44526280 2017년 4월호

특집

포용적 국토

국토시론 새로운 가치관으로써 ‘포용’의 개념과 정책방향

국토시론 새로운 가치관으로써 ‘포용’의 개념과 정책방향 02 안충영_ 동반성장위원회 위원장, 중앙대학교 석좌교수

특집 | 포용적 국토

1. ‘포용적 성장’의 개념 및 논의 동향 06

윤성주_ 한국조세재정연구원 재정지출분석센터장

2. ‘포용적 국토’ 철학과 정책제언 14

문정호_ 국토연구원 연구위원

3. 포용도시를 향한 도전과 정책과제 20

박인권_ 서울시립대학교 도시행정학과 교수

4. 새로운 패러다임으로서의 포용적 지역발전을 위한 개선과제 26

한경원_ 지역발전위원회 정책2팀장

5. ‘교통포용지수’를 활용한 사회적 배제 최소화방안 31

배윤경_ 국토연구원 책임연구원 김상록_ 국토연구원 연구원

6. OECD 공간적 포용정책 동향 37

김수진_ 국토연구원 책임연구원

용어풀이 <224> ^{인구절벽 외} 43

민성희_ 국토연구원 책임연구원

우리 옛길 걷기 <44> 주왕이 흘린 피는 진달래꽃으로 피어나고 44 신정일_ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장, 「새로 쓰는 택리지」 저자

영화와 도시 <40> 영화 ‘아웃사이더’와 ‘럼블 피쉬’ 52 초월적 시간, 신화적 공간의 털사

박재윤_ University of Arkansas-Fort Smith 미디어커뮤니케이션학과 교수

국토 옴부즈만 61

44

52

62

80

「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

발행일 2017년 4월 10일 발행인 김동주 편집위원장 김종원

편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)

간사 한여정

편집 김슬기, 손유진, 유지은

전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897

해외동향

보스턴의 도시재생 동향과 시사점 62

이왕건_ 국토연구원 도시재생연구센터장 김지현_ 국토연구원 책임연구원 권규상_ 국토연구원 책임연구원

글로벌정보사회적 약자를 배려하는 영국 대중교통정책 외 71

국토연구원 단신 ‘제5차 국토종합계획 포럼’ 개최 외 80

KRIHS 보고서

공공재원 투입 효율성과 주민복지를 위한 중심도시 육성방향 연구(변필성 외 지음) 84 남기범_ 서울시립대학교 도시사회학과 교수

저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구(구형수 외 지음) 86

박정일_ 계명대학교 도시계획학전공 조교수

연구보고서 구입 안내 88

짧은 글 긴 생각 시민들을 ‘포옹’하고 불평등을 ‘포용’할 정책이란? 90 김태희_ 서울시 경제정책과장

2017년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제4회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 장려상으로 선정된 김재연 님의 ‘푸른 바다’(촬 영지: 부산광역시 청사포)입니다.

우리나라는 지금 경제성장, 사회발전, 국토관리 측면에서 ‘포용(inclusiveness)’

의 가치관이 절실히 필요한 시점에 서 있다. 최근 다보스 포럼에서도 자본주의 4.0 체제가 활발히 논의되었으며, 승자독식의 신자유주의 정책 결과를 반성하 고 지속가능 경제사회체제로서 포용적 자본주의(inclusive capitalism)의 개념 이 대두되고 있다. ‘포용(inclusiveness)’은 모든 경제주체가 성장에 참여하고 그 과실 배분에서 균등한 기회가 제공되는 상황을 말한다. 7년 전 출범한 동반 성장위원회는 포용의 철학을 담고 민간자율로 대·중소기업 간 상생협력을 통 한 동반성장을 추구하고 있다(Coong Yong Ahn 2016).

자본주의 시장경제는 기업의 영리와 개인의 사익을 추구하기 위한 경쟁을 본질로 한다. 그 결과 경쟁을 통한 성과의 배분에서는 항상 우열의 차등이 일 어난다. 차등적 성과배분은 경쟁열위자가 우위자를 따라가려는 동기유발 때 문에 자본주의 체제는 더욱 효율화되고 사회발전의 동력을 얻게 된다. 그러나 만약 공정한 경쟁(level playing field)이 실행되지 못하면, 경쟁의 승자와 패 자 사이에 경제사회적 격차와 불균형은 심화되며 그 정도가 지나치면 심각한 사회적 갈등이 발생할 수 있다. 2015년 노벨경제학상 수상자인 앵거스 디턴 (Angus Deaton) 교수는 시장경제가 빈곤을 타파하는 데 결정적 기여를 하였 지만 경제사회적 격차가 어떤 임계점을 지나면 체제불안의 중대한 요인이 될 수 있다고 지적했다.

IMF 보고서(Era Dabla-Norris, Kalpana Kochhar, Nujin Suphaphiphat et al. 2015)는 159개국을 대상으로 32년에 걸친 패널 자료를 분석하여 하위 계층 20%의 소득증대는 GDP 성장의 플러스 효과를 가져오나, 상위 계층 20%

새로운 가치관으로써

‘포용’의 개념과 정책방향

안충영

동반성장위원회 위원장, 중앙대학교 석좌교수 (cyahn@cau.ac.kr)

의 소득증가는 GDP 성장에 마이너스 효과를 가져온다는 사실을 밝혔다. 소득 양극화는 경제 성장에 부정적 영향을 미치고 있으며 전통적 낙수효과(trickle-down effect) 이론이 작동되지 않는다는 것이다. 이에 대한 해법으로 IMF는 포용적 성장(inclusive growth) 정책을 제시하고 있다.

우리나라는 압축성장 기간 동안 대기업 중심과 수출주도의 성장을 해왔다. 그 과정에서 중 소기업은 업체수에서 99%, 고용에서 88%를 차지하고 있지만, 부가가치 생산성과 기술력에서 는 대기업에 비해 3분의 1 수준에 불과할 만큼 크게 낙후되어 있다. 또한 대기업과 중소기업 사 이에는 오랫동안 제로섬 기업문화가 잉태되어 왔다. 이러한 상황에서 우리는 대기업의 기술력 과 해외 네트워크의 장점, 중소기업의 유연성과 창의성을 포용의 관점에서 융복합하여 새로 운 시너지의 성장동력과 일자리를 찾아야 할

것이다.

한국노동연구원의 보고서(홍민기 2017)에 따르면 우리나라의 소득 상위 1% 계층이 국민 전체소득에서 차지하는 비중은 2000년 9.0%

에서 지속적으로 증가하여, 2015년에는 14.2%

로 역대 최고를 기록했다. 소득 상위 10% 계 층의 소득비중 역시 2000년에는 36.4%였으 나 2015년에는 48.5%로 증가해 역대 최고수준 을 나타내고 있다. 이는 아태 지역에서 한국이 가장 빠른 속도로 소득 양극화가 진행되고 있 음을 시사한다(Era Dabla-Norris, Kalpana Kochhar, Nujin Suphaphiphat et al. 2015).

지난 5년간 우리나라의 경제성장률은 전 세계 평균 성장률보다 낮은 2% 중반에 머무르고 있 다. 1300조 원이 넘는 가계부채는 금리인상에 따라 심각한 뇌관이 되고 있다. 청년실업자가 54 만 명에 이르고 구직 포기자는 36만 명을 넘어서고 있는 실정이다. 이러한 장기 저성장·저고 용의 뉴노멀 현상은 사회적 신분상승 제도를 훼손시켜 ‘금수저’, ‘흙수저’라는 계층분화의 신조 어를 낳았다. 중소기업의 비정규직 임금은 대기업 정규직 임금의 3분의 1에 불과하다. 소득 양 극화에 이어 구조화된 노사갈등은 깊은 사회적 분열현상(social disintegration)을 만들고 있 다. 우리나라의 사회적 갈등은 OECD 국가 가운데 가장 높은 상위권에 속하지만 갈등을 관리 하는 대처능력은 바닥권에 있다는 점이 문제점으로 지적되고 있다(이부형, 박용정 2016).

급격한 산업화와 도시화는 도농 간에도 경제적 격차를 유발하고 있다. 중앙과 지방의 재정자 립도와 지역경쟁력에도 상당한 차이가 있다. 우리나라의 지방자치단체별 1인당 지역 총소득액

승자독식의 신자유주의

정책 결과에 반성하고

지속가능 경제사회체제로서

포용적 자본주의(inclusive capitalism)의

개념이 대두되고 있다.

을 보면, 서울특별시는 울산광역시를 제외한 여타 광역시와 도에 비교하여 월등히 높은 수준을 보인다. 2015년 전국 지자체는 전국평균치에서 +62%에서 –23% 사이의 격차를 보이고 있다.

우리나라의 급격한 노령화도 사회적 격차의 요인이 되고 있다.

지금 시대적 화두가 되고 있는 제4차 산업혁명은 AI, Big Data, IoT 등을 활용하여 상이한 업종과 기술 간 융복합을 통한 상품과 서비스의 고부가가치화 현상을 의미한다. 우리나라는 IT 하드웨어 강국이지만 세대 간, 소득계층 간, 지식정보 격차(digital devide)는 확대되고 있다.

고속철, 고속도로, 해상수송 등의 확충으로 전국이 1일 생활권이 되었지만 지식정보의 집적효 과(agglomeration effect)는 수도권에 집중되어 공간적 정보격차는 확대되고 있는 실정이다.

제4차 산업혁명은 새로운 산업의 지평을 열겠지만, 정보화에 뒤쳐진 계층에는 실업의 위기와 함께 사회경제적 격차가 더욱 확대될 수 있다 는 점을 유념해야 할 것이다.

이러한 정보격차를 줄일 수 있도록 소프트웨어 의 공간적 연결성(software interconnectedness) 을 높일 필요가 있다. 동반성장위원회가 추진 하고 있는 대·중소기업 간 융복합을 통한 시 너지 발굴은 제4차 산업혁명과 그 궤를 같이 한 다. 혁신형 벤처투자로 신성장동력을 발굴하고 중소기업의 경쟁력이 향상되면 내수 진작에도 기여하게 된다. 우리나라의 중소기업에 의한 직접수출 기여분은 18%에 불과하다. 국제 가치 사슬망에 우리 중소기업이 적극 참여하는 포용 적 글로벌화는 신시장의 개척과 함께 좋은 일자리도 마련하여 줄 것이다.

대·중소기업 간 동반성장은 바로 포용적 성장의 한국형 모델이다. 세계은행은 1990년대까 지 이룩한 한국의 경제발전을 동아시아의 기적(East Asian Miracle)이라 불렀다. 이제 제2의 경제기적은 한국의 경제, 사회, 국토 분야의 포용적 성장정책에서 가능할 것이다.

우리는 대기업의 기술력과 해외 네트워크의 장점,

중소기업의 유연성과 창의성을 포용의 관점에서 융복합하여

새로운 시너지의 성장동력과 일자리를 찾아야 할 것이다.

참고문헌

이부형, 박용정. 2016. 사회적 갈등의 경제적 효과 추정과 시사점. 서울: 현대경제연구원. 경제주평 16-45.

홍민기. 2017. 2015년까지의 최상위 소득 비중. 노동리뷰 143호: 81-83.

Choong Yong Ahn. 2016. Rising Inequalities in South Korea and the Search for a New Business Ecosystem. Global Asia 11, no.2: 28-35.

Era Dabla-Norris, Kalpana Kochhar, Nujin Suphaphiphat, Frantisek Ricka and Evridiki Tsounta. 2015. Causes and Consequences of Income Inequality: A global perspective. Washington, DC: IMF. IMF Staff Discussion Note 2015- no.15/13.

2008년 북미와 유럽에서 촉발된 금융위기 이후 전 세계에 만 연된 세계경제질서의 혼돈 국면에서 포용적 성장(inclusive growth)과 포용도시(inclusive city)에 관한 논의가 확대, 심화 되고 있으며, 우리나라에서도 이에 관한 논의가 진전되고 있다.

이들 논의는 저성장, 양극화, 고령화, 저출산 등 온통 우울한 현 상과 전망으로 점철된 오늘날 우리 실정을 감안할 때 적절한 대 응논리가 될 수 있다. 이러한 상황에서 ‘포용적 국토’라는 새로 운 정책규범과 과제를 탐구하고 제시하는 일은 매우 시의적절 하다. 즉 사회적, 경제적 측면뿐 아니라 공간적 측면, 즉 국토 차원에서의 포용성(inclusivity) 규범을 정립하고, 그 실천적인 정책방안을 강구할 필요성이 있는 것이다. 이번 호 특집에서는

‘포용적 국토’를 주제로 특집을 엮어보고자 한다. 하나의 사회가 되었든 혹은 국토공간이든 ‘포용’은 정부와 국책연구기관의 정 책공학적인 접근만으로 구현될 수는 없을 것이다. 무엇보다도 중요한 것은 국토의 포용성 증진을 위한 사회적 공감대가 형성 되어야 한다. 이 특집이 그러한 공감대 형성에 조금이라도 기여 할 수 있기를 기대한다.

특집기획: 문정호 연구위원

포용적 국토

머리말

경제성장은 빈곤감소와 실업감소, 그리고 정부 균형재정의 필요조건이며, 국민들의 삶의 질과도 관련성이 높다. 따라서 지속적인 경제의 성장은 현재세대와 미래세대 모두에게 있 어 중요하다. 그러나 전 세계적인 저성장 기조와 높은 실업률, 소득격차 심화와 저출산·

고령화 현상 등으로 인해 우리나라의 경제는 매우 어려운 상황에 처해 있다.

이와 같은 현실을 반영하듯 작년에 실시된 설문조사 결과¹⁾에 따르면, 과거 우리나라의 경제성장과 사회의 발전을 이끌었던 두 축인 중

산층과 계층이동성이 무너지고 있으며, 현 사회 구조에 대한 국민들의 불신이 높은 것으로 나타 났다. 그리고 이렇게 분열된 사회를 극복하고 사 회적 통합을 강화하기 위한 전제조건이 무엇이냐 는 질문에 대해서는 ‘기회의 균등’을 선택한 응답 자의 비중이 가장 높게 나타났다. 동일질문에 대 해 5년 전 조사와 비교할 때 기회의 균등이라는 답변이 가장 큰 폭으로 증가하였는데, 이는 최근 들어 금수저·흙수저 논란이 확산되는 등 기회의 불평등에 대한 국민들의 인식이 확산되고 있음을 시사하는 것으로 볼 수 있다.

01

윤성주 | 한국조세재정연구원 재정지출분석센터장(sjyoon@kipf.re.kr)

‘ 포용적 성장’의 개념 및 논의 동향

1) 현대경제연구원, 매일경제신문에서 국민 1009명을 대상으로 설문조사를 수행함(http://news.mk.co.kr/newsRead.

php?no=658770&year=2016).

<그림 1> 사회통합에 대한 설문조사 결과

자료: 이상덕, 전정홍, 정의현 외 2016.

2011년 2016년 9.7%

6.7%

15.4%

32.1%

19.9%

19.4%

23.6%

20.0%

19.6%

31.4%

차이를 인정하는 관용 경제적 약자 배려 법치주의 정립 시민의식 제고 기회균등

기회의 균등은 2009년부터 전 세계적으로 주목받고 있는 포용적 성장의 핵심 개념으 로, 우리나라에서도 이에 대한 관심이 고조되고 있다. 이 글에서는 포용적 성장의 개념과 접근방법, 그리고 이와 관련하여 국제기구를 중심으로 이루어지고 있는 논의동향에 대해 살펴보고자 한다.

포용적 성장의 배경과 개념

2008년 미국발 금융위기와 2010년 유럽발 재정위기를 겪으면서 전 세계적으로 나타나고 있는 잠재성장률의 하락과 총수요의 부진은 세계경제의 장기침체에 대한 우려를 심화시 키고 있다. 또한 과거 수십여 년 동안 경제성장을 통해 절대적 빈곤이 감소하였으나, 소득 불평등 문제는 더욱 악화되어 사회적 갈등을 초래하는 등 경제성장에 부정적 요인으로 부 각되고 있다.

2000년대 들어 겪은 두 차례의 경제위기로 국제사회에서는 경제성장이 중요한 이슈로 대두되었는데, 이때부터 지속가능한 성장(sustainable growth)과 포용적 성장(inclusive growth)이 주요 어젠다로 부각되고 있다.²⁾ 즉, 지속가능한 성장을 위한 수단으로 포용적

2) 중국의 후진타오 국가주석은 중국의 고도성장과정에서 야기된 상대적 빈곤의 확대 및 이로 인한 정치·사회적 불안을 해 소하는 방안으로 2009~2010년 APEC 회의에서 향후 경제발전과 제반 사회문제 해결을 위해 포용적 성장의 필요성을 제기하였으며, 유럽 2020 전략(Europe 2020: A European Strategy for Smart, Sustainable, and inclusive growth) 에서도 포용적 성장, 소득불평등 개선 등이 주요 어젠다로 포함됨.

<그림 2> OECD 주요국들의 소득불평등도 추이(지니계수 평균)

주: 1) 가처분 소득 기준.

2) mid-1980s=100.

자료: OECD 2013a.

<그림 3> OECD 주요국 소득집단별 성장수혜(1976∼2007년)

주: 프랑스(1976∼2005년), 포르투갈(1977∼2005년), 스페인(1981∼2007년).

자료: OECD 2013b.

100.0 102.0 104.0 106.0 108.0 110.0 112.0

Mid- 1980s

Around 1990

Mid- 1990s

Around 2000

Mid- 2000s

2007 2010

0 10 10 30 40 50 60 70 90 80 100

Portugal Sweden France Norway New

ZealandAustralia United

KingdomCanada United States Top 1% Top 10-1% Bottom 90%

(%)

성장의 개념이 대두되고 있으며, 소득불평등을 비롯한 다양한 측면에서의 접근이 제기되 고 있다.

2. 포용적 성장의 개념 및 접근방법

■ 포용적 성장의 개념

포용적 성장은 개발도상국을 중심으로 경제성장 회복 및 새로운 성장의 원천을 찾는 과정 에서 본격적으로 언급되기 시작하였으나, 최근에는 지속가능한 성장을 위한 방안으로 선 진국을 포함한 여러 국가들에서 그 개념이 대두되고 있다.

포용적 성장에 대한 언급이 정치·경제·사회 등의 분야에서 많이 나타나고 있지만, 이 에 대한 개념은 명확하지 않다. 포용적 성장은 학술적 이론에 기반하기보다는 정치·사회 적 차원에 기반을 두고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고, 여러 연구들에서 포함하고 있 는 공통된 내용들을 고려하면 다음과 같이 포용적 성장을 설명할 수 있다.

① 포용적 성장에서는 모든 경제주체들에게 경제성장에 기여할 수 있는 기회가 공평하 게 주어지고(기회의 균등, equalizing opportunities),

② 경제성장으로부터의 물질적·비물질적 혜택이 전 사회구성원에 걸쳐 공평하게 분배 되어야 한다는 것을 강조한다.

③ 이를 위하여 정책당국은 시장에 개입하여 소득재분배, 노동시장, 보건의료, 교육, 환 경 정책 등을 적절히 설계하여 지속적인 고용창출과 성장이 이루어질 수 있도록 지 원하고,

④ 경제성장으로부터의 혜택이 공평하게 분배되어 다시 새로운 성장을 위한 동력이 될 수 있도록 유도하는 역할을 할 것을 요구한다.

⑤ 또한 정부는 제도적 지원에도 불구하고 빈곤을 벗어나지 못하는 자들에 대해서는 사 회안전망(social safety net) 강화를 통하여 그들이 존엄성을 유지하며 살아갈 수 있 도록 지원한다.

다른 성장(론)과 차별화되는 포용적 성장의 핵심은 기회의 균등으로, 이는 경제성장에 참여할 수 있는 기회가 모든 경제주체들에게 균등해야 한다는 것을 의미한다. 즉, 모든 경 제주체가 성장에 기여하고 그 성과물이 공평하게 배분되는 과정을 통해 경제성장이 지속 가능하도록 하는 것이다.

■ 포용적 성장에 대한 접근

포용적 성장에서는 기회의 균등을 통한 소득불평등 및 소득분포 개선이 주로 언급되고 있 으나, 그렇다고 해서 소득분포 개선이 포용적 성장의 구체적·직접적 목적이라고 보기는 어렵다.

기존에는 성장에 대해 GDP라는 단일 측면에 초점을 두었으나, 포용적 성장에서는 소 득, 직업, 지역, 주거, 교육, 환경, 건강, 안전, 일과 삶의 균형 등 다방면에 방점을 두고 있다. 즉, 경제성장이나 소득분포 개선 그 자체가 목표가 아니라 경제주체의 삶의 질 향상 이 궁극적인 목표이며, 경제의 성장과 소득불평등 완화는 그 과정을 통해 나타나는 잠재 적 결과물인 것이다.

따라서 포용적 성장에서는 직업, 교육 등 다양한 측면에서의 기회균등을 통한 삶의 질 적인 향상이 결과적으로 경제성장에 긍정적 영향을 미치며, 성장 수혜의 공평한 배분을 통해 지속가능한 성장이 이루어지는 선순환을 기대한다.

포용적 성장에 대한 논의 동향

포용적 성장이라는 용어는 World Bank(2009)에 의해 본격적으로 전파되었다고 볼 수 있 다. 당시 보고서에서 언급한 포용적 성장의 개념은 개발도상국을 대상으로 한 것이었다.

즉, 모든 경제주체에게 경제성장 과정 참여에 있어 동등한 기회를 부여하여 빈곤문제를 해소하는 것이 주요 관심사항이었다. 따라서 여기서는 교육 등을 통한 인적자본 향상 및 노동생산성 제고가 주요 관심사항으로, 최근 논의되고 있는 포용적 성장과 비교해볼 때 상대적으로 협의의 개념으로 볼 수 있다.³⁾

2. 국제통화기금(International Monetary Fund: IMF)

IMF는 포용적 성장과 관련하여 불평등, 재분배, 그리고 경제성장 간의 관계에 대해 다양 한 연구를 수행하였다.⁴⁾ 국가별 자료를 이용한 실증분석 연구에서는 소득분포, 정치제도, 무역자유화, 환율경쟁력, 외국인 직접투자 등 다양한 요인들이 경제성장에 영향을 미치고,

3) 2009년에 World Bank는 개발도상국의 빈곤감소를 위해 포용적 성장을 제시하였으며, 최근에는 전 세계 빈곤문제 해소 와 소득향상을 위해 지속가능한 가치사슬(Sustainable Value Chains: SVC)의 통합 및 국제적 관점에서 생산성 향상을 위한 정책방안을 제시하고 있음.

4) Berg and Ostry(2011), Ostry et al.(2014) 등 다양한 연구가 존재함.

그 중에서도 소득분포의 영향력이 가장 크며, 경제성장에 있어 중요한 결정요인은 불평등 임을 확인하였다. 또한 재분배가 경제성장에 부정적 영향을 미친다는 기존의 일반적 견해 에 반하는 연구결과들을 제시하고 경제발전 수준에 적합한 소득재분배 정책의 중요성을 강조하기도 하였다.

최근에는 포용적 성장의 필요성을 명시적으로 언급하면서 불평등의 완화가 경제성장 에 기여할 수 있으며, 공평하고 효율적인 조세제도의 개혁이 많은 국가에 도움이 될 것이 라고 강조하고 있다. 또한 국가에 따라 최저임금수준의 증가, 누진적 세제 강화 등과 같은 구체적 재정정책방안을 제시하고 있기도 하다.

3. OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)

OECD에서는 포용적 성장과 관련된 부서가 별도로 존재하는 등 포용적 성장에 대한 연 구가 활발하게 진행되고 있다. OECD는 2012년부터 포용적 성장 관련 내용을 본격적으 로 다루기 시작하였으며, 2012∼2014년에는 고용확대 및 형평성 개선을 중심으로 포용적 성장에 대한 연구를 수행하고 관련된 정책을 제안하였다. 그리고 2015년부터는 장기적이 고 지속적인 성장이 분배와 고용의 핵심요소라는 인식하에 투자확대 이슈에 대한 관심을 갖기 시작하였으며, 2016년 각료 이사회에서는 저성장 기조를 탈피하기 위한 정책과제로 포용적 성장을 위한 생산성 증대방안이 논의되었다. 또한 OECD에서는 저소득층의 생산 성 제고를 위한 정책, 규제 및 경쟁을 촉진하는 정책환경 조성, 지역 상황을 반영한 정책 등을 강조하면서, 생산성 제고 및 소득과 기

회 불평등 완화를 동시에 추구하는 접근방안 을 제시하고 있다.

포용적 성장을 위한 거버넌스 측면에서 는 정부의 역할을 강조하면서, 시민·기업 참여(inclusive voice), 정책설계(inclusive design), 전달체계(inclusive delivery), 책 임성(inclusive accountability) 등으로 유기 적으로 구성된 포용적 성장정책 사이클을 제 시하고 있다. 최근에는 구조개혁과 관련하여 포용적 성장을 위한 10대 정책과제를 제시하 는 등 포용적 성장과 관련된 다양한 연구가 진행되고 있다.

<표 1> 구조개혁 관련 포용적 성장을 위한 10대 정책과제

1 장기적인 생산성 향상을 위한 교육기회의 형평성 제고

2 높은 청년실업문제 해소를 위한 단기적 직업교육·훈련 확대 및 개선 3 기업의 진입장벽을 낮추기 위한 허가·면허제도 개선 및 절차의 간소화 4 전문서비스 직종에 대한 진입장벽 감소

5 생산성 제고, 노동 이동성 확대를 위해 교통·에너지 분야 등에서의 인프라 병목 현상 완화

6 산학 R&D 협력 강화 및 기술보급을 통한 기업 간 생산성 격차 감소

7 세입증대와 소득불평등 완화를 위한 성장친화적인 조세제도 구축, 조세지출 축소

8 보육시스템의 양적·질적 향상을 통한 양성 평등 제고 9 저숙련 근로자 및 청년의 노동시장 접근도 향상을 위한 조세정책

10 장기실업률 및 청년실업률 감소와 노동시장 이중구조 해소를 위한 적극적 노동시장정책에 대한 재정지출의 확대 및 효율성 제고 자료: OECD 2017.

4. 다보스 포럼(World Economic Forum: WEF)

WEF에서는 2015년과 2017년 두 차례에 걸쳐 포용적 성장에 관한 보고서를 발표하였다.

2015년 보고서는 향후 포용적 성장이 경제적 현실에 어떻게 반영될 수 있는지에 대하여 토론을 촉진하는 것이 목적이었던 반면, 2017년 보고서에서는 이를 위한 구체적인 정책 의 틀과 성과지표를 제시하고 있다.

WEF에서 제시하고 있는 포용적 성장과 발전을 위한 프레임워크(inclusive growth and Development Framework)는 7개의 주요 정책영역(pillar)과 15개의 하위 정책영역 (sub-pillar)으로 구성되어 있으며, 성과지표는 양적지표인 IDI⁵⁾와 질적지표인 KPIs⁶⁾, PIIs⁷⁾의 3개로 구성되어 있다.

이와 같은 지표에 근거하여 평가를 수행한 결과, 우리나라는 선진국 29개국 가운데 14 위를 차지하는 것으로 나타났다.⁸⁾ 구체적 내용을 살펴보면 세대 간 형평성과 교육성과는

<그림 4> 포용적 성장 프레임워크

출처: Richard Samans, Jennifer Blanke and Gemma Corrigan et al. 2017.

5) IDI(Inclusive Development Index, 양적 지표): 경제발전의 상대적인 수준와 최근 성과를 통합적으로 측정하는 지표.

6) KPIs(Key Performance Indicators, 질적 지표): GDP 외에 지속적이고 광범위하게 생활수준에 영향을 미치는 주요 요인 을 측정하는 지표.

7) PIIs(Policy and Institutional Indicators, 질적 지표): 제도의 영향력 또는 정책 공간 활용 정도를 측정하는 지표.

8) 선진국과 개발도상국은 빈곤에 대한 정의가 다르므로 WEF에서는 이를 구분해서 산출함.

Pillar 4:

Financial Intermediation of Real Economy Investment Pillar 1:

Education and Skills Development

Pillar 2:

Employment of Labor Compensation

Pillar 3:

Asset Building and Entrepreneurship

Pillar 5:

Corruption and Rents

Pillar 6:

Basic Services and Infrastructure

Pillar 7:

Fiscal Transfers

Access

Quality

Equity

Productive Employment

Wage and Non-wage Labor Compensation

Small Business Ownership

Home and Financial Asset Ownership

Financial System Inclusion

Intermediation of Business Investment

Business and Political Ethics

Concentration of Rents

Basic and Digital Infrastructure

Health-related Services and Infrastructure

Tax Code

Social Protection

우수한 것으로 나타났으나, 증가한 빈곤율과 낮은 수준의 여성경제 참여율, 그리고 성별 간 임금 격차와 부패문제 등이 문제점으로 지적되었다.

5. 미국 대통령 경제 보고서(Economic Report of the President)

작년 미국 백악관 경제자문위원회가 의회에 제출한 대통령 경제보고서(Economic Report of The President, 2016)는 포용적 성장을 의제로 하여 중산층의 소득이 생산성 제고, 노 동시장 참여, 그리고 결과물의 공평한 분배에 의존하는 사실에 기인하여 이와 같은 요소 들에 정책의 초점을 둘 것을 강조하고 있다.

또한 불평등과 성장 간의 관계를 단정하기는 어려우나, 최대한 효율적인 방법으로 불 평등을 완화할 수 있는 정책대응이 요구된다는 인식 아래, 포용적 성장을 위한 정책 방향 을 ① 총수요를 강화하는 정책, ② 경쟁 환경 조성을 위해 균등한 기회를 보장하는 정책,

③ 시장집중도를 완화하고 지대추구 행위를 근절하는 정책, ④ 계층이동성을 도모하고 사 회안전망을 강화하는 정책의 네 가지로 제시하고 있다.

그리고 영유아기의 환경 차이는 인생 전반에 걸쳐 큰 영향을 미친다는 인식하에 포용 적 성장에 있어 영유아기에 대한 투자를 가장 비용효율적인 정책사례로 제시하고 있다.

기술진보와 혁신을 통한 노동생산성의 향상 또한 경제성장과 삶의 질 제고를 위한 핵심적 인 요소로 여기고 포용적 성장의 정책사례로 제시하고 있다. 사회기반시설에 대한 투자는 유출효과(spillover effect)를 통해 광범위한 지역에 걸쳐 혜택이 나타난다는 측면에서 포 용적 정책사례로 제시하고 있다.

맺음말

지난 수십 년 동안 우리나라를 포함한 많은 국가들이 높은 경제성장을 이룩하였으나, 그 과정에서 소득격차와 기회의 불평등이 심화되었다. 그 결과 나타난 중산층의 몰락, 사 회계층의 고착화 등은 현재 경제성장을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 이와 같은 상 황에서 제기된 포용적 성장은 기회의 균등과 공정한 분배를 강조하고 있으며, 이를 통한 삶의 질 향상, 궁극적으로는 지속가능한 성장을 추구하고 있다. 즉, 기존에 양적지표인 GDP에 초점을 두었던 성장에서 벗어나 다양한 삶의 질적 측면을 함께 고려하는 과정에 서 사회적 문제를 해결하고 지속가능한 경제성장을 실현하기 위한 방안에 대한 논의가 이 루어지고 있다.

최근 전 세계적으로 제4차 산업혁명이 주요 이슈로 부각되고 있다. 이로 인해 우리의

삶은 보다 풍요로워질 것으로 전망되지만, 그 과정에서 발생할 것으로 예측되는 산업·고 용의 구조변화로 인한 불평등은 지금보다 더욱 악화될 가능성도 존재한다. 이와 같은 측 면을 염두에 둘 때, 포용적 성장은 제4차 산업혁명 시대의 도래와 함께 많은 국가에서 관 심을 가지고 진행될 것으로 생각된다.

참고문헌

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서울: 매일경제. http://news.mk.co.kr/newsRead.php?no=658770&year=2016 (2017년 4월 12일 검색).

홍승현, 전병목, 류덕현, 윤성주. 2014. 경제성장과 재정정책. 세종: 한국조세재정연구원.

Andrew G. Berg, Jonathan D. Ostry. 2011. Inequality and Unsustainable Growth: Two sides of the same coin?.

Washington, DC: IMF. IMF Staff Discussion Note 2011-no.11/08.

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_____. 2017. Economic Policy Reforms 2017: Going for growth. Paris: OECD Publishing.

Richard Samans, Jennifer Blanke, Gemma Corrigan and Margareta Drezniek. 2015. The Inclusive Growth and Development Report. Geneva: World Economic Forum.

_____. 2017. The Inclusive Growth and Development Report. Geneva: World Economic Forum.

World Bank. 2009. What is Inclusive Growth?. Washington, DC: World Bank.

‘포용적 국토’ 논의의 배경

포용적 성장 개념이 경제·노동 등 경제사회적 측면에 초점을 맞추고 있는 데 비해, 포용 적 국토의 개념은 공간적 측면으로 초점을 맞추는 것이다. 여러 OECD 국가들과 세계은 행(World Bank) 등 국제기구들은 공간적 포용성을 주로 포용도시(inclusive city)와 관련 된 논의로 전개하고 있고, 이는 우리나라에서도 비슷하다. 다만 이 글에서는 비단 도시 차 원에서만이 아닌 보다 포괄적인 차원인 국토공간에서, 보다 보편적인 규범으로서의 공간 적(국토) 포용성을 생각해보고자 한다.

지난 60여 년간의 성장과 개발, 건설의 결과 지금의 우리 삶의 공간적, 물리적 조건은 몰라보게 달라졌다. 1인당 소득은 3만 달러에 가까워졌고, 세계 11위의 경제규모라는 경 제적 조건은 물론이거니와, 국토공간에 있어서도 세련되고 거대한 신도시, 첨단기술이 적 용된 촘촘한 고속도로, 수목으로 빽빽한 산지, 잘 정돈된 시가지 등 수준 높은 토지제도와 계획체계 등 많은 자랑거리가 있다. 그러나 지금, 우리는 왠지 불편하고 무언가 부족하다 고 느낀다. 주택·부동산 시장의 파행 속에서 서민 주거의 불안정, 중소도시와 농산어촌 의 활력 저하와 주민들을 위한 생활 인프라 부족, 국책사업을 둘러싼 지역갈등과 지역개 발 재원에 대한 다툼, 무분별한 재개발, 재건축으로 인한 지역사회 해체 등 불안·불만 요 소는 아직도 많다.

국토정책 측면에서는 1980년대 광역개발 개념(거점개발과 균형의 절충), 1990년대 다 핵(多核) 지역경제권 개발, 2000년대 국가균형발전 전략 등 보다 ‘포용적으로 보이는’ 정

02

문정호 | 국토연구원 연구위원(jhmoon@krihs.re.kr)

‘포용적 국토’ 철학과 정책제언 ¹⁾

1) 이 글의 많은 부분은 문정호, 이순자, 김진범 외(2016)의 내용을 요약, 발췌한 것임을 밝혀둠.

책적 진화가 이루어져 왔으나, 아직 포용 또는 이와 유사한 개념을 적확하게 반영하는 정 책 및 계획이 이루어져 왔다고 단언하기 어렵다. 다만 2000년대 이후 균형발전, 사회정 의, 참여적 계획, 공정사회, 공생발전, 공간복지 등 경제적 격차를 완화하고, 사회적으로 삶의 질 향상과 보편적 복지를 강화하며, 공간적 측면에서 지속가능한 공간계획을 추구 하는 논의가 확대되고 있다는 점은 매우 고무적이며, 포용도시 같은 논의도 그 맥락 안에 있다.

특히 공간적 포용과 관련하여 최근 포용도시 또는 공간적 포용의 규범과 실증 사례연 구, 도시계획적·정책적 시사점의 탐구가 확대되고 있다. 이와 같은 동향에도 불구하고 포용 개념은 아직 경제적·사회적 측면으로나 특히 공간적 차원에서 보편적으로 수용 가 능한 사회적 규범이 될 수 있는지 심층적으로 검토된 것은 아니며, 국토정책 차원에서 실 천적인 정책개념으로 정립할 수 있는지에 대한 탐구도 미흡한 실정이다. 특히 포용적 성 장이라는 경제적 의미에서 출발한 포용 개념을 ‘포용적 국토’라는 개념으로 재해석하면서 우리나라 국토의 규범적 발전방향으로 정립하는 일이 가능한 것인지 검토할 필요가 있다.

‘포용’의 의미와 철학

이 글의 의도 중 하나가 공간적 포용 혹은 포용적 국토가 보다 거시적이고 기조(基調)적 인 정책 키워드가 될 수 있는 것인지를 탐구하는 것이기 때문에 ‘포용’이라는 방향성이 사 회적으로 공유하는 목적론적 상위 규범으로 자리매김할 수 있는지 생각해볼 필요가 있다.

특히 공간계획에 대한 철학적 토대로서의 공간적 포용 개념이 아직 모호하기 때문에, 정 책 또는 계획의 목표 및 수단 설정에서 일관적이지 않고 실천적인 측면에서 당초 의도하 지 않았던 결과를 초래할 수도 있다. 따라서 여기에서는 공간적 포용이라는 개념에 토대 가 될 수 있다고 여겨지는 두 개의 철학적 이슈인 사회정의와 도시에 대한 권리에 대해 논 의하려고 한다.

1. 사회정의와 공간적 포용

1990년대 후반 이후 신자유주의적인 경제정책이 경제적 불평등을 확대하고 있다는 인식 이 증폭되고, 2000년대 세계적 경제위기를 겪는 과정에서 경제성장과 소득분배가 역(逆) 의 상관관계로 움직이는 경향이 확인되면서 경제적 불평등 완화를 최상위 가치로 인식하 는 사회경제적 규범이 더욱 보편화되었다. 즉, 모든 경제주체들에 대한 기회의 균등과 경 제성장의 물질적·비물질적 혜택에 대한 공평한 분배와 이를 위한 정부의 시장 개입과 사

회정책을 강조하는 보다 진보적인 규범이 더욱 설득력을 얻고 있다. 이런 관점에서 포용 적 성장 개념 혹은 포용 개념은 사회철학으로서의 자유주의(또는 자유주의적 평등주의)에 서 제시하는 사회정의(social justice)의 철학적 입장²⁾을 함의하고 있다고 생각된다.

이와 같은 자유주의적 평등주의의 관점은 (단순히 경제적 측면만이 아닌) 기회의 균등 화를 포용의 핵심개념 중 하나로 견인하고 있다. 기회의 균등화를 위해 사회 안에서의 소 득불평등을 줄이고, 그와 같은 사회정책이 지속가능한 경제성장의 선순환을 실현한다는 주장은 존 롤스(John Rawls)로 대표되는 자유주의적 평등주의의 연장선에서 ‘공동선(善)’

을 강조하는 마이클 샌델(Michael Sandel)의 자유주의적 정의관과도 일맥상통한다. 즉, 정의란 사회의 미덕을 키우고 공동선을 고민하는 것이며, 올바른(정의로운) 분배의 궁극 적 목적은 사회 구성원이 전체적으로 공감할 수 있는 ‘포용’³⁾과 같은 선한 가치를 추구하 는 것이다.

2. 공간적 포용과 권리 혹은 도시에 대한 권리

포용이 함의하는 두 번째 철학적 함의는 권리(right)다. 여기서의 핵심은 인권, 시민권, 행복추구권 등의 일반적 권리가 아닌 ‘공간적 권리’의 개념이다. 이 개념의 착안점은 앙리 르페브르(Henri Lefebvre)가 저서 「Le Droit à la ville(1968)」에서 제시했던 ‘도시에 대한 권리(Right to the City)’이다. 르페브르는 도시를 정치적 개념으로, 권리를 공간적 개념 으로 이해하며, 도시 거주자 누구나 도시가 제공하는 편의를 누릴 권리, 도시 정치와 행정 에 참여할 권리, 자신들이 원하는 도시를 스스로 만들 권리를 가진다고 주장했다(강현수 2010). 이 개념은 자본주의적 도시에 대한 새로운 대안으로 부상하였고, 뒤를 이어 데이 비드 하비(David Harvey) 등 많은 지식인들에 의해 점차 넓은 의미로 계승, 확산되어 오 늘날 UN-Habitat III(2016)의 의제로 검토될 만큼 그 공감대가 넓어졌다.

최근 UN-Habitat III(2016)의 준비과정에서 제기된 도시에 대한 권리의 논의 내용은 다음과 같다. 우선, 도시를 도시거주민이 양질의 삶을 영유하기 위해 필요한 전제조건으 로서의 공공재로 보고 있으며, 도시에 대한 권리는 공공재로서의 도시(공간)를 생산하고 변화시킬 수 있는 집합적인 권리로 정의내리고 있다. 도시에 대한 권리는 ① 자원배분에 서의 공간정의, ② 의사결정에 있어서의 시민참여, ③ 사회적·경제적·문화적 다양성 존

2) 이 입장의 대표자 격인 존 롤스(1971)는 사회적 정의를 원초적으로 평등한 위치를 가정했을 때 선택할 법한 자유를 존중하 는 것으로 개념화하고 있음. 즉, 언론, 종교 같은 기본 자유를 모든 시민에게 평등하게 제공하며, 사회적·경제적 불평등을 인정하고 소득과 부를 가장 어려운 사람에게 (보다 많이) 돌아가게 하는 ‘차등원칙’에 준하는 불평등은 허용한다는 것임.

3) 마이클 샌델(2009)은 포용 대신 ‘지속가능성’ 같은 용어를 사용했음. 여기에서는 다만 논의의 맥락을 감안했을 때 포용과 같은 ‘선(善)한’ 가치를 표방하는 용어를 대신 쓸 수 있다고 판단함.

중의 세 가지 원칙으로 구성된다. 나아가 이 권리는 국적을 가진 시민에 한정되는 것이 아 닌, 도시에 거주하는 모든 거주민이라면 누구에게나 보장되는 인권의 하나로 인정해야 한 다고 본다.

공간적 포용 개념의 철학적 함의라는 관점에서 도시에 대한 권리 논의는 큰 시사점을 제공한다. 이 논의에서 ‘도시’라는 설정은 국토공간 일반으로 확대하여 이해할 수 있다고 보면, 우리가 삶을 영위하는 터전, 공간에 대한 보다 적극적인 권리를 주장하는 것은 지극 히 당연한 일이다. 포용적 성장의 논의 과정에서 포용 개념에 대한 중요한 비판 중 하나는 이와 같은 새로운 개념들이 (소득불평등 해소에 대한) 근본적인 사회정책적 처방이 수반 되지 않는, 이른바 ‘억압적 관용(repressive tolerance)⁴⁾’일 수 있다는 점이었다. 그렇지만 도시에 대한 권리와 맥을 같이하는 공간적 권리 관점은 포용적 국토와 포용도시에 대해 보다 주체적이고 진보적인 철학적 함의를 제공할 수 있다.

포용적 국토의 규범적 정책개념

일반적 규범으로서의 포용은 차등원칙에 의거한 사회적 정의, 보편적 복지, 경제민주화, 소득불평등 해소를 통한 기회의 균등화 등 친숙한 사회적 가치 개념과 유사한 의미를 가 진다. 다른 한편으로는 보다 적극적·명시적으로 공간에 대한 권리를 보장, 증진하는 사 회정책적 접근의 필요성을 강조하는 사회 규범이기도 하다. 이는 경제적 측면에서는 저소 득층에 대한 소득, 고용 등 소득불평등 해소, 사회·복지 측면에서는 의료·교육 등 직·

간접적, 물질적·비물질적 혜택의 배분, 공간 측면에서는 공공서비스, 주거 등 배제와 격 차 해소, 정치 측면에서는 참여와 소통이 강화된 거버넌스 구축 등을 의미한다.

이러한 일반적 포용 규범과 철학적 함의 등을 종합하여 문정호 외(2016, 40)에서는 포 용적 국토를 ‘공간의 물리적 개발을 통한 성장을 넘어 누구나 어디서나 안전·쾌적·편리 하게 살아갈 수 있고, 모든 사회적 계층·지역 간의 격차·배제·갈등을 최소화할 수 있 으며, 그 기회의 균등, 잠재능력 증진과 행복을 추구하는 사회의 모든 구성원이 적극적 권 리 추구와 자발적 참여를 실천하는 삶의 터전’으로 정의하고 있다. 여기에는 2000년대 이 후 국가균형발전, 사회정의, 참여적 계획, 공정사회, 공생발전, 공간복지, 국민행복 등 경 제적 격차를 완화하고, 사회적으로 삶의 질 향상과 보편적 복지를 강화하며, 공간적 측면 에서 지속가능한 공간계획을 추구하는 논의들이 포괄되어 있다.

4) 지배세력이 반대세력에 대한 제한된 관용을 보이는 것은 반대세력의 날카로움을 뭉툭하게 만들고 기존 헤게모니를 정당 화하는 효과를 냄으로써 사실상 억압적인 성격을 갖는 관용이 된다는 개념임(Herbert Marcuse 1965).

포용적 국토 구현을 위한 정책제언

사회적으로 바람직하다고 널리 인정된 규범이라도 정책적으로 미흡하거나 왜곡되어 결국 실천성을 잃는 경우가 왕왕 있다. 포용이라는 방향성도 적확한 정책으로 구현되지 않으면 그저 한때를 풍미했던 정치적 수사(修辭)로 그칠 수 있다. 따라서 포용적 국토의 철학과 규범을 정책공학적으로 변용하는 일은 매우 조심스럽게 다뤄져야 할 일이다.

그럼에도 불구하고, 이 글에서는 최소한의 정책적 기본방향과 정책구조(틀)를 제시하 고자 한다. 우리나라의 현 실정에서 포용적 국토의 가치가 사회적으로 보편타당한 규범이 될 수 있다는 점과, 향후 국토정책의 기조로서 작동가능한 키워드라는 점은 명백하다고 생각되기 때문이다. 따라서 여기에서는 포용적 국토의 규범적 개념에 조응하는 정책목표 와, 비록 자의적이긴 하지만 상대적으로 중요하다고 생각되는 핵심 정책과제를 다음과 같 이 제시하고자 한다.

포용적 국토를 구현하기 위한 정책은 ‘포용적 사회정의가 실현되고 공간에 대한 행복추 구 권리가 증진되는 삶의 터전’(비전)을 실현하기 위해 ① 사회적 약자가 배제되지 않는 공간서비스를 구현하고, ② 권리증진과 행복추구로서의 참여역량을 강화하고, 거버넌스 를 구축하며, ③ 지역발전의 기회 형평성을 강화하고 제도 환경을 개선하는 등의 목표를 지향해야 한다는 것이다.⁵⁾

5) 문정호, 이순자, 김진범 외 2016, 103-105.

<그림 1> 포용적 국토의 정책구조(예시)

출처: 문정호, 이순자, 김진범 외 2016, 104.

포용적 사회정의가 실현되고 공간에 대한 행복추구 권리가 증진되는 삶의 터전

목표 1

사회적 약자가 배제되지 않는 공간서비스의 구현

• 핵심과제 1: 합리적이고 지역적 정성 있는 최소 공공서비스 기준 마련

• 핵심과제 2: 여성의 사회 참여 확 대와 출산율 제고를 위한 시설·

서비스 강화

• 핵심과제 3: 도시 노후지역의 포 용적 주거 환경정비

목표 2

권리증진과 행복추구로서의 참여역량 강화 및 거버넌스 구축

• 핵심과제 1: 정책, 계획에 대한 참여 확대를 위한 정보 접근성 강화

• 핵심과제 2: 공공계획 참여에 대한 인센티브 부여와 역량강화 프로그램 제도화

목표 3

지역발전의 기회 형평성 강화 및 제도 환경 개선

• 핵심과제 1: 공간 서비스 간 연 계와 커뮤니티 재구축

• 핵심과제 2: 지방자치단체의 계 획고권 강화와 계획보장 청구권 의 도입

더 나은 포용을 위하여

이 글에서 제시한 포용의 의미와 철학, 포용적 국토의 규범 등은 아직 미숙한 수준의 시론 (試論)이다. 앞서 말한 대로 좋은 규범도 섣불리 다루면 하찮아지거나 혹은 부작용을 낳 기도 하기 때문에, 포용과 ‘포용적 국토’에 대해서는 보다 심화되고 확대된 사회담론적 논 의가 필요하다. 특히 중요한 논의는 사회철학으로서의 포용성(inclusivity)에 대한 검토, 사회적·경제적 포용성과 공간적(국토 및 도시) 포용성 간의 개념적 구분 혹은 양자 간의 조화 문제가 될 것이다. 여기서 제시된 정책 목표와 과제들은 결국 국토정책의 영역을 중 심으로 기술되긴 했으나, 실질적으로는 사회·경제·공간 요소가 섞여 있는 정책들이다.

따라서 포용적 국토와 경제적이고 사회적인 포용성 간의 개념적 구분이 무의미해 질 수 도 있는데, 이런 문제에 대해 보다 다양한 시각에서 학술 및 정책 연구가 진행될 필요가 있다.

참고문헌

강현수. 2010. 도시에 대한 권리 - 도시의 주인은 누구인가. 서울: 책세상.

문정호, 이순자, 김진범, 민성희, 김수진, 박경현. 2016. 포용적 국토 실현을 위한 정책과제 연구. 안양: 국토연구원.

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Micheal Sandel. 2009. 정의란 무엇인가. 이창신 역. 2009. 파주: 김영사.

Robert Paul Wolff. 1969. A Critique of Pure Tolerance. Boston: Beacon Press.

03

박인권 | 서울시립대학교 도시행정학과 교수(ikpark@uos.ac.kr)

포용도시를 향한 도전과 정책과제

왜 ‘포용도시’인가?

1898년 에버니저 하워드가 정원도시(garden cities) 개념을 제시한 이래, 미래의 도시 비 전에 대해 여러 대안들이 제시되어왔다. ‘네트워크 도시’, ‘좋은 도시’, ‘지속가능한 도시’,

‘정의 도시’, ‘건강 도시’, ‘공유 도시’ 등. 그러나 최근 가장 주목 받는 대안 중 하나는 무엇 보다도 ‘포용도시(the inclusive city)’라 할 만하다. 2016년 10월, 에콰도르 키토에서 개최 된 UN-Habitat III 회의에서는 ‘모두를 위한 도시(Cities for All)’라는 슬로건으로 포용도 시의 비전이 제시되었고, 회의 결과에서 채택된 ‘새로운 도시 의제(New Urban Agenda)’

에서도 도시의 포용성을 무척 강조하고 있다. 국내에서도 시민사회단체들과 개혁적 지방 정부들이 이러한 도시비전에 공감하고 이의 실현을 위해 고민하기 시작했다.

지금 이 시점에서 우리가 ‘포용도시’에 주목하는 것은 현대사회의 도시가 당면한 핵심적 문제인 ‘사회적 배제’와 관련이 있다. 산업화 및 도시화, 경제성장과 함께 증대된 부(富)는 소수에게 집중되고 다수의 사람들은 열심히 일하지만 여전히 가난하다. 이들 도시 빈민 의 상당수는 대부분 모래알처럼 고립되어 자신의 목소리를 조직적으로 내지 못한다. 또한 각종 사회활동에도 참여하지 않고 사회적 관계로부터도 단절되어 있다. 빈곤층뿐만 아니 라 청년, 장애인, 외국인 노동자, 이주여성 등 다른 사회적 약자들도 비슷한 처지에 있다.

이들은 도시가 제공하는 여러 가지 기회와 편익들, 의사결정 과정에서 어쩔 수 없이 배제 되는 ‘사회적 배제’를 겪고 있는 것이다. 이러한 사회적 배제는 무차별 범죄, 고립사, 자살 등과 같이 사회통합을 저해하는 결과로 이어지기도 한다. 특히 사회적 관계가 가장 밀도 있게 응축되어 나타나는 도시에서 이러한 문제는 더욱 극명하고 가시적으로 나타나며, 도 시개발과 같은 도시과정(urban process)은 그 문제의 물리적 토대를 제공하기도 한다.

특히 사회·경제적 여건의 변화로 인해 중산층이 줄어들고 양극화가 심화됨에 따라, 사 회적 배제는 노숙자, 장애인, 사회 부적응자 등 일부 특수계층에 국한되지 않고 일반화 되는 경향을 보이고 있다. IMF 경제위기 이후 노동의 유연성이 증대됨에 따라 고용은 불 안해졌고 일부 중산층들은 비정규직 노동자 또는 영세 자영업자로 전락하였다. 그 결과 2016년 8월 현재, 우리나라 임금노동자 1963만 명 중에서 임시직, 일용직, 계약직, 파견 직 등 비정규직 노동자는 32.8%인 644만 명이나 된다(통계청 보도자료 2016). 이들 중 상당수는 일을 하고 있지만 가난을 면치 못하는 ‘근로빈곤층’, 또는 마땅한 직업이 없던 이 전의 빈곤층과 구별된다는 의미에서 ‘신빈곤층’을 형성하고 있다. 사회 전체적으로는 분명 이전보다 더 풍요로워졌으나 신빈곤층이 형성되어 확대되고 있는 것은 사회적 배제가 경 제적 풍요의 확대와 함께 자연스럽게 사라지지 않을 것을 시사하여 우려가 커지고 있다.

이러한 배경 속에서 포용도시는 현재 우리가 당면한 도시문제들을 가장 효과적으로 드 러내는 개념으로 주목 받고 있다. 도시비전은 미래 도시의 모습을 예고하는 기능뿐만 아 니라 현재 도시의 문제를 진단하는 기준으로서의 역할도 수행하기 때문이다. ‘배제’에 대 응하는 개념으로서 ‘포용’은 매우 시의적절한 개념일 수 있는 것이다.

포용도시의 개념과 중요한 요소들

포용도시는 포용성(inclusivity)의 철학을 도시라는 지리적 스케일에서 실현한 것으로서, 1999년 UN-Habitat가 ‘도시 거버넌스에 관한 글로벌 캠페인(The Global Campaign on Urban Governance)’에서 기본 주제로 제시하였다. 이 캠페인에서는 의사결정 과정의 민 주성 및 투명성 강화, 도시 거버넌스에서 참여 기회의 확대를 강조하였다. 그래서 포용도 시는 “모든 사람이 재산, 성별, 연령, 인종, 종교에 상관없이 도시가 제공해야 할 기회들 에 생산적이고 긍정적으로 참여할 수 있는 권능을 가지고 있는 장소(UN-Habitat 2002, 5)”로 정의되었다.

필자는 우리나라와 같이 절차적 민주주의가 어느 정도 갖추어진 경우에는 Habitat의 개념이 도시 거버넌스의 절차에 치우친 협소한 개념일 수 있음을 지적한 바 있다(박인권 2015). 정치적 영역뿐만 아니라 경제·사회·문화 등 모든 영역에서 현재 및 미래의 도시 거주자들이 서로 호혜적 관계를 맺고, 각종 의사결정 과정에서 배제되지 않으면서 실질적 으로 참여할 역량을 갖추고 있는 도시로서 확대 정의할 필요가 있는 것이다.

2. 포용도시의 차원

이러한 포용도시의 실질적 내용을 규정하 는 차원으로는 ‘역량 형성’, ‘공간적 개방’,

‘상호 의존’, 참여’ 등이 제시되고 있다(박 인권, 이민주 2016). 상호 의존은 도시민 들이 공적, 사적 관계를 통해서 서로 도움 을 주고받는 관계를 의미하고, 참여는 정 치적 의사결정, 경제, 사회, 문화 등 여 러 영역 활동에서 도시 주민들이 한 부분 을 맡는다는 것을 의미한다(Gerometta et al. 2005). 역량 형성은 도시민들이 참여 와 상호 의존관계를 맺기 위해 필요한 실 질적 능력을 형성하고 강화시키는 것을 의 미하며, 공간적 개방은 이 모든 것들이 도

시라는 공간에서 일어날 수 있도록 현재의 주민뿐만 아니라 미래의 거주 희망자에게까지 열려 있어야 한다는 것을 의미한다. <그림 1>은 포용도시의 차원과, 차원을 구성하는 요 소를 요약해서 보여주고 있다.

이 네 가지 차원 중에서 우리나라가 포용도시 실현을 위해 가장 중요하게 다뤄져야 할 것은 ‘역량 형성’인 것으로 판단된다. 도시계획, 행정, 철학, 지리학, 사회복지 등 관련 분 야 전문가들은 차원들의 상대적 중요성에 대해 도시 거주민들의 ‘역량 형성’이 가장 중요하 다고 보았다. 다음으로 ‘참여’와 ‘상호 의존성’이 비슷한 정도로 중요하고, ‘공간적 개방’은 중요도가 상대적으로 떨어지는 것으로 나타났다(박인권, 이민주 2016). 역량 형성이 특히 중요한 이유는 도시 거주민들이 다양한 사회적 관계를 맺고 여러 활동에 참여하기 위해서 는 기본적 수준의 자유로운 삶을 영위할 능력을 갖추는 것이 전제되어야 하기 때문이다.

포용도시를 향한 정책의 기본방향

우리나라 도시들이 처한 상황은 도시의 규모, 위치, 재정상황 등에 따라 매우 다르다. 따 라서 우리 도시들의 포용성 강화정책을 일률적으로 제시하기보다는 먼저 도시별 특성을

<그림 1> 포용도시의 차원과 구성요소

자료: 박인권, 이민주 2016, 128.

포용도시

공간적 개방

•저렴한 주거

•외부지향

•공간통합 역량 형성

•소득, 건강, 교육, 문화

상호 의존

•공정한 분업

•사회적 호혜

참여

•실제 참여도

•권력분배

세부적으로 들여다봐야 한다. 또한 하나의 도시에 대해서도 앞서 제시한 차원과 구성 요소, 지표별로 다른 경향을 보인다.

예컨대 역량 형성 차원에서 가장 중요한 것으로 평가되는 구성요소인 소득 관련 지 표만 보더라도 도시 간의 편차는 매우 크다.

먼저 각 도시 중위소득의 2분의 1에 미치지 못하는 인구의 비율로 정의되는 상대적 빈 곤율을 살펴보았다. 우리나라 162개 시군 을 대상으로 지역사회건강조사의 소득 자료 를 이용하여 상대적 빈곤율을 구한 후 도시

의 규모에 따른 유형별 평균을 비교해보았다. 그 결과 <그림 2>와 같이 인구 50만 명 이 상 대도시의 상대적 빈곤율은 15.1%인 반면, 인구가 그보다 적은 중소도시는 18.3%로 더 높았고, 농촌은 24.7%로 가장 높은 것으로 나타났다.

한편 상대적 빈곤 인구 중에서 국민기초생활보장의 혜택을 받는 인구 비율로 정의되는

‘빈곤 보장률’은 다른 양상을 보인다. 이 지표에 대해서는 대도시가 상대적으로 약간 낮고 중소도시와 농촌은 비슷한 수준임을 알 수 있다. 그러나 그 차이는 상대적 빈곤율의 차이 만큼 크지 않다. 이러한 사실을 종합해보면, 우리는 도시규모가 작아질수록 소득 보전을 통한 빈곤의 퇴치가 중요하다는 정책적 시사점을 얻을 수 있다.

반면 교육 역량 형성과 관련된 국공립 보육시설의 영유아 수용률은 농촌 지역, 중소도 시, 대도시 순으로 높게 나온다. 대도시 지역에서는 보육시설의 제공이 시급함을 시사한 다. 또한 공간적 개방의 정도를 나타내는 공공임대주택의 경우에는 중소도시, 대도시, 농 촌 순으로 높다. 소득이 낮은 사람들이 거주할 공간을 마련하기는 중소도시가 상대적으로 유리함을 의미한다. 이러한 도시 간 차이를 명확히 파악하는 것은 각 도시에 맞는 최적의 포용도시 전략을 수립하는 데 있어 필수불가결한 조건이다.

2. 주민의 역량 강화를 위한 노력

앞서 언급한 바와 같이 포용도시의 4대 차원에 대한 중요도 평가 결과는 주민의 역량 형 성이 가장 중요함을 보여준다. 역량 형성(capacity-building)은 사람들이 자신의 다양한 가능성과 가치 실현을 제약하는 요소들을 스스로 극복할 능력을 강화하는 것으로, 사회개 발에 대한 사람 중심의 접근이라 할 수 있다(Eade 1997). 주민의 역량 형성과 강화를 위

<그림 2> 도시규모에 따른 상대적 빈곤율 및 빈곤 보장률

0 5 10 15 20 25 30

대도시 중소도시 농촌 전체

상대적 빈곤율 빈곤 보장률 (%)

해 특히 중요한 것은 소득과 교육이다.

먼저 최소한의 기본적 수준의 소득이 보장되어야만 한다. 빈곤은 그 자체도 문제지만 가족 및 지역공동체 등 사회적 관계로부터 단절을 낳고, 이는 다시 소외감, 차별의식, 공 포, 무력감 등 심리적 문제로 이어지는 경우가 많기 때문이다. 요즘처럼 사회적 계층이동 이 잘 이루어지지 않는 상황에서 이러한 경제적 궁핍과 사회적 단절, 심리적 위축은 사회 의 주류문화에 적대적인 ‘빈곤 문화’를 형성할 수 있어 주의가 요구된다. 이런 점에서 최근 논의되고 있는 기본소득(basic income) 보장에 대한 논의를 더욱 발전시킬 필요가 있다.

교육은 자기 자신 및 가족의 노동력 재생산에 필수적인 요소인 만큼 이에 대한 정책도 꾸준히 강화될 필요가 있다. 특히 국공립 보육시설의 영유아 수용 비율을 보면 전체 시군 의 평균이 10%에도 미치지 못하고, 특히 대도시는 5%도 되지 않는다. 보육비 보조가 이 뤄지고는 있지만 시설의 공급도 꾸준히 확대할 필요가 있다.

3. 상호 의존과 참여의 강화

상호 의존과 참여는 도시 포용성의 실질적 내용을 구성하는 중요한 두 축이다. 상호 의존 은 공정한 분업의 정착과 사회적 호혜 관계의 발전을 핵심 구성요소로 하고, 참여는 이를 보장하는 권력의 분배와 실제적 참여도를 구성요소로 한다. 따라서 포용도시의 실현을 위 해서는 이러한 요소들의 강화를 위한 노력이 필요하다.

먼저 청년, 장애인, 여성 등 사회적 약자들도 우리 사회의 경제주체로서 안정적인 일자 리를 가지고 노동에 따른 적절한 수준의 보상을 받을 수 있어야 한다. 정당한 보상이 따르 는 일자리는 개인에게 소득의 원천 이상의 의미를 갖는다. 자신감과 삶의 보람을 주는 중 요한 기능을 하므로 이를 보장하기 위한 노력은 매우 중요하다. 일상적인 사회적 관계에 서도 사회적 약자들을 소외시키지 않고 지역공동체의 정당한 일원으로 인정하고, 존중하 는 시민사회의 포용문화 정착도 중요하다.

참여와 관련해서는 사회적 약자들이 각종 사회활동에 실제로 참여할 수 있도록 하는 것 이 중요하다. 가장 낮은 수준의 친목단체에서부터 자원봉사나 시민단체 활동과 같은 공 동체 개선을 위한 활동까지 빈곤층이나 청년들이 다양한 활동에 참여할 수 있도록 적절한 인센티브 또는 장려금 지급을 고려할 필요가 있다.

4. 공간적 개방 및 기타 고려사항

공간적 개방 차원과 관련된 정책에 대해서는 그동안 많은 정책적 관심을 쏟아왔지만,

전문가 조사 결과를 보면 그 중요도는 다소 떨어지는 것으로 나타났다(박인권, 이민주 2016). 이는 포용도시가 도시계획과 같은 물리적 차원의 노력뿐만 아니라 정치·경제·

사회 등 다양한 분야의 노력을 동시에 경주해야 이루어질 수 있음을 시사한다. 특히 그동 안 사회 계층 간 공간적 통합을 위해 추구해온 ‘사회적 혼합(Social Mix)’ 정책에 대해서는 지나치게 공간중심주의적 접근에만 집중한 것은 아닌지 되돌아볼 필요가 있다.

공공임대주택의 공급은 여전히 매우 중요하며 국가와 지방정부의 노력이 집중되어야 하는 영역으로 판단된다. 1989년 정책이 도입된 이래 꾸준한 양적 팽창을 거두어 2015년 말 현재 125.7만 호를 제공하고 있으나, 전체 주택대비 재고율은 6.4%에 불과하여 아직 갈 길이 멀다. 다양한 형태의 공공임대주택을 꾸준히 공급하고 양질의 주택으로 관리하는 것은 도시의 공간적 개방을 위한 첫걸음이기 때문이다.

맺음말

요컨대 21세기 한국 도시의 문제를 가장 집약적으로 보여주면서도 미래에 대한 방향을 제 시하는 개념으로서 포용도시는 매우 적절하다. 이의 실현을 위해서 국가와 지방정부는 기 본 소득의 보장, 공교육 및 보육시설의 확충, 사회활동 참여 장려금 지급, 공공임대주택의 공급 등을 추진해야 한다. 시민사회에서도 사회적 약자가 정당한 사회 구성원으로 인정 받고, 호혜적 사회관계를 회복하며, 다양한 활동에 참여할 수 있는 공동체 문화가 형성되 어야 한다. 이러한 노력으로 국가와 지방정부, 그리고 시민사회가 협력할 때 우리 도시는 포용도시와 한 걸음 더 가까워질 것이다.

참고문헌

박인권. 2015. 포용도시: 개념과 한국의 경험. 공간과 사회 25권 1호: 95-139.

박인권, 이민주. 2016. 도시 포용성 구성개념과 지표체계의 개발: 한국의 포용도시 의제 설정을 위하여. 공간과 사회 26권 4호: 109-158.

통계청. 2016. 경제활동인구조사 근로형태별 부가조사, 11월 3일. 보도자료.

Eade. D. 1997. Capacity-building: An approach to people-centered development. Oxford, UK: Oxfam UK and Ireland.

Gerometta. J. Haussermann. H. and Longo. G. 2005. Social innovation and civil society in urban governance strategies for inclusive city. Urban Studies 42, no.11: 2007-2021.

UN-Habitat. 2002. The Global Campaign on Urban Governance. Nairobi: UN-Habitat.

최근 지역발전 정책 관련 논문이나 보고서에는 저출산·고령화, 저성장, 양극화, 수도권 집중, 지역격차, 축소도시, 인구감소, 지방소멸, 지역산업 침체, 도심 공동화, 농촌 과소 화와 같은 용어가 자주 등장하고 있다. 이들 용어는 현재 대한민국의 거의 모든 지역이 위 기에 빠져 있으며 수많은 도전 과제를 안고 있음을 시사한다. 필자는 포용성장 담론은 이 제 경제사회 정책뿐만 아니라 지역발전 정책 분야에서도 활발히 전개되어야 한다고 생각하 고, 새로운 패러다임으로서 ‘포용적 지역발전’이 자리 잡을 것이라 전망한다. 포용성을 증진 시키기 위한 정책 노력은 산적한 지역문제를 해결하고 전국 방방곡곡 모든 주민들이 더불 어 잘사는 ‘위대한 포용혁신국가’를 실현하는 데 크게 기여할 것이다. 이런 배경하에 이 글 에서는 시론적인 수준에서나마 포용적 지역발전을 실천하기 위한 개선과제를 모색해본다.

명확한 비전과 목표 제시

포용적 지역발전을 실천하려면 우선 ‘적실하고 명확한 비전과 목표를 수립해 제시’하는 일 이 급선무다. 국민들과 정책 관계자들이 포용국토의 바람직한 미래상과 달성할 목표에 대 해 공감대를 형성할 수 있다면 추진전략을 이행하는 데 필요한 최소한의 정치적 지지를 확보할 수 있기 때문이다. 2013년 박근혜 정부는 지역발전 정책 비전으로 ‘국민에게 행복 을, 지역에 희망을! - 지역희망(HOPE) 프로젝트’를 제시하였다. 그러나 이것은 엄밀히 말해 슬로건 또는 캐치프레이즈일 뿐 진정한 비전이라고 볼 수 없다. 미래의 바람직한 지 역 모습이 생생히 제시되지 않은 채 정책 공급자의 일방적 추진 의지만 반영되어 있기 때

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한경원 | 지역발전위원회 정책2팀장(hanpro@korea.kr)

새로운 패러다임으로서의

포용적 지역발전을 위한 개선과제 ¹⁾

1) 이 글은 지역발전위원회의 공식적인 견해가 아닌 필자 개인의 견해임을 밝혀둠.