid-1980s=100.

자료: OECD 2013a.

<그림 3> OECD 주요국 소득집단별 성장수혜(1976∼2007년)

주: 프랑스(1976∼2005년), 포르투갈(1977∼2005년), 스페인(1981∼2007년).

자료: OECD 2013b.

100.0 102.0 104.0 106.0 108.0 110.0 112.0

Mid- 1980s

Around 1990

Mid- 1990s

Around 2000

Mid- 2000s

2007 2010

0 10 10 30 40 50 60 70 90 80 100

Portugal Sweden France Norway New

ZealandAustralia United

KingdomCanada United States Top 1% Top 10-1% Bottom 90%

(%)

성장의 개념이 대두되고 있으며, 소득불평등을 비롯한 다양한 측면에서의 접근이 제기되 고 있다.

2. 포용적 성장의 개념 및 접근방법

■ 포용적 성장의 개념

포용적 성장은 개발도상국을 중심으로 경제성장 회복 및 새로운 성장의 원천을 찾는 과정 에서 본격적으로 언급되기 시작하였으나, 최근에는 지속가능한 성장을 위한 방안으로 선 진국을 포함한 여러 국가들에서 그 개념이 대두되고 있다.

포용적 성장에 대한 언급이 정치·경제·사회 등의 분야에서 많이 나타나고 있지만, 이 에 대한 개념은 명확하지 않다. 포용적 성장은 학술적 이론에 기반하기보다는 정치·사회 적 차원에 기반을 두고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고, 여러 연구들에서 포함하고 있 는 공통된 내용들을 고려하면 다음과 같이 포용적 성장을 설명할 수 있다.

① 포용적 성장에서는 모든 경제주체들에게 경제성장에 기여할 수 있는 기회가 공평하 게 주어지고(기회의 균등, equalizing opportunities),

② 경제성장으로부터의 물질적·비물질적 혜택이 전 사회구성원에 걸쳐 공평하게 분배 되어야 한다는 것을 강조한다.

③ 이를 위하여 정책당국은 시장에 개입하여 소득재분배, 노동시장, 보건의료, 교육, 환 경 정책 등을 적절히 설계하여 지속적인 고용창출과 성장이 이루어질 수 있도록 지 원하고,

④ 경제성장으로부터의 혜택이 공평하게 분배되어 다시 새로운 성장을 위한 동력이 될 수 있도록 유도하는 역할을 할 것을 요구한다.

⑤ 또한 정부는 제도적 지원에도 불구하고 빈곤을 벗어나지 못하는 자들에 대해서는 사 회안전망(social safety net) 강화를 통하여 그들이 존엄성을 유지하며 살아갈 수 있 도록 지원한다.

다른 성장(론)과 차별화되는 포용적 성장의 핵심은 기회의 균등으로, 이는 경제성장에 참여할 수 있는 기회가 모든 경제주체들에게 균등해야 한다는 것을 의미한다. 즉, 모든 경 제주체가 성장에 기여하고 그 성과물이 공평하게 배분되는 과정을 통해 경제성장이 지속 가능하도록 하는 것이다.

특집 포용적 국토

기존에는 성장에 대해 GDP라는 단일 측면에 초점을 두었으나, 포용적 성장에서는 소 득, 직업, 지역, 주거, 교육, 환경, 건강, 안전, 일과 삶의 균형 등 다방면에 방점을 두고 있다. 즉, 경제성장이나 소득분포 개선 그 자체가 목표가 아니라 경제주체의 삶의 질 향상 이 궁극적인 목표이며, 경제의 성장과 소득불평등 완화는 그 과정을 통해 나타나는 잠재 적 결과물인 것이다.

따라서 포용적 성장에서는 직업, 교육 등 다양한 측면에서의 기회균등을 통한 삶의 질 적인 향상이 결과적으로 경제성장에 긍정적 영향을 미치며, 성장 수혜의 공평한 배분을 통해 지속가능한 성장이 이루어지는 선순환을 기대한다.

포용적 성장에 대한 논의 동향

포용적 성장이라는 용어는 World Bank(2009)에 의해 본격적으로 전파되었다고 볼 수 있 다. 당시 보고서에서 언급한 포용적 성장의 개념은 개발도상국을 대상으로 한 것이었다.

즉, 모든 경제주체에게 경제성장 과정 참여에 있어 동등한 기회를 부여하여 빈곤문제를 해소하는 것이 주요 관심사항이었다. 따라서 여기서는 교육 등을 통한 인적자본 향상 및 노동생산성 제고가 주요 관심사항으로, 최근 논의되고 있는 포용적 성장과 비교해볼 때 상대적으로 협의의 개념으로 볼 수 있다.³⁾

2. 국제통화기금(International Monetary Fund: IMF)

IMF는 포용적 성장과 관련하여 불평등, 재분배, 그리고 경제성장 간의 관계에 대해 다양 한 연구를 수행하였다.⁴⁾ 국가별 자료를 이용한 실증분석 연구에서는 소득분포, 정치제도, 무역자유화, 환율경쟁력, 외국인 직접투자 등 다양한 요인들이 경제성장에 영향을 미치고,

3) 2009년에 World Bank는 개발도상국의 빈곤감소를 위해 포용적 성장을 제시하였으며, 최근에는 전 세계 빈곤문제 해소 와 소득향상을 위해 지속가능한 가치사슬(Sustainable Value Chains: SVC)의 통합 및 국제적 관점에서 생산성 향상을 위한 정책방안을 제시하고 있음.

4) Berg and Ostry(2011), Ostry et al.(2014) 등 다양한 연구가 존재함.

그 중에서도 소득분포의 영향력이 가장 크며, 경제성장에 있어 중요한 결정요인은 불평등 임을 확인하였다. 또한 재분배가 경제성장에 부정적 영향을 미친다는 기존의 일반적 견해 에 반하는 연구결과들을 제시하고 경제발전 수준에 적합한 소득재분배 정책의 중요성을 강조하기도 하였다.

최근에는 포용적 성장의 필요성을 명시적으로 언급하면서 불평등의 완화가 경제성장 에 기여할 수 있으며, 공평하고 효율적인 조세제도의 개혁이 많은 국가에 도움이 될 것이 라고 강조하고 있다. 또한 국가에 따라 최저임금수준의 증가, 누진적 세제 강화 등과 같은 구체적 재정정책방안을 제시하고 있기도 하다.

3. OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)

OECD에서는 포용적 성장과 관련된 부서가 별도로 존재하는 등 포용적 성장에 대한 연 구가 활발하게 진행되고 있다. OECD는 2012년부터 포용적 성장 관련 내용을 본격적으 로 다루기 시작하였으며, 2012∼2014년에는 고용확대 및 형평성 개선을 중심으로 포용적 성장에 대한 연구를 수행하고 관련된 정책을 제안하였다. 그리고 2015년부터는 장기적이 고 지속적인 성장이 분배와 고용의 핵심요소라는 인식하에 투자확대 이슈에 대한 관심을 갖기 시작하였으며, 2016년 각료 이사회에서는 저성장 기조를 탈피하기 위한 정책과제로 포용적 성장을 위한 생산성 증대방안이 논의되었다. 또한 OECD에서는 저소득층의 생산 성 제고를 위한 정책, 규제 및 경쟁을 촉진하는 정책환경 조성, 지역 상황을 반영한 정책 등을 강조하면서, 생산성 제고 및 소득과 기

회 불평등 완화를 동시에 추구하는 접근방안 을 제시하고 있다.

포용적 성장을 위한 거버넌스 측면에서 는 정부의 역할을 강조하면서, 시민·기업 참여(inclusive voice), 정책설계(inclusive design), 전달체계(inclusive delivery), 책 임성(inclusive accountability) 등으로 유기 적으로 구성된 포용적 성장정책 사이클을 제 시하고 있다. 최근에는 구조개혁과 관련하여 포용적 성장을 위한 10대 정책과제를 제시하 는 등 포용적 성장과 관련된 다양한 연구가 진행되고 있다.

<표 1> 구조개혁 관련 포용적 성장을 위한 10대 정책과제

1 장기적인 생산성 향상을 위한 교육기회의 형평성 제고

2 높은 청년실업문제 해소를 위한 단기적 직업교육·훈련 확대 및 개선 3 기업의 진입장벽을 낮추기 위한 허가·면허제도 개선 및 절차의 간소화 4 전문서비스 직종에 대한 진입장벽 감소

5 생산성 제고, 노동 이동성 확대를 위해 교통·에너지 분야 등에서의 인프라 병목 현상 완화

6 산학 R&D 협력 강화 및 기술보급을 통한 기업 간 생산성 격차 감소

7 세입증대와 소득불평등 완화를 위한 성장친화적인 조세제도 구축, 조세지출 축소

8 보육시스템의 양적·질적 향상을 통한 양성 평등 제고 9 저숙련 근로자 및 청년의 노동시장 접근도 향상을 위한 조세정책

10 장기실업률 및 청년실업률 감소와 노동시장 이중구조 해소를 위한 적극적 노동시장정책에 대한 재정지출의 확대 및 효율성 제고 자료: OECD 2017.

특집 포용적 국토

토론을 촉진하는 것이 목적이었던 반면, 2017년 보고서에서는 이를 위한 구체적인 정책 의 틀과 성과지표를 제시하고 있다.

WEF에서 제시하고 있는 포용적 성장과 발전을 위한 프레임워크(inclusive growth and Development Framework)는 7개의 주요 정책영역(pillar)과 15개의 하위 정책영역 (sub-pillar)으로 구성되어 있으며, 성과지표는 양적지표인 IDI⁵⁾와 질적지표인 KPIs⁶⁾, PIIs⁷⁾의 3개로 구성되어 있다.

이와 같은 지표에 근거하여 평가를 수행한 결과, 우리나라는 선진국 29개국 가운데 14 위를 차지하는 것으로 나타났다.⁸⁾ 구체적 내용을 살펴보면 세대 간 형평성과 교육성과는

<그림 4> 포용적 성장 프레임워크

출처: Richard Samans, Jennifer Blanke and Gemma Corrigan et al. 2017.

5) IDI(Inclusive Development Index, 양적 지표): 경제발전의 상대적인 수준와 최근 성과를 통합적으로 측정하는 지표.

6) KPIs(Key Performance Indicators, 질적 지표): GDP 외에 지속적이고 광범위하게 생활수준에 영향을 미치는 주요 요인 을 측정하는 지표.

7) PIIs(Policy and Institutional Indicators, 질적 지표): 제도의 영향력 또는 정책 공간 활용 정도를 측정하는 지표.

8) 선진국과 개발도상국은 빈곤에 대한 정의가 다르므로 WEF에서는 이를 구분해서 산출함.

Pillar 4:

Financial Intermediation of Real Economy Investment Pillar 1:

Education and Skills Development

Pillar 2:

Employment of Labor Compensation

Pillar 3:

Asset Building and Entrepreneurship

Pillar 5:

Corruption and Rents

Pillar 6:

Basic Services and Infrastructure

Pillar 7:

Fiscal Transfers

Access

Quality

Equity

Productive Employment

Wage and Non-wage Labor Compensation

Small Business Ownership

Home and Financial Asset Ownership

Financial System Inclusion

Intermediation of Business Investment

Business and Political Ethics

Concentration of Rents

Basic and Digital Infrastructure

Health-related Services and Infrastructure

Tax Code

Social Protection

우수한 것으로 나타났으나, 증가한 빈곤율과 낮은 수준의 여성경제 참여율, 그리고 성별 간 임금 격차와 부패문제 등이 문제점으로 지적되었다.

5. 미국 대통령 경제 보고서(Economic Report of the President)

작년 미국 백악관 경제자문위원회가 의회에 제출한 대통령 경제보고서(Economic Report of The President, 2016)는 포용적 성장을 의제로 하여 중산층의 소득이 생산성 제고, 노 동시장 참여, 그리고 결과물의 공평한 분배에 의존하는 사실에 기인하여 이와 같은 요소 들에 정책의 초점을 둘 것을 강조하고 있다.

또한 불평등과 성장 간의 관계를 단정하기는 어려우나, 최대한 효율적인 방법으로 불 평등을 완화할 수 있는 정책대응이 요구된다는 인식 아래, 포용적 성장을 위한 정책 방향 을 ① 총수요를 강화하는 정책, ② 경쟁 환경 조성을 위해 균등한 기회를 보장하는 정책,

③ 시장집중도를 완화하고 지대추구 행위를 근절하는 정책, ④ 계층이동성을 도모하고 사 회안전망을 강화하는 정책의 네 가지로 제시하고 있다.

그리고 영유아기의 환경 차이는 인생 전반에 걸쳐 큰 영향을 미친다는 인식하에 포용 적 성장에 있어 영유아기에 대한 투자를 가장 비용효율적인 정책사례로 제시하고 있다.

기술진보와 혁신을 통한 노동생산성의 향상 또한 경제성장과 삶의 질 제고를 위한 핵심적 인 요소로 여기고 포용적 성장의 정책사례로 제시하고 있다. 사회기반시설에 대한 투자는 유출효과(spillover effect)를 통해 광범위한 지역에 걸쳐 혜택이 나타난다는 측면에서 포 용적 정책사례로 제시하고 있다.

맺음말

지난 수십 년 동안 우리나라를 포함한 많은 국가들이 높은 경제성장을 이룩하였으나, 그 과정에서 소득격차와 기회의 불평등이 심화되었다. 그 결과 나타난 중산층의 몰락, 사 회계층의 고착화 등은 현재 경제성장을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 이와 같은 상 황에서 제기된 포용적 성장은 기회의 균등과 공정한 분배를 강조하고 있으며, 이를 통한 삶의 질 향상, 궁극적으로는 지속가능한 성장을 추구하고 있다. 즉, 기존에 양적지표인 GDP에 초점을 두었던 성장에서 벗어나 다양한 삶의 질적 측면을 함께 고려하는 과정에 서 사회적 문제를 해결하고 지속가능한 경제성장을 실현하기 위한 방안에 대한 논의가 이 루어지고 있다.

최근 전 세계적으로 제4차 산업혁명이 주요 이슈로 부각되고 있다. 이로 인해 우리의 특집 포용적 국토

참고문헌

윤성주. 2014. 포용적 성장을 통한 경제성장: 소득불평등을 중심으로. 재정포럼 217호: 22-34.

이상덕, 전정홍, 정의현, 이승윤, 나현준, 황순민, 부장원. 2016. 부러진 사다리·무너진 중산층…“빵보다는 기회를 달라”.

서울: 매일경제. http://news.mk.co.kr/newsRead.php?no=658770&year=2016 (2017년 4월 12일 검색).

홍승현, 전병목, 류덕현, 윤성주. 2014. 경제성장과 재정정책. 세종: 한국조세재정연구원.

Andrew G. Berg, Jonathan D. Ostry. 2011. Inequality and Unsustainable Growth: Two sides of the same coin?.

Washington, DC: IMF. IMF Staff Discussion Note 2011-no.11/08.

Jonathan D. Ostry, Andrew Berg and Charalambos G. Tsangarides. 2014. Redistribution, Inequality, and Growth.

Washington, DC: IMF. IMF Staff Discussion Note 2014-no.14/02.

OECD. 2013a. Crisis Squeezes Income and Inputs Pressure on Inequality and Poverty. Paris: OECD Publishing.

_____. 2013b. OECD Workshop on inclusive growth, Session Notes. Paris: OECD Publishing.

_____. 2017. Economic Policy Reforms 2017: Going for growth. Paris: OECD Publishing.

Richard Samans, Jennifer Blanke, Gemma Corrigan and Margareta Drezniek. 2015. The Inclusive Growth and Development Report. Geneva: World Economic Forum.

_____. 2017. The Inclusive Growth and Development Report. Geneva: World Economic Forum.

World Bank. 2009. What is Inclusive Growth?. Washington, DC: World Bank.